(Боришполец К. П.) («Миграционное право», 2007, N 3)
МИГРАЦИОННЫЕ РИСКИ И РЕШЕНИЯ
К. П. БОРИШПОЛЕЦ
Боришполец К. П., директор Центра постсоветских исследований НКСМИ МГИМО, профессор кафедры мировых политических процессов МГИМО.
Быстрый рост миграционных потоков, значительное расширение их географии и состава мигрантов стали серьезной проблемой для большинства постсоветских государств. Особую остроту процессы массового перемещения людей приобрели в последние пять лет, когда число нелегальных мигрантов на территории России приблизилось к 10 млн. чел. Характерно, что их реальная масса в разы превосходит публичную статистику, а принимаемые административные меры не прекратили дискуссию о том, следует ли либерализовать или ужесточить регулирование рынка иностранной рабочей силы. В этой связи представляется необходимым продолжить поиск путей противодействия негативным социальным последствиям нелегальной трудовой миграции не только в российском контексте, но и с учетом тенденций на постсоветском пространстве. Следует сразу оговориться, что отечественные эксперты (в основном демографы, социологи) в течение последних десяти лет уделяют постоянное внимание различным аспектам миграционных процессов на постсоветском пространстве. На современном этапе в фокусе изучения и дискуссий оказались вопросы трудовой миграции из стран Центральной Азии (ЦА), особенно нелегальной, которой посвящены многочисленные публикации <1>. Отвлекаясь от оценки вклада рабочих-мигрантов в решение хозяйственных задач принимающей и направляющей сторон, необходимо подчеркнуть, что центральноазиатский коридор открыл доступ на российскую территорию для большого числа мигрантов-нелегалов из дальнего зарубежья и очень активно подпитывает проблемные диаспоры в крупных российских городах. ——————————— <1> См., напр.: Витковская Г. Экономический фактор миграции из стран Центральной Азии: фон или доминанта? // Современные этнополитические процессы и миграционная ситуация в Центральной Азии. М., 1998; Ефимов Ю. Г. Политическая миграциология: миграционные процессы в контексте политологических проблем. М., 2005. 202 с.; Москвин Д. Д. Население СССР. Экономико-статистический обзор тенденций 60 — 80-х годов. М., 1991. 157 с.; Рыбаковский Л. Л., Зайончковская Ж. А., Вишневский А. Г. Население СССР за 70 лет. М., 1988. 213 с.; Трудовая миграция в странах Центральной Азии, Российской Федерации, Афганистане и Пакистане. Аналитический обзор: Европейская Комиссия, Международная организация по миграции. Алма-Ата, 2005. 146 с. и др.
Опыт облегченной регистрации трудовых мигрантов из стран СНГ, на который недавно решилась Россия, и приглашение к переезду на ПМЖ всех заинтересованных соотечественников <2> в контексте миграционного потенциала Центрально-Азиатского региона неоднозначен по ожидаемым результатам. В этой связи миграционный вызов, исходящий из юго-восточной части постсоветского пространства, не утратит актуальности в среднесрочной перспективе, но характеристики миграционных вызовов и рисков, как и по другим направлениям, нуждаются в значительной конкретизации. ——————————— <2> Государственная программа содействия добровольному переселению соотечественников в Россию. См.: http://www. regnum. ru/dossier/934.html.
Отдавая должное отечественным публикациям по миграционной проблематике, следует отметить ряд вопросов, которые носят спорный характер. 1. Перспективы роста миграционных подвижек населения, которые чаще всего рассматриваются как процесс, нарастающий в прогрессии. 2. Формальные ссылки на зарубежный опыт и «выпадение» анализа подготовительных стадий разработки конкретных решений по проблемам борьбы с нелегальной миграцией. 3. Излишняя драматизация положения в сфере регулирования притока трудовых мигрантов на территорию России, критика в адрес современных ведомственных действий без осмысления кардинальных ошибок миграционных служб периода «реформаторского романтизма». 4. Попытки выдвижения программы борьбы с нелегальной трудовой миграцией «по всем азимутам», без учета реальных возможностей государственных и общественных структур. 5. Предложения стратегии противодействия острейшим проявлениям «миграционных рисков», таких, как торговля людьми, наркотрафик и коррупция, без указаний на страновую диверсификацию предлагаемых шагов, а главное — механизмов их реализации в краткосрочной и среднесрочной перспективе. В этой связи работа по оценке миграционных рисков и снижения их уровня не может рассматриваться как вполне завершенная. Вероятно, целесообразно прежде всего добиться преодоления нескольких главных стереотипов. Во-первых, в демографическом и социальном плане распространение миграционных потоков не только расширяется, но и сдерживается серьезными естественными причинами в обществах направляющих стран. Масса мигрантов, с которой будут иметь дело российские службы в ближайшие три-пять лет, конечна по общей численности и по величине национальных блоков. Во-вторых, мигранты, по крайней мере из ЦА, не занимают прочного положения на теневом российском рынке занятости и не выступают реальными конкурентами для российских работников. В то же время «серые доходы» в сфере нелегальной миграции составляют существенную долю материальных ресурсов направляющих стран. Выведение их из-под государственного контроля наносит намного больший ущерб именно направляющей, нежели принимающей стороне. Однако пока главная тяжесть по борьбе с притоком нелегальных мигрантов ложится на российские структуры, а партнеры часто проявляют лишь внешнюю активность. В-третьих, переоценка ожидаемой результативности борьбы с нелегальной миграцией только путем совершенствования административного и налогового регулирования. Вариативность местных условий, формальная значимость которых в контексте суверенной государственности особенно высока, пока очень трудно учесть в универсальных правовых нормах, и самые совершенные правила будут постоянно нарушаться. Кроме того, для разработки полноценных долгосрочных программ странового и многостороннего уровня, не «списанных» с западных образцов, а подготовленных в соответствии с национальными реалиями, еще не хватает практического опыта. Выдвижение в краткосрочной перспективе проектов такого рода может иметь полезный пропагандистский эффект, но главный пафос противодействия нелегальной миграции, особенно по линии ЦА — Россия, заключается в повышении социальной ответственности правящих кругов в деле обеспечения устойчивого развития местных обществ. В условиях противодействия вызовам нелегальной миграции все большую значимость приобретают не количественные показатели проводимых мероприятий, а методика борьбы с сетевыми структурами, обслуживающими связи «серых» экспортеров и импортеров рабочей силы. По своему характеру они во многих случаях выходят за рамки обычной хозяйственной деятельности и замыкаются на элиты национальных диаспор, в том числе их политизированную часть. В целом в каждой из постсоветских стран возник крупный сектор экономической деятельности, находящийся вне сферы государственного управления и лишь частично доступный мониторингу. Ход распределения «мигрантского пирога» различными клановыми группировками не только усиливает противоречия в коридорах власти, в частности у центральноазиатских соседей России, но и выступает постоянным фактором кадровых решений. Вызовы миграционных процессов на постсоветском пространстве являются частью системных противоречий и напрямую не зависят от административных или правовых норм регулирования. Однако массы перемещаемых людских ресурсов столь значительны, что ни одна из стран не сможет добиться снижения миграционных рисков, продолжая реагировать только на их наиболее драматические проявления. Стратегия управления переходными процессами в постсоветских государствах предполагает существенное усиление внимания к сложившимся тенденциям. Их форматы, причем не только на центральноазиатском направлении, вряд ли можно рассматривать как стартовую основу единого рынка труда и занятости в рамках СНГ. В этой связи российское миграционное законодательство прошло в своем развитии несколько взаимосвязанных этапов. Их фоновыми моментами выступали программные государственные документы по проведению социально-экономических реформ и тенденции расширения притока выходцев из ближайшего зарубежья на российскую территорию. Однако при этом установились следующие тенденции: «белая» миграция сокращалась, а «серая» миграция продолжала расти, все больше воспроизводя сама себя через семейные и неформальные связи. Оптимизация миграционной политики продолжается, хотя главная проблема, вероятно, состоит не в несовершенстве законодательства, а в несовершенстве правоприменительной практики и запаздывании конкретных мер по сравнению с постоянно возникающими новыми вызовами. Вероятно, оптимизация российской миграционной политики в ближайшем будущем пойдет по двум направлениям: торможение роста нелегального сектора миграции и расширение селективной трудовой миграции. Однако противоречия между действительностью и правом в краткосрочной перспективе будут сохраняться. Право всегда более консервативно и отражает устоявшиеся характеристики социального бытия, а действительность более вариативна и нуждается как в базовых, так и в переходных регулирующих актах, посвященных частным вопросам. В этой связи хотелось бы обратить внимание на полезность локальной экспериментальной практики в области нормотворчества по проблемам миграции, отражающей специфику вызовов в конкретных российских регионах. Миграция является нормальным явлением жизни современного мирового сообщества. В цивилизованных формах она осуществляется на основе соблюдения национальных законодательств и международных трудовых норм, которые выступают системными механизмами регулирования возникающего трансграничного рынка труда и занятости. При этом все большую роль играет синхронизация национальных и многосторонних действий, которая повышает вероятность достижения позитивных результатов, хотя полностью и не гарантирует их. На постсоветском пространстве необходимость расширения многосторонних усилий по управлению миграционными процессами особенно очевидна. Но пока более эффективно развивается деятельность в двусторонних форматах. К сожалению, именно многосторонние форматы являются «узким местом» сотрудничества и по ряду других проблем. В этой связи на Россию в очередной раз ложатся задачи инициативной разработки комплекса не только административно-правовых вопросов регулирования миграции, но и формирования адекватного социального контекста, в частности по проблематике образования, воспитания в духе межнациональной толерантности, обеспечения преподавания русского языка, специальных программ по адаптации мигрантов и т. п. Ключевым моментом эффективной миграционной политики является сочетание последовательных профильных мероприятий с системным управлением миграционными процессами. Для этого необходима специальная информационная модель, отражающая актуальные данные и прогностические варианты, с одной стороны, и позволяющая осуществлять выборочное воздействие на локальные социальные зоны — с другой. Иными словами, ведомственные подходы в области миграции должны получить дополнительные ресурсы в виде прикладных научных разработок, отражающих разнообразие как тактических, так и стратегических решений. Чтобы не смущать аудиторию пространными обобщениями, хотелось бы в заключение указать на самый актуальный в настоящее время момент для оценок и планирования миграционной политики. По мнению автора, им является изучение анклавных диаспор выходцев из постсоветских государств и степени их интегрированности в российскую культурную среду.
