(Никитенко И. В.) («Российский следователь», 2009, N 7)
МИГРАЦИОННЫЙ УЧЕТ КАК ОСНОВНАЯ ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НАД МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ
И. В. НИКИТЕНКО
Никитенко И. В., доцент, кандидат юридических наук.
Известно, что одной из наиболее эффективных форм государственного контроля над миграционными процессами, а следовательно, и обеспечением миграционной безопасности является миграционный учет. Соответственно, одной из приоритетных задач, связанных с решением проблемы миграционной безопасности, является формирование системы эффективного учета миграционных перемещений всех видов, данной проблематике и посвящена настоящая статья. Государственная миграционная политика Российской Федерации предполагает эффективное управление миграционными процессами для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны. В основе совершенствования такой политики должно быть сочетание действенного государственного контроля за миграционными процессами и обеспечением прав и свобод как мигрантов, прибывающих из-за рубежа, так и граждан России. Решающая роль в обеспечении прав и свобод граждан принадлежит государству. В развитие основополагающего конституционного принципа о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2), ст. 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту этих прав и свобод в Российской Федерации <1>. ——————————— <1> См.: Бобырев В. В. Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия незаконной миграции // Право и экономика. 2008. N 1.
В нашей стране учету передвижения населения долгое время не уделялось должного внимания. Его начало связано с регистрацией мигрантов на главнейших направлениях их следования, например при переселенческом движении в Сибирь и другие многоземельные районы востока страны в середине XIX в. Перед Первой мировой войной, когда процесс переселения в основном прекратился, этот источник данных о передвижении населения во многом утратил свою первоначальную ценность. Налаживание системы регистрации учета переселенцев, меняющих место жительства, возобновилось в 1924 г. Были организованы новые регистрационные пункты и восстановлен ряд старых на крупнейших железнодорожных станциях. Позже регистрация переселенцев в главных пунктах их следования была заменена отчетностью райисполкомов об отправке переселенцев и отчетностью колхозов о прибытии переселенцев и их трудоустройстве. В это же время в ряде городов страны был начат учет внутренней миграции на базе административных данных о прописке и выписке. В 1932 г. им были охвачены все города и городские поселения, а также районы сплошной паспортизации сельской местности. Однако полной системы учета внутренней миграции в целом по стране еще не было. Только с 1953 г. была введена единая форма учета внутренней миграции, и с этого времени ее учет стал повсеместным. В то же время особенность статистического учета миграции в нашей стране, в значительной мере осложнившая ее комплексное изучение, состояла в частичной закрытости данных о перемещениях спецконтингентов (военнослужащих, заключенных и т. п.). С 1997 г. перемещения этих категорий населения вообще не регистрируются. Тем не менее в СССР и современной России текущий учет легальной миграции организован лучше, чем во многих странах благодаря механизму прописки. В настоящее время проблема нерегистрируемой миграции характерна прежде всего для крупных городов. Основная причина этого — сохраняющаяся де-факто практика разрешительной (а не уведомительной) регистрации, а также вводимые местными властями ряда субъектов РФ ограничения, главным образом распространяющиеся на иностранных граждан. Объективно это приводит к тому, что значительная часть фактических мигрантов остается неучтенной. Например, перепись 2002 г. помогла учесть около 2 миллионов мигрантов, которые в обычных условиях как бы выпадают из поля зрения текущей статистики. Очевидно, что и в системе регистрации мигрантов нужны изменения, чтобы наладить более полный учет всех, кто находится на территории нашей страны <2>. ——————————— <2> См.: Кузьмин А. И. Основы демографии: Курс лекций. Лекция N 12. М.: РУДЕН, 2003.
Необходимо отметить, что в России уже принят ряд серьезных мер для упорядочения учета иностранных граждан (в частности, принято Постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в РФ»), решается вопрос о визовом въезде с государствами СНГ, упрощаются процедуры получения разрешений на работу, предоставления гражданства Российской Федерации, ужесточена административная ответственность за нарушение миграционного законодательства, введена уголовная ответственность за организацию незаконной миграции и решается вопрос о легализации незаконных мигрантов (например, миграционная амнистия). Тем более что возможность легализации как одна из мер регулирования нелегальной миграции предусматривается рядом международных документов. Так, Конвенция МОТ N 143 (1975 г.) (ст. 9.4) — один их первых международных документов, касающихся вопросов нелегальной миграции и занятости — отмечала лишь, что государствам «не возбраняется» принимать меры по легализации незаконных мигрантов. Более поздняя Конвенция 1990 г. (ст. 69) конкретизирует, что при рассмотрении возможности легализации правительства принимающих стран должны учитывать обстоятельства въезда мигрантов в страну, длительность пребывания, семейное положение, наличие работы и другие вопросы. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» правовую основу миграционного учета в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с указанными нормативными правовыми актами иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Другие федеральные законы применяются к отношениям, связанным с осуществлением миграционного учета иностранных граждан, в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону. В свою очередь, на основании межведомственного Приказа МВД, МИД, Минтранса, ГТК, ФПС России от 11 ноября 2002 г. N 1095/16531/143/49/1189/692 «О введении в действие миграционных карт», а также Приказа МВД России от 21 ноября 2002 г. N 1137 «Об утверждении Инструкции по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортно-визовыми подразделениями и подразделениями по делам миграции МВД» сведения об иностранных гражданах, проследовавших через пункты пропуска, сотрудники постов иммиграционного контроля заносят в базы данных с последующей их передачей в центральную базу данных ФМС МВД России. Необходимо также отметить, что в целях организации персонального учета иностранных граждан в подразделениях ФМС создаются локальные информационные сети. Известно, что основными нормативными актами, регламентирующими порядок миграционного учета иностранных граждан и контроль за пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации, являются Федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ, который вступил в силу с 15 января 2007 г., миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции. При этом под миграционным учетом понимается деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства. Указанный Федеральный закон регулирует вопросы регистрации иностранных граждан по месту жительства и месту пребывания, в связи с чем из Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» была исключена гл. III «Регистрация иностранных граждан в Российской Федерации» <3>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» А. А. Рождествиной включен в информационный банк. —————————————————————— <3> См.: Рождествина А. А. Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СПС «Гарант», 2006.
Известно, что важнейшей составляющей социального учета вообще и миграционного в частности является наличие эффективной системы накопления, обработки и последующего анализа учетной информации. В современной России информационно-аналитическая система представлена в виде «центрального банка данных по учету иностранных граждан». Так, в соответствии с Положением о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. N 186, центральный банк данных представляет собой специализированную межведомственную автоматизированную информационную подсистему, содержащую информацию об иностранных гражданах и лицах без гражданства, въезжающих в Российскую Федерацию, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации и выезжающих из Российской Федерации, предназначенную для совместного ведения и использования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и являющуюся составной частью федеральной межведомственной информационной системы обеспечения контроля миграционной ситуации в Российской Федерации. Центральный банк данных является федеральным информационным ресурсом и находится в ведении Федеральной миграционной службы. Ведение центрального банка данных осуществляется с применением стандартизированных технических и программных средств, прошедших соответствующую проверку и сертификацию, а также унифицированных информационных ресурсов на основе использования единых форматов и классификаторов учетных данных, стандартных протоколов и регламентов обмена информацией в порядке, определяемом совместными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Министерства иностранных дел Российской Федерации. В центральном банке данных накапливается информация об иностранных гражданах, поступающая от федеральных органов исполнительной власти и организаций, оформляющих въездные-выездные документы иностранных граждан, осуществляющих их регистрацию при пересечении Государственной границы Российской Федерации и по месту пребывания или проживания, а также определяющих регламент пребывания. Доступ к информации об иностранных гражданах, содержащейся на ведомственном учете, осуществляется через центральный банк данных с использованием электронных административных регламентов. Федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы (структурные подразделения), осуществляющие учет иностранных граждан, обрабатывают и передают в центральный банк данных информацию об иностранных гражданах, поступающую от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих учет иностранных граждан, находящихся на их территории, а также от органов местного самоуправления и организаций, вступающих в соответствующие роду их деятельности отношения с иностранными гражданами согласно законодательству Российской Федерации. Ответственной за ведение центрального банка данных является Федеральная миграционная служба, которая совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти: — обеспечивает бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных (с использованием современных информационных технологий и привлечением квалифицированного персонала); — осуществляет автоматизированный сбор, хранение и обработку, а также предоставление пользователям информации об иностранных гражданах.
