(Кондрашина К. П.) («Право и политика», 2007, N 6)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
К. П. КОНДРАШИНА
Кондрашина Кира Петровна — соискатель кафедры административного права Московской государственной юридической академии.
Сегодня, как никогда, возникает множество проблем, связанных как с теоретическим, так и с практическим формированием административно-правового регулирования в сфере миграционной политики, которое предполагает нормативно-правовое регулирование и систему специальных органов исполнительной власти, реализующих эту политику. Различными учеными проводились научные исследования по вопросам миграции населения в рамках социологии, демографии, экономики, а также права. Для административно-правовой науки институт миграции является сравнительно новой областью исследования. На общетеоретическом уровне в раскрытии тематики по административно-правовому регулированию можно назвать работы А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, Г. А. Кузьмичевой, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. Я. Масленникова, Н. Г. Салищевой, М. С. Студеникиной, Ю. М. Козлова, а также многих других ученых-административистов; в области прав и свобод человека и гражданина — О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. С. Нерсесянца и др.; в области иммиграции — Е. С. Красинец, Т. М. Регент, внешней миграции — В. А. Ионцева, А. Н. Каменского, С. В. Рязанцева. Множество специалистов и ученых исследуют проблемы, связанные с миграцией населения, например, Г. С. Витковская, Ж. А. Зайончковская, Н. В. Мкртчян, В. И. Мукомель и др. За последние годы проблеме административно-правового регулирования миграции в Российской Федерации посвящен ряд кандидатских диссертаций: С. А. Прудниковой «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации», В. В. Вострикова «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации», А. А. Мишуниной «Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в РФ», О. Ю. Вострокнутовой «Институт миграции в административном праве» и некоторые другие. Несмотря на проведенные исследования, остается недостаточно разработанным понятийный аппарат миграционного института. Применение различной терминологии для обозначения одного и того же понятия, нечеткость формулировок создают дополнительные сложности как для правоприменительной практики, так и для формирования единых правовых основ в сфере миграции в Российской Федерации. В частности, до сих пор многие миграционные понятия теоретически не сформулированы, например, понятия «мигрант», «незаконный мигрант», «иммигрант». Кроме того, в нормативно-правовых актах используются как равнозначные такие понятия, как «административное выдворение за пределы Российской Федерации» и «депортация». С теоретической точки зрения эти понятия не совпадают, поскольку первое является административным наказанием, установленным Кодексом РФ об административных правонарушениях, а второе — даже не упоминается в нем. Процесс становления административно-правового регулирования миграции в России связан с существенными изменениями миграционной политики государства. Его можно рассматривать поэтапно, исходя из акцентов миграционной политики государства (конечно же, данное разделение на этапы несколько условно). Так, на первом этапе (90-е годы) административно-правовое регулирование было направлено на вынужденную миграцию, на втором этапе (начиная с 2002 г. <1>) — на контроль за миграционными процессами и предотвращением незаконной миграции, третий этап (2006 г.) — на либерализацию административно-правового регулирования в таких направлениях, как трудовая миграция, отмена института регистрации и введение миграционного учета, привлечение добровольных мигрантов на территорию Российской Федерации. ——————————— <1> Такой вывод позволяет сделать анализ Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», а также Концепции, одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. «Концепция регулирования миграционных процессов в РФ» // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.
Как верно отметил А. П. Шергин <2>, правовые нормы должны «работать» на реализацию государственной политики в соответствующей сфере деятельности. Именно такая задача предопределяет место административно-правовых норм как средства осуществления государственной политики в публично-правовой сфере. Можно сказать, что сегодня административно-правовое регулирование миграционной политики является одним из основных средств государственного регулирования данной сферы общественных отношений. ——————————— <2> Административное право: Теория и современность. Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина / А. Б. Агапов, Г. П. Кузьмичева, Л. В. Куншина, М. С. Студеникина; Отв. ред. Л. Л. Попов. М.: ТК Велби; Изд-во «Проспект», 2006. С. 45.
Поскольку государственное управление миграционными процессами своими корнями уходит в дореволюционное прошлое России, хотелось бы дать краткий исторический обзор тенденций государственного регулирования миграционных процессов на территории Российской империи и СССР. Так, еще при Петре Великом предпринимались попытки заселения южных степей иностранными выходцами <3>. А в 1752 г. императрица Елизавета Петровна дала предписание полковнику Хорвату навербовать полки из сербов и заселить ими земли на юге от Киевской губернии. Екатерина II Манифестом 1762 г. приглашала «благосклонно, с обыкновенною императорскою милостью на поселение в Россию иностранцев». ——————————— <3> Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право). Конспект лекций. 1915. С. 81.
Во второй половине XIX в. после отмены крепостной зависимости переселение в Российской империи принимает общегосударственный характер. Положением от 19 февраля 1861 г. были предусмотрены правила переселения освобожденных государственных и помещичьих крестьян <4>. ——————————— <4> Там же. С. 83.
Наиболее массовые переселения населения приходятся на время существования Советского Союза. Въезд на территорию СССР трудовых и промышленных иммигрантов регулировался особыми Правилами (СЗ РФ. 1925. N 16. Ст. 119) <5>. ——————————— <5> Елизаров Л. И. Административное право. 1929.
Наиболее масштабное нормативно-правовое регулирование в сфере внутренней миграции пришлось на время массовых депортаций. В период становления советской власти такие депортации были направлены на переселение представителей классов, например, кулаков, и сословий — казаков. В дальнейшем происходило переселение целых народов, например, чеченцев, ингушей, крымских татар и т. д. Можно назвать ряд принятых в тот момент нормативно-правовых актов, регулирующих переселения, например, Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 6 мая 1931 г. «О переселении кулацких семей из Ленинградской области и Татарии» <6>, Постановление Совета Народных Комиссаров СССР от 5 сентября 1937 г. N 1527-349сс «О порядке расчетов с переселяемыми в Казахскую и Узбекскую ССР корейцами» <7>. Центральная власть ставила перед собой задачу заменить местных жителей в Карелии, Калининградской, Саратовской, Крымской и Грозненской областях переселенцами. Представление о масштабах переселений дают следующие данные. Например, по плану на 1947 г. в Сахалинскую область необходимо было отправить 22 500 семей переселенцев. При этом тысячи семей требовалось направить из областей центра. А всего за первое послевоенное пятилетие из Центрального Нечерноземья было переселено 156 тыс. колхозных семей, из них 80% — организованно <8>. ——————————— <6> ГАСПИ (Государственный архив социально-политической истории). Ф. 17, оп. 162, д. 10, л. 66, 74. <7> ГАРФ (Государственный архив РФ). Ф. 5446, оп. 57, д. 52, л. 29. <8> Горбачев О. В. На пути к городу: сельская миграция в Центральной России (1946 — 1985 гг.) и советская модель урбанизации. М.: Издательство МПГУ, 2002. С. 134.
В большинстве случаев организованные миграции преследовали экономическую, демографическую или политическую целесообразность заселения районов нового освоения, а именно, заселение русскими территорий, прежде занимаемых другими народами <9>. ——————————— <9> Полян П. М. Не по своей воле… История и география принудительных миграций в СССР. М.: ОГИ-Мемориал, 2001.
Внутренняя добровольная миграция населения была тесно связана с так называемым институтом прописки. Добровольный выезд за пределы СССР был практически невозможен. Как бы то ни было, но миграционная политика в СССР в течение многих десятилетий сводилась к управлению миграционными потоками внутри страны, а в области международных миграций носила преимущественно административный характер запретов и ограничений <10>. ——————————— <10> Ионцев В. А. Международная миграция населения: Россия и современный мир. Мир в зеркале международной миграции. Выпуск 10. М.: МАКС-Пресс, 2002. С. 84.
После распада многонационального СССР новое государство столкнулось с широкомасштабными и практически бесконтрольными процессами миграции населения. Рост числа мигрантов, в том числе увеличение нелегальной миграции, обусловил необходимость формирования миграционной политики государства, ее правовых основ, создания системы государственных миграционных органов, отвечающих потребностям создавшейся социальной обстановки. Если рассмотреть те изменения, которым подвергались федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции, можно сделать вывод о наисложнейшем процессе формирования миграционной политики России. Изначально, а именно 22 ноября 1990 г. Постановлением Правительства РФ N 539 в составе Министерства труда было создано республиканское объединение по делам беженцев и вынужденных переселенцев (объединение «Миграция»), затем в 1991 г. эти функции перешли к Комитету по делам миграции населения, созданному при Министерстве труда и занятости <11>. В Постановлении Правительства РФ от 18 мая 1992 г. N 327 «О Республиканской долговременной программе «Миграция» <12> были обозначены основные направления деятельности указанного Комитета. Основные направления его деятельности заключались в обеспечении распределения средств и централизованного распределения продукции, выделяемых для реализации Республиканской долговременной программы «Миграция», и осуществлении контроля за их использованием и т. д. Уже 14 июня 1992 г. вместо Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. была образована Федеральная миграционная служба России (ФМСР) <13> как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти. Как видно из перечня основных задач ФМС России, в тот период основным стало решение проблем вынужденной миграции. Федеральная миграционная служба характеризовалась с одной стороны функциями, в которые входили: разработка научно обоснованных государственных программ, законодательных проектов и иных правовых актов; а с другой — непосредственной деятельностью, связанной с приемом и обустройством мигрантов, прибывающих в Российскую Федерацию. Соответственно, и система ФМС России для выполнения задач, возложенных на нее, состояла из системы подведомственных территориальных органов управления, сети различного характера центров и пунктов для временного размещения мигрантов, а также контрольно-пропускных пунктов на государственной границе. В штатах посольств (консульств) РФ был создан институт представителей миграционной службы при посольстве за рубежом <14>, основными задачами которых являлось, в частности, осуществление взаимодействия и сотрудничества с миграционными властями государства пребывания, сбор и анализ информации о миграционной ситуации в государстве пребывания и проводимой им миграционной политике и т. д. В дальнейшем ФМС России была преобразована в Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ. Необходимость усиления миграционного контроля привела к тому, что в 2002 г. Указом Президента РФ <15> на Министерство внутренних дел РФ были возложены функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. Однако и на этот раз данная система не оказалась успешной, и в результате в 2004 г. была образована ныне существующая Федеральная миграционная служба. На данном этапе Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции <16>, и подведомственна МВД России. Отнесение ФМС России к подведомственности МВД России и характер задач, стоящих перед ней в настоящее время, обозначили преимущественно правоохранительный характер ее деятельности по регулированию миграционных процессов и закрепили за миграционной службой статус правоохранительного органа РФ <17>. Завершая исторический обзор, важно подчеркнуть, что и сегодня активное развитие миграционной политики требует дальнейшего совершенствования федеральной системы органов исполнительной власти в сфере миграции, поскольку данная система не отвечает многим обозначившимся направлениям миграционной политики России на современном этапе, например, демографическому и трудовому. Представляется, что для повышения качества административно-правового регулирования в сфере миграции следует придать ФМС России статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти путем переподчинения ФМС России непосредственно Президенту РФ. Тем самым будет предоставлена возможность ФМС России реализовать разнообразные функции в сфере миграции, в том числе определение общей стратегии государственной политики в сфере миграции, с возможностью осуществления функций нормативно-правового регулирования, контроля и надзора, а также функций по оказанию государственных услуг. ——————————— <11> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 13. Ст. 72. <12> Постановление Правительства РФ от 18 мая 1992 г. N 327 «О Республиканской долговременной программе «Миграция». Текст Постановления официально опубликован не был. Постановлением Правительства РФ от 18 января 1995 г. N 64 настоящее Постановление признано утратившим силу // СЗ РФ. 1995. N 4. Ст. 316. <13> САПП РФ. 1992. N 25. Ст. 422. <14> Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 607 «Об учреждении представительств Федеральной миграционной службы России при посольствах Российской Федерации за рубежом» // СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2578. В дальнейшем представительства упраздненной ФМС России были преобразованы в представительства Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ за рубежом — Указ Президента РФ от 24 февраля 2001 г. N 236 «О представительствах Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ за рубежом» // СЗ РФ. 2001. N 9. Ст. 843. <15> Указ Президента РФ от 23 февраля 2002 г. N 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» // СЗ РФ. 2002. N 8. Ст. 813. <16> Указ Президента РФ 2004 г. N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150. <17> Коновалов О. Ф. Правовое и кадровое обеспечение деятельности федеральной миграционной службы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. Акад. Управления МВД России. 2005.
Говоря о формировании миграционной политики в Российской Федерации, следует согласиться с Г. Г. Гольдиным, который считает, что процесс разработки национальной миграционной политики должен проходить в несколько этапов. Первый — это определение того, что необходимо сделать, какая цель преследуется и почему разрабатывается та или иная политика. После выработки основных критериев на втором этапе следует четко определить и сформулировать цели этой политики. На третьем этапе разрабатываются программы, в рамках которых возможно достижение этих целей, определяются инструменты, необходимые для их осуществления. Прежде всего нужна информация о миграционных процессах. Далее рассматриваются вопросы, связанные с соответствующими административными структурами, а затем уже законодательная база <18>. Однако на практике как формирование миграционной политики России, так и ее правовое обеспечение, как правило, не характеризуются столь тщательной подготовкой. С момента создания нового государства Российской Федерации регулирование миграционных процессов оставалось и остается актуальной проблемой. Так, федеральные миграционные программы, принимавшиеся в девяностые годы, в которых впервые были сформулированы многие миграционные понятия и термины, в том числе основные направления деятельности в этой сфере <19>, в силу ряда причин перестали приниматься. А региональные программы, которые реализовывались в двух десятках субъектов Федерации в 1990-е годы, в 2006 г. реализуются только в четырех субъектах Федерации: Москве, Оренбургской, Пензенской и Читинской областях. Таким образом, сегодня считанные регионы предпринимают попытки проводить миграционную политику с учетом интересов региона и принимающего социума <20>. Сегодня, когда миграционная политика является одним из средств решения демографических проблем <21> России, особый акцент делается на добровольное переселение соотечественников в Российскую Федерацию <22>. В связи с этим в 2006 г. принята Федеральная миграционная программа — Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом <23>, направленная на обеспечение добровольной миграции в Россию. Однако для повышения качества административно-правового регулирования в исследуемой сфере желательно возобновить принятие миграционных программ на федеральном уровне не только в разрезе добровольной миграции соотечественников, проживающих за рубежом, которая касается конкретного вида мигрантов. Миграционные программы могут способствовать реализации миграционной политики также в сфере трудовой миграции. Только за 2005 г. в Российскую Федерацию, по официальным данным Росстата <24>, прибыло 177230 иностранных граждан, из них 168598 — из стран СНГ. Сегодня миграционная политика направлена на привлечение иностранных работников с целью заполнить нишу малоквалифицированной и низкооплачиваемой рабочей силой, а также на привлечение в российскую экономику образованных кадров. Миграционные программы целесообразно принимать регулярно. Это необходимые документы, которые способствуют не только реализации миграционной политики государства, но также ее своевременной корректировке, поскольку в них устанавливаются основные направления миграционной политики на ближайшее время и мероприятия по ее реализации. Именно благодаря федеральным и региональным программам создается возможность своевременно учесть недостатки и соответственно принять необходимые меры. ——————————— <18> Гольдин Г. Г. Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования. Автореф. дис. … докт. полит. наук. М., 2001. <19> Федеральные миграционные программы были утверждены следующими нормативно-правовыми актами: Постановление Правительства РФ от 18 мая 1992 г. N 327 «О Республиканской долговременной программе «Миграция» (настоящее Постановление признано утратившим силу) // СЗ РФ. 1995. N 4. Ст. 316; Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. N 1668 «О Федеральной миграционной программе» // СЗ РФ. 1994. N 18. Ст. 2065; Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998 — 2000 годы» // Российская газета. 27 ноября 1997 г. <20> Мукомель В. И. Миграционная политика: взаимодействие федерального центра и регионов (статья) // Интернет: http:www/migrocenter. ru. <21> В своем Послании от 10 мая 2006 г. Федеральному Собранию РФ «О важнейших общенациональных задачах» Президент РФ В. В. Путин отметил, что в среднем число жителей нашей страны ежегодно уменьшается почти на 700 тысяч человек. Для решения демографической проблемы необходимо следующее. Первое — снижение смертности. Второе — эффективная миграционная политика. И третье — повышение рождаемости // Парламентская газета. 2006. N 70 — 71. <22> Глава ФМС Р. О. Константин отметил, что «…сейчас за рубежом порядка 30 миллионов наших соотечественников. 20 миллионов — в ближнем зарубежье, 10 — в дальнем. Но цифры оценочные. Никто перепись не проводил…» // Газета «Комсомольская правда». 09.01.2007; http://www. mvdinform. ru/. <23> Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2820. <24> Федеральная служба государственной статистики: http://www. gks. ru/free_doc/2006/b06_ll/05-09.htm.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что множественные изменения системы федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, а также неоднозначное формирование миграционной политики государства сказались и на действующем нормативном регулировании миграции. Следует подчеркнуть, что до 1992 г. в России полностью отсутствовало национальное миграционное законодательство. Характеризуя правовые основы регулирования миграции, следует отметить, что ряд миграционных норм установлен в Конституции РФ: право на получение политического убежища (ч. 1 ст. 63); право на свободное передвижение по территории Российской Федерации за всеми лицами, пребывающими на ней на законных основаниях, это положение касается и иностранных граждан, и лиц без гражданства (ч. 1 ст. 27). Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в правовую систему РФ включены общепринятые принципы и нормы международного права. Россия присоединилась ко многим международным документам в сфере миграции, например, к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу к ней 1967 г. и к иным международным актам. Важным элементом системы российского миграционного законодательства становятся межгосударственные договоры и соглашения по вопросам миграционных отношений на уровне СНГ. Сегодня насчитывается около 200 нормативно-правовых актов действующих в сфере миграции. Для изучения и анализа такого массива правовых актов, целесообразно классифицировать нормативно-правовые акты в сфере миграции в Российской Федерации. Критерием предлагаемой нами классификации является подразделение их на группы по направлениям регулирования. В первую группу можно включить нормативно-правовые акты в сфере вынужденной миграции. Потоки вынужденных мигрантов возникают в результате войн, конфликтов на межнациональной, религиозной, политической почве. В России в октябре 1992 г. согласно официальной регистрации насчитывалось более 460 тыс. беженцев и свыше 700 тыс. вынужденных переселенцев <25>. Поэтому одними из первых были приняты Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» и Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» <26>, которые определили статус беженца и вынужденного переселенца, установили экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории РФ в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Следует обратить внимание, что данная группа норм обладает своей спецификой. Во-первых, именно данные нормы касаются такой категории субъектов, как беженцы, вынужденные переселенцы и лица, ищущие убежища. Во-вторых, в этой группе существенный удельный вес составляют нормы международного права. В-третьих, существенное количество норм посвящено решению социальных и экономических вопросов мигрантов, определению порядка получения различных правоустанавливающих документов, оказанию материальной помощи и жилищному обустройству, установлению таможенных пошлин и налогов и т. д. ——————————— <25> Правда. 1992. 13 окт. <26> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Вторая группа актов регулирует отношения в сфере трудовой миграции. Особое развитие нормативно-правового регулирования трудовой деятельности иностранных граждан пришлось на 2006 год. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <27> дополнен еще одной статьей — 18.1. Нововведение заключается в установлении квоты на количество трудовых мигрантов с учетом дифференцированного подхода к ним, а также в зависимости от сферы деятельности. Правительство РФ ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. Важными являются те нововведения, которые затронули порядок осуществления трудовой деятельности иностранных граждан в Российской Федерации. По общему правилу иностранные граждане имеют право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу <28>. Этот порядок теперь также касается и тех иностранных граждан, которые временно проживают в Российской Федерации. Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» введено понятие «иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы». Фактически речь идет об иностранных гражданах из стран СНГ, с которыми установлен безвизовый порядок въезда на территорию России. Теперь установлен уведомительно-разрешительный порядок осуществления трудовой деятельности для данной категории иностранных граждан. Такой порядок заключается в том, что для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации по общему правилу необходимо: подать заявление о выдаче разрешения на работу и получить разрешение на работу (разрешительный порядок). Со стороны работодателя или заказчика работ (услуг) — обязательное уведомление соответствующих органов в сфере миграции и занятости (уведомительный порядок) о привлечении данной категории иностранных граждан. Однако здесь следует остановиться на некоторых ограничениях. В п. 6 ст. 13.1 указанного Закона установлено, что «…уполномоченный орган исполнительной власти рассматривает заявление иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу с учетом квот на выдачу таких разрешений, если данные квоты установлены Правительством РФ». То есть в случае, если такая квота выбрана, данное обстоятельство является основанием для отказа в выдаче разрешения на работу. Кроме того, в статье 18 устанавливаются основания, в соответствии с которыми разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение аннулируется. Таким образом, для данной категории мигрантов устанавливается уведомительно-разрешительный порядок осуществления трудовой деятельности. В отношении иностранных граждан, прибывших в Россию на общих основаниях (на основании визы), порядок фактически не изменился и остается разрешительным, как для иностранного гражданина, так и для работодателя или заказчика работ (услуг). В данном случае последние должны иметь разрешение на привлечение и использование иностранных работников и т. д. ——————————— <27> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <28> В соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 13 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» указанный порядок не распространяется на некоторые категории иностранных граждан, например, постоянно проживающих в Российской Федерации, являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся вместе с ними в РФ, и т. д.
Третья группа актов направлена на формирование и функционирование федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. К числу таких актов можно отнести те, которые регулируют деятельность МВД России и ФМС России. В частности, в отношении ФМС России принят Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. «Вопросы федеральной миграционной службы», которым утверждено Положение о Федеральной миграционной службе <29>, Постановление Правительства от 19 января 2005 г. N 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» <30>, Приказ Министра внутренних дел от 4 октября 2004 г. «О порядке взаимодействия МВД России и ФМС России и полномочиях директора ФМС России» и т. д. Однако следует отметить, что в нормативно-правовых актах этой группы в связи с многочисленными изменениями в структуре и системе государственных органов в сфере миграции до сих пор не унифицированы названия миграционных органов. Так, во многих актах фигурируют различные наименования федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, например в Положении о Федеральной миграционной службе <31> — это Федеральная миграционная служба (ФМС России), в Порядке о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации <32> — территориальный орган Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, хотя это Министерство ликвидировано Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., а в принятом в 2006 г. Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (далее — федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции), и его территориальные органы <33>. Следует отметить, что в ряд законодательных актов Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» <34> внесены изменения, которые направлены на решение этой проблемы. Так, в Федеральном законе «О беженцах» <35>, Законе РФ 1993 г. N 4530-1 «О вынужденных переселенцах» <36> заменены слова «федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе» на «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции». Однако, как видно из примеров, приведенных выше, еще не во все нормативно-правовые акты внесены соответствующие изменения. ——————————— <29> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150. <30> СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305. <31> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150. <32> Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 16 апреля 2001 г. N 16. Ст. 1603; Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации». <33> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285. <34> СЗ РФ. 2006. N 31 (часть I). Ст. 3420 . <35> ВСНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425. <36> ВСНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427.
Помимо указанной проблемы, существует также и проблема, состоящая в том, что во многих нормативно-правовых актах вместо федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, названы органы внутренних дел. Например, в Приказе МВД РФ от 19 февраля 2004 г. N 104 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации» <37> указано, что в системе органов внутренних дел Российской Федерации функции по оформлению материалов по вопросам гражданства осуществляют подразделения паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации. Поскольку в настоящее время данные полномочия переданы ФМС России, необходимо привести в соответствие нормативно-правовые акты, в которых обозначилась данная проблема. ——————————— <37> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 19 апреля 2004 г. N 16.
Четвертая группа направлена на становление основ в сфере регулирования миграции. Таким комплексным документом, посвященным вопросам миграции, является одобренная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. Концепция регулирования миграционных процессов в РФ <38>, которая имеет большое значение для развития миграционной политики в РФ. Этот документ важен потому, что положил начало проведению единой миграционной политики в России. Однако, на наш взгляд, основополагающие положения должны быть сформулированы не на уровне распоряжения Правительства РФ, а на законодательном уровне, что, во-первых, создаст предпосылки для унификации миграционного законодательства, а во-вторых, повысит статус миграционно-правовых норм. Сегодня в связи с активно развивающимся нормативно-правовым регулированием миграционных отношений это становится особенно важным. ——————————— <38> СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.
В пятую группу можно выделить нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, перемещения и проживания на ее территории граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Именно данная группа актов является основной в регулировании миграционных процессов в Российской Федерации. К ним относятся: Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» <39>, Закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» <40>, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и многие иные нормативно-правовые акты. В 2006 г. приняты Законы «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» <41> и «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» <42>, целью которых является создание упрощенной системы регистрации и учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и месту пребывания в Российской Федерации. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» направлен на совершенствование миграционного законодательства путем формирования нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих (пребывающих) в Российской Федерации. ——————————— <39> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 32. Ст. 1227. <40> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029; 2003. N 2. Ст. 159. <41> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285. <42> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3286.
В целом, характеризуя нормативно-правовое регулирование миграции в Российской Федерации, следует отметить, что оно постоянно развивается. Так, за последние годы появились такие понятия, как миграционная карта, разрешение на работу, миграционный учет и многие другие. Однако необходимо отметить и его недостатки, которые во многом связаны с тем, что параллельно с федеральным законодательством формируется иногда противоречащее ему миграционное законодательство субъектов Федерации. Важным и существенным моментом является усиление административной ответственности за нарушения миграционных правил. В заключение следует отметить, что в развитии современного миграционного законодательства наблюдается внутреннее противоречие. С одной стороны, его характеризует направленность на борьбу с незаконной миграцией, с другой — становится все более очевидной необходимость либерализации законодательства в сфере трудовой миграции. Не следует забывать, что одним из путей решения демографических проблем нашей страны является привлечение мигрантов в Россию. По мнению Ж. А. Зайончковской <43>, особенно напряженно складывается демографическая ситуация в ближайшие десятилетия. Население России убывает с 1992 г., но до сих пор этот процесс не затрагивал трудоспособные возрастные контингенты. С 2010 г. убыль населения составит 1 млн. чел. в год. В сумме в период до 2026 г. естественная убыль трудоспособного населения достигнет более 18 млн. чел. Если сравнить эту величину с численностью занятых в экономике России, составляющей 67 млн. чел., чрезвычайная серьезность ситуации становится очевидной. ——————————— <43> Зайончковская Ж. А. Значение иммиграции для будущего России // Интернет: http//migrocenter. ru/publ/konfer/m_mos03/php.
В целях совершенствования миграционного законодательства РФ, на наш взгляд, необходима систематизация существующих нормативно-правовых актов и создание на их базе единого Федерального закона «О миграции», который включил бы в себя общие принципы миграционной политики, основные понятия, права и обязанности мигрантов (вынужденных, добровольных, трудовых) и т. п. Такой Федеральный закон мог бы стать основой для проведения единой миграционной политики Российской Федерации. Он должен учитывать и принципы, и нормы международного права, мнение субъектов Федерации и быть подготовлен с участием специалистов в области демографии, экономики, а также специалистов правозащитных организаций. Именно такой комплексный подход будет способствовать совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации.
