(Гаврилова И. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 8)
К ПРОБЛЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. Н. ГАВРИЛОВА
Гаврилова И. Н., главный научный сотрудник, заведующий сектором социальной политики и социального партнерства Института социологии РАН, доктор исторических наук.
В последнее время миграционные процессы в России, особенно вопросы иммиграции, находятся в центре внимания всех уровней власти. Это неудивительно, поскольку грамотная миграционная политика, являясь частью общей социально-демографической политики, может серьезно скорректировать не только текущие демографические процессы, но и повлиять на долговременные тенденции в развитии населения. Однако, как справедливо было подмечено, весьма трудно осуществлять управление миграцией, которое было бы выгодно как странам происхождения, так и странам назначения, а также самим мигрантам и их семьям. Этой цели невозможно достичь без четкого политического подхода, «который при этом должен быть достаточно гибким, чтобы соответствовать меняющимся условиям феномена трудовой миграции» <1>. В самом деле, хоть и с большим опозданием, но все же приходит в России осознание необходимости наведения порядка в этой сфере, т. е. в управлении стихийными миграциями (превалировавшими на постсоветском пространстве в последние полтора десятилетия), координации всех служб и ведомств, понимание важности постоянного учета, легализации определенной части незаконных мигрантов и пр., а также значимости иммиграции как одного из важных ресурсов развития страны, ее экономики. ——————————— <1> Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и назначения. ОБСЕ, МОМ, МОТ. Вена, 2006. С. 27.
Практически всеми специалистами ныне признается, что РФ заинтересована в привлечении мигрантов, в том числе на постоянное жительство, ведь именно благодаря миграционному приросту, восполнявшему еще не так давно до трех четвертей естественную убыль населения, прослеживающуюся с начала 1990-х гг., сокращение численности россиян не было столь катастрофическим. К сожалению, приток в страну мигрантов уже в течение ряда лет имеет устойчивую тенденцию к снижению; миграционный прирост за период с 1997 по 2004 г. уменьшился с 364,7 тыс. до 39,4 тыс. человек <2>. По прогнозам Госкомстата РФ, в 2006 — 2015 гг. общие потери в численности населения трудоспособного возраста составят 7,4 млн. человек. По их же расчетам к 2050 г. численность россиян сократится до 122,6 млн. (согласно высокому сценарию) и даже, возможно, до 77,2 млн. человек (по низкому сценарию) <3>. ——————————— <2> Рассчитано по: Демографический ежегодник России. 2005. М., 2005. С. 556 — 557. <3> См.: Абалкин Л. Кому достанется наша страна? // Вместе. 2005. N 10-11. С. 8.
При уже отмеченном снижении общих объемов иммиграции в Россию в последние годы относительное число временных трудовых мигрантов среди всех мигрантов возрастало: за 2000 — 2004 гг. было привлечено в РФ более чем вдвое больше иностранной рабочей силы, чем за предыдущий период, но и это количество составляет менее 1% от числа занятых в экономике <4>. Поэтому России, уже вставшей на путь либерализации миграционного законодательства, еще придется побороться за качественную трудовую миграцию: многие западные страны, также испытывающие нехватку собственных трудовых ресурсов <5>, уже готовятся к приему новых трудящихся-мигрантов (там уже проживают 56 млн. мигрантов, каждый десятый европеец — мигрант), разрабатывают в этих целях специальные программы, готовят специалистов, инфраструктуру и пр. При сохранении имеющихся показателей воспроизводства населения этим странам придется удвоить миграционный прирост, чтобы сохранить на том же уровне численность своих государств. Несмотря на постоянное ужесточение режима допуска на свою территорию иностранных граждан, многие европейские государства готовы стимулировать приток высококвалифицированных специалистов и перспективной молодежи. Мы же до сих пор так и не решили многие наболевшие проблемы, связанные с мигрантами, что не может не настораживать потенциальных иммигрантов и не влиять на принятие ими решения о переезде. И это одна из причин снижения миграционного притока в нашу страну, а также роста социальной напряженности, связанной в первую очередь с необустроенностью мигрантов, трудностями получения официального статуса. ——————————— <4> См.: Гаденко Г. Е. Проблема занятости населения в контексте межрегионального и международного трудового обмена // Повышение роли цивилизованной трудовой миграции в развитии экономики России и стран ближнего зарубежья: роль и место работодателей и частных агентств занятости. Сб. мат-лов конференции. М., 2006. С. 15. <5> Например, в Германии в последние годы наблюдается отрицательное сальдо миграции, т. е. выезжают из страны больше, чем въезжают, что связано в том числе с большими сложностями для получения вида на жительство. Там вновь прослеживается сокращение численности населения.
Конечно, призвав на свою территорию и ничем не обеспечив переселенцев, государство создало бы новую угрозу, но ее можно предотвратить, причем не всегда затратными путями. При отсутствии необходимых финансовых средств (да и то вспомним так называемый стабилизационный фонд), можно и нужно использовать налоговые стимулы для регионов, отдельных предприятий и предпринимателей, готовых вложить средства для обустройства и создания рабочих мест для переселенцев. Конечно, эти льготы должны быть таковыми, чтобы заинтересовать людей. Как бы то ни было, угроза депопуляции для нашей обширной и малонаселенной страны — куда большее зло, чем проблема вложений в обустройство и интеграцию иммигрантов. В этой связи стоило бы заинтересовать российских немцев вернуться в Россию, откуда они не так давно уехали и куда уже готовы вернуться. Надо лишь помочь им, как и другим мигрантам. Если вспомнить о проблеме нашего Дальнего Востока, активно теряющего свое население (а нельзя не заметить, что все еще имеется в российской политике западный перекос в ущерб весьма активно развивающемуся Азиатско-Тихоокеанскому региону), то для сохранения территориальной целостности государства, для сбалансированного социально-экономического развития Россия должна пересмотреть свою политику, в том числе миграционную. Вынужденные переселенцы из стран СНГ при соответствующей поддержке поедут в Приморский край и другие районы ДВР. Основной же упор необходим на удержании старожильческого населения на местах, естественно, предполагающий создание там приемлемых условий проживания, а не какие-то ограничения для переселений. Но здесь без политической воли не обойтись. Впрочем, не обойтись и без мигрантов. В настоящее время общий объем иностранных граждан, ежегодно прибывающих на территорию РФ, составляет в среднем 21 — 23 млн. человек, преимущественно из сопредельных государств (80% составляют граждане стран СНГ) <6>. В ряде отраслей экономики трудовая миграция по-прежнему играет особую роль ввиду недостатка собственных трудовых ресурсов, а также из-за нежелания местного населения трудоустраиваться на некоторые виды работ или на предлагаемую заработную плату; нам не хватает в первую очередь представителей рабочих и инженерно-технических специальностей, водителей, продавцов и пр. Проблема обостряется и вследствие развала системы среднего профессионального образования. В настоящее время свыше 60% предприятий испытывают трудности в заполнении вакансий высококвалифицированными рабочими кадрами <7>, хотя ощущается потребность и в неквалифицированных рабочих. Не стоит забывать также о серьезной проблеме старения населения. В ближайшие годы ожидается сокращение когорт трудоспособных возрастов, и восполнять освобождающиеся рабочие места придется главным образом за счет привлеченных мигрантов, хотя не стоит забывать о возможности стимулирования временного перемещения собственных трудовых ресурсов из ныне депрессивных районов в активно развивающиеся, но трудодефицитные регионы. Хотя этот вопрос очень непростой и требует тщательной проработки с тем, чтобы не усилить уже имеющиеся значительные региональные перекосы. ——————————— <6> См.: Ромодановский К. О. Выступление на парламентских слушаниях в Совете Федерации РФ 4 декабря 2006 г. // Миграционная политика и связи с соотечественниками. Материалы парламентских слушаний. М., 2007. С. 6. <7> См.: Гаденко Г. Е. Указ. соч. С. 14.
Трудовая миграция в первую очередь нуждается в государственном регулировании, прежде всего потому, что оказывает свое воздействие на самые разные стороны жизни общества: экономику (в частности, на количество и качество трудовых ресурсов, налоговую базу, уровень безработицы и конкуренции в области занятости и др.), социальную сферу (создает дополнительную нагрузку на системы социальной защиты, здравоохранения, образования, жилищное и транспортное обслуживание населения и т. п., в то же время позволяет заполнить вакантные места в этих и иных отраслях), межнациональные отношения, криминогенную обстановку и др. При этом трудовая миграция, как и вообще миграционные процессы, может играть как положительную, так и отрицательную роль. И от того, насколько государство справляется с задачей управления миграцией, зависит, что будет превалировать в конечном итоге — негативные или позитивные последствия миграционных процессов для развития страны. Причем управление миграцией подразумевает не только слаженные действия по достижению тех или иных целей, поставленных перед миграционными службами, но и четко определенные задачи и пути реализации государственной миграционной политики, отвечающей национальным интересам страны и конкретных территорий. Вместе с тем до последнего времени кризисная ситуация с развитием населения, с трудовыми ресурсами не приковывала к себе столь пристального внимания, как сейчас. Стоит признать, что наше государство упустило в свое время уникальный шанс, не сумев воспользоваться значительным всплеском иммиграции в РФ в начале 1990-х гг. после развала СССР из бывших союзных республик, и вместо создания условий благоприятствования данному позитивному процессу, напротив, возводило преграды на пути мигрантов. Последнее в конечном итоге сыграло свою роль в резком сокращении притока населения в нашу недостаточно заселенную страну, а также к росту нелегальной иммиграции. Негативное влияние нелегальной миграции на жизнь общества очень велико: это и теневой рынок труда, где созданы эксплуататорские и опасные для жизни и здоровья условия труда для мигрантов, и потеря бюджетом налоговых поступлений, и снижение спроса на труд местных трудящихся из-за демпинговых цен на нелегальную рабочую силу, и ухудшение криминогенной обстановки, и многое другое. Стоит напомнить, что на 2005 г., по разным оценкам, в РФ находилось от 7 до 15 млн. трудящихся-мигрантов, из которых лишь 10 — 15% на законном основании <8>. Согласно расчетам ФМС, тогда насчитывалось 10,2 млн. иностранных граждан с неурегулированным правовым статусом <9>. И хотя сейчас наметился обратный процесс, нелегалы начинают выходить из «тени», приходит осознание экономической необходимости привлечения мигрантов, уже разработаны специальные программы, включая Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, приняты новые законы (всего же в настоящее время насчитывается 230 нормативных правовых актов, из них 57 федеральных законов), нацеленные в том числе на облегчение легализации мигрантов, их учет и помощь в обустройстве на новом месте, более того, заявляется, что иммиграция «превращается в одно из стратегических направлений миграционной политики России» <10>, — все же переломить ситуацию, ввести миграционные потоки в законное русло представляется ныне крайне трудновыполнимой задачей. Если не принять целый комплекс срочных мер по реальному и существенному облегчению положения иммигрантов, в особенности тех, кто уже проживает на территории РФ (без проволочек оформить гражданство всем имеющим на него право, помочь с жильем им и их семьям, с трудоустройством, обучением и т. д.), вряд ли стоит ожидать, что к нам приедут те, кого государство желает у себя видеть — законопослушные и честные труженики. Не говоря уже о возможности осуществления прогноза ФМС в 5 — 6 млн. ожидаемых мигрантов к 2012 г. <11>. ——————————— <8> См.: Информационный материал Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации // Миграционная политика и связи с соотечественниками. Материалы парламентских слушаний. М., 2007. С. 51. В Европе же, по данным — 0, из 56 млн. мигрантов от 10 до 15 млн. нелегальных. <9> См.: Ромодановский К. О. Выступление на парламентских слушаниях в Совете Федерации РФ 4 декабря 2006 г. // Миграционная политика и связи с соотечественниками. Материалы парламентских слушаний. С. 7. <10> Информационный материал Федеральной миграционной службы // Там же. С. 45. <11> См.: Аргументы и факты. 2006. N 47. С. 4.
Сложность заключается и в том, что необходимо строить работу с иммигрантами так, чтобы при этом не затронуть права и интересы местных жителей, а это очень непросто, но возможно. Требуется не только облегчение регистрации мигрантов, что очень важно (переход на уведомительный порядок был в целом правильным, вопрос — в дальнейшем его совершенствовании), не только наведение порядка в трудовой миграции, определение квот там, где это требуется, но и разработка эффективной стратегии расселения и обустройства иммигрантов таким образом, чтобы это отвечало интересам всех сторон (местного сообщества, самих переселенцев, конкретного региона и государства в целом) и способствовало их скорейшей интеграции. Думается, что эта крайне сложная задача все же выполнима, поскольку мигранты готовы идти на многие «жертвы», осознавая сложность своего положения на новом месте, трудности принимающей стороны. Но важно создать соответствующие условия, а это означает специальные налоговые и иные льготы в местах предпочтительного для принимающей стороны расселения мигрантов и пр. Лишь тогда можно ожидать, что существенная часть переселенцев согласится поселиться там, где имеется нехватка рабочих рук, например на селе, в отдаленных от крупных городских центров районах. Надо лишь заинтересовать людей и оказать реальную поддержку, в которой нуждаются все законопослушные переселенцы, на деле, а не на словах. Только административными мерами здесь задачу не решить. При этом финансовое обеспечение по обустройству мигрантов должно распределяться между федеральным центром, региональными властями, самими переселенцами (если они ими располагают), местными работодателями, с тем чтобы местные жители, как правило, не избалованные вниманием и помощью со стороны власти, не почувствовали себя ущемленными в связи с приездом иммигрантов. Напротив, местное население должно видеть, что вновь прибывшие не отнимают у них рабочие места, а создают их, восполняют имеющиеся вакансии. И нельзя недооценивать, конечно, постоянную разъяснительную работу с местным сообществом, особенно молодежью, со СМИ. Однако говорить об обустройстве переселенцев можно лишь с учетом потребностей и возможностей конкретных регионов <12>. В этой связи многие нововведения ФМС, которые заслуживают одобрения, все же требуют своего уточнения. В частности, для всех ли регионов страны нужны квоты по числу переселенцев или временных трудовых мигрантов? В некоторых территориях (к ним, естественно, не относятся, например, Москва или Приморский край, где ввиду особой ситуации с миграцией вообще стоит ввести особые миграционные правила, например вернуть на определенный срок разрешительную регистрацию) они необходимы, но где-то будут излишни. Кроме того, надо продумать возможность определения квот для въезда граждан конкретных стран. В ряде вопросов региональный уровень власти будет предпочтителен, так как в регионах лучше знают местные условия и потребности своих территорий. Не правильнее ли было бы региональным отделениям ФМС совместно с местными органами власти поручить решать определенные вопросы, связанные с мигрантами, включая те же квоты, тем более что это отвечало бы интересам федерального центра, да и самих мигрантов, которым жить в данном регионе. Конечно, вызывает справедливые нарекания то, каким образом осуществляется ряд мероприятий, связанных с регулированием миграции. Несомненно, пора навести порядок в сфере торговли, но не в форме запрета торговать иностранцам. Это лишь усиливает межнациональную напряженность, да и не затрагивает ключевое звено — владельцев. Целесообразнее было бы решать проблемы в данной сфере посредством налоговых рычагов (минимальный налог для местных жителей и своих граждан, повышенный — для приезжих, очень высокий — для иностранных), тогда бы и собственники торговых точек задумались о том, каких работников целесообразнее им нанимать в той же розничной торговле. Не диктат, а стимулирование должно стать ключевым подходом. Хотя это не означает отсутствие контроля, в том числе за тем, как ведут себя прибывшие; здесь вполне уместно вспомнить поговорку «В чужой монастырь со своим уставом не ходят». ——————————— <12> Регионы в этом плане опережали федеральное законодательство. Еще в середине 1990-х гг. в Воронежской области областной Думой был принят Закон «Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области», регулирующий положение мигрантов в регионе (см.: Собрание законодательства Воронежской области. Т. 1. 2-е изд. Воронеж, 1997).
Безусловно, одним из верных (хотя и небесспорных) путей борьбы с нелегальной миграцией во всем мире признается легализация мигрантов, не имеющих до того законных прав на пребывание и работу в стране или конкретном регионе, но и здесь требуется взвешенный подход к ее осуществлению. В этом плане заслуживает положительной оценки проведенный в сентябре — ноябре в 10 субъектах РФ эксперимент по легализации незаконных трудящихся-мигрантов 2005 г., в ходе которого почти 7,5 тыс. трудовых мигрантов удалось по месту работы урегулировать свой правовой статус <13>. Начинает налаживаться информирование мигрантов о местах, где их ждут и готовы предоставить рабочие места, общежития. Так, в ближайшие три года в Красноярском крае готовы принять 10 тыс. человек, в Калининградской области — 300 тыс. за 10 лет, до 2010 г. в Тверской области ждут 3195 специалистов с семьями <14>. Есть вакансии и в Москве (водители <15>, строители, грузчики, продавцы и др.), но здесь ситуация, пожалуй, самая напряженная. ——————————— <13> См.: Власова Н. И. О проведении эксперимента по легализации трудовых мигрантов, въехавших на территорию Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы // Повышение роли цивилизованной трудовой миграции в развитии экономики России и стран ближнего зарубежья: роль и место работодателей и частных агентств занятости. С. 13. <14> См.: Аргументы и факты. 2006. N 47. С. 4. <15> В Мосгортрансе, где из 40 тыс. работников примерно половину составляют немосквичи, несмотря на привлечение на работу иногородних и иностранцев, по-прежнему недокомплект водителей (Московская среда. 2006. N 44. С. 14).
Ежедневно в столицу прибывает до 3 млн. человек, общее количество лиц, пребывающих в городе без регистрации, до последнего времени оценивалось Комитетом по делам миграции в 600 — 800 тыс. человек (из них 100 — 150 тыс. из стран дальнего зарубежья) <16>, хотя оценки по этим вопросам сильно различаются. По имеющейся информации ГУВД, в Москве официально зарегистрировано 60 тыс. мигрантов, в СМИ сообщается информация о 3 млн. нелегальных мигрантов <17>. Нынешняя инфраструктура города явно не рассчитана на столь значительное число жителей и гостей, даже временных, поэтому вопрос квотирования в столице — это уже вопрос выживания. Но опять-таки подчеркнем, методы управления миграцией должны быть гибкими, продуманными и прозрачными, поскольку велика коррупция. А это означает, в свою очередь, что те же вводимые квоты будут действовать для законопослушных мигрантов, а криминальная составляющая миграции из-за этого только усилится. Кроме того, меры защиты рынка труда для москвичей и других россиян должны быть укреплены, как и меры ответственности со стороны работодателей и организаторов нелегальной миграции. Они не должны ограничиваться исключительно штрафами, даже и высокими, имеются и другие меры воздействия, их уже можно применять <18>. Представляется также своевременным предложение о возможной регистрации мигрантов по юридическому адресу приглашающей организации <19>, а также об использовании рекрутинговых компаний, в частности частных агентств занятости, с которыми государству легче работать и контролировать <20>. Как правильно было указано, в ближайшее время нужно «разработать законопроект, обеспечивающий правовое регулирование деятельности частных агентств занятости» <21>. Сейчас ФМС приступила к проработке данного вопроса. ——————————— <16> См.: Миграционная ситуация в Москве: информация и общественное мнение. М., 2002. С. 5. <17> См.: Платонов В. М. Выступление на парламентских слушаниях в СФ РФ 4 декабря 2006 г. // Миграционная политика и связи с соотечественниками. Материалы парламентских слушаний. М., 2007. С. 22. <18> Подробнее см.: Автономов А. С., Гаврилова И. Н. Проблемы миграционной политики в современной России // Миграционная политика и связи с соотечественниками. Материалы парламентских слушаний. М., 2007. С. 61 — 62. <19> См.: Новиков А. С. О мерах по снижению уровня незаконной трудовой миграции на территории РФ // Повышение роли цивилизованной трудовой миграции в развитии экономики России и стран ближнего зарубежья: роль и место работодателей и частных агентств занятости. С. 21. <20> К сожалению, РФ до сих пор так и не подписала принятую в 1997 г. 181 Конвенцию МОТ «О частных агентствах занятости», касающуюся трудящихся-мигрантов. <21> Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2007. С. 206.
По прогнозам регионального Министерства социальной защиты, к 2025 г. население Московской области увеличится с нынешних 6,6 до 7,3 млн. человек, причем в основном за счет мигрантов <22>. В этой связи все предложения по решению проблем, связанных с миграцией, должны переводиться в практическую плоскость как можно скорее. Возвращаясь к проблеме интеграции мигрантов в российском обществе, роль которой трудно переоценить, стоит подчеркнуть, что при выработке стратегии расселения мигрантов особо следует уделить внимание такому вопросу, как оптимизация обустройства новоселов, что связано с часто встречающимся стремлением мигрантов создавать компактные поселения <23>, не всегда отвечающие интересам коренных жителей и порой создающие очаги напряжения в ряде регионов. Важен осторожный подход к решению данной проблемы. С самых разных точек зрения гораздо эффективнее создать такие условия, при которых мигранты расселялись бы небольшими вкраплениями, а не создавали бы свои анклавы, «государства в государстве», тем паче что у нас в целом небольшая плотность населения. Особенно необходимо обратить на это внимание в приграничных с Китаем районах. Что касается столицы, то здесь важно продумать вопрос о недопустимости обособленных районов и по социальному признаку (богатый — небогатый, престижный — непрестижный), чтобы избежать известных событий в Париже. Совершенно точно обозначил проблему заместитель мэра Москвы В. Виноградов, сказав, что «в Москве надо стимулировать укрепление единого московского сообщества» <24>. ——————————— <22> См.: Московская среда. 2006. N 44. С. 14. <23> Можно упомянуть, что за компактное расселение мигрантов выступала вначале и наша миграционная служба, ее руководитель Т. Регент; правда, позже она пересмотрела свою точку зрения. Автор же всегда отстаивала тезис о пользе дисперсного расселения мигрантов. <24> Этносфера. 2007. N 2(101). С. 4.
Если же не удалось избежать компактного расселения переселенцев по этническому принципу, как это иногда все-таки встречается, например, в той же Москве <25>, то необходимо сконцентрировать усилия на образовательном компоненте. Например, по данным Департамента образования, сегодня в столичных школах и детских садах обучаются более 6 тыс. детей азербайджанцев, 5,7 тыс. армян, свыше 2 тыс. грузин и еще 10 тыс. детей 41 «нерусской» национальности. Еще 15 лет назад власти города начали работать с детьми приезжих: создавать так называемые школы с элементами этнокультурного образования, где кроме основных занятий на русском языке проходят уроки по изучению какой-либо культуры (их 81, но этого явно мало, поэтому из обычной школы N 157 сделали азербайджанскую, из школы N 223 — грузинскую). Однако, по мнению главного специалиста Министерства образования РФ Н. Вагановой, детям приезжих предпочтительнее учиться вместе с московскими школьниками в смешанных классах (лучшее усвоение языка, навыки общения), а после занятий посещать центры дополнительного образования. Вместе с тем сами мигранты предпочитают классы, укомплектованные по национальному признаку, как и компактное расселение, что затрудняет интеграцию мигрантов в местное сообщество <26>, с чем надо очень осторожно и грамотно бороться (естественно, не путем административного давления). Город испытывает острую потребность в курсах по обучению русскому как языку межкультурного общения, в просвещении мигрантов, их знакомстве с культурными традициями местного населения, вообще в серьезной работе с мигрантами, особенно с молодежью, которая в отличие от родителей зачастую уже не знает русского языка. Впрочем, не менее, если не более, важны задачи по борьбе с ксенофобией, разжиганием расовой и этнической неприязни в нашем обществе, без решения которых невозможно ожидать сколь-либо положительного эффекта от миграции, даже регулируемой. ——————————— <25> Например, на востоке и юге города больше всего проживают мигранты — выходцы с Северного Кавказа и Закавказья, на северо-востоке и востоке столицы — выходцы из Юго-Восточной Азии (см.: Блинкова Е., Симакин Д. Москва мигрантская // Независимая газета. 2005. 8 нояб.). <26> См.: Защити меня. 2006. N 4. С. 14.
Нынешние административные меры, направленные на регулирование миграции, как известно, не всегда достигают своей цели. В среднем на одного законного мигранта приходится 10 — 15 нелегальных, а в Москве и того больше — 15 — 20 нелегалов. В стране сохраняется большое число нелегальных мигрантов, в том числе и тех, кто хотел, но не смог оформить необходимые документы. Есть даже те, кто проживает в РФ с 1992 г., так и не получив гражданства, причем не по своей вине <27>. Особую тревогу вызывают неоднократные случаи отказа в получении российского гражданства лицам, отслужившим в Российской армии, особенно в «горячих точках»; такое положение дел недопустимо. Здесь уже давно требовалось разобраться со всеми злоупотреблениями и выработать максимально простую, быструю и дешевую процедуру оформления документов, предполагающую единый банк данных всех прибывших на территорию РФ. Определенные подвижки по налаживанию учета мигрантов уже сделаны, последние новации ФМС в этом плане представляются правильными, вопрос лишь в их реальном воплощении. Что касается административного регулирования трудовой миграции, то здесь, как уже отмечалось, все же начинает смещаться упор (который также давно следовало бы перенести) на самих предпринимателей, незаконно привлекающих мигрантов и грубо нарушающих не только российское законодательство, но и элементарные права человека. Здесь необходим неустанный контроль за такими предпринимателями-нарушителями и теми отраслями экономики, где наиболее часто используется труд нелегальных мигрантов: контроль как со стороны государственных органов, так и общественных организаций, например правозащитных. Тогда и проблем с коррупцией станет меньше. ——————————— <27> См.: Мерзлякова Т. Г. Выступление на парламентских слушаниях в СФ РФ 4 декабря 2006 г. // Миграционная политика и связи с соотечественниками. С. 30.
В качестве примера можно привести деятельность московского правозащитного центра «Миграция и право» при фонде «Таджикистан», который выпустил специальную брошюру для гастарбайтеров, прибывающих в РФ, содержащую информацию, разъяснения правил поведения в нештатных ситуациях <28> и т. п. В центр звонят и обращаются по самым различным вопросам (до 450 обращений в месяц), там могут оказать содействие, разъяснить какие-то вопросы на родном языке. Поскольку обман при расчетах и невыплата зарплаты сейчас довольно распространенные явления, в этом центре начали вести «черный» список таких недобросовестных компаний <29>. И хотя список не востребован пока как превентивное средство борьбы с этим явлением, так как лишь фиксирует нарушителей договоренностей в трудовых отношениях, что называется, постфактум, он может быть весьма полезен для местных отделений ФМС, если те захотят воспользоваться уже имеющимися сведениями о работодателях-нарушителях. Ведь именно такие предприниматели сознательно и зачастую безнаказанно используют труд нелегалов. Однако и вопрос с работодателями не так уж однозначен. Так, немало случаев, когда предприниматели вынуждены нарушать закон, поскольку механизмы его исполнения столь сложны или несовершенны, что толкают преступить его. В частности, как заметил заместитель генерального директора проектно-строительного объединения «Мосстройинвест» А. Дунаевский, для оформления разрешения на привлечение иностранной рабочей силы требуется больше трех месяцев, надо собрать и нотариально заверить большой пакет документов, потом отстоять очереди в миграционную службу, затем еще 45 дней прождать пластиковых карт, на все уходит до пяти месяцев, а рабочие нужны уже сейчас. Более того, даже имея вакансии и неисчерпанную квоту, невозможно принять на работу вновь прибывших мигрантов, поскольку оформление конкретных работников идет долго, приняв же их до получения всех документов, работодатель нарушит закон <30>. Не потому ли 9 из 10 работодателей вообще ничего не оформляют и не платят, задается он вопросом. Он также высказался за то, чтобы субъекты Федерации регулировали трудовую миграцию, а не федеральный центр и его территориальные структуры. Возможно, стоит прислушаться к тем, кто ежедневно сталкивается с проблемами трудовых мигрантов и выражает желание работать в правовом поле. ——————————— <28> К сожалению, к таким ситуациям относятся случаи гибели мигрантов, связанные с производственным травматизмом, еще одним из негативных последствий использования нелегальных мигрантов. Как отметил юрист упомянутого центра М. Назариев, «ежемесячно пр иходится отправлять в Таджикистан от 4 до 7 тел погибших». Как правило, никаких расследований инспекцией труда не проводится, поскольку не оформлены трудовые отношения. Однако такая практика со стороны российских властей представляется крайне опасной: безнаказанность работодателей, не оформивших официально и не обеспечивших нормальные условия труда работникам, развращает таких бизнесменов, потворствуя тем самым дальнейшим правонарушениям. <29> См.: Московская среда. 2006. N 40. С. 14. <30> См.: Московская среда. 2006. N 44. С. 14.
Итак, для того, чтобы миграция, в том числе трудовая, стала благом для России, необходимо сделать многое. Среди основополагающих подходов в осуществлении государственной миграционной политики можно выделить следующие. Должна быть выработана отвечающая национальным интересам страны комплексная миграционная политика как часть общей социально-экономической политики, учитывающая существенные региональные различия и потребности в трудовых ресурсах. Необходимо сформулировать не только стратегические цели (имеющие к тому же финансовое обеспечение), но и конкретные задачи и поэтапные шаги в осуществлении миграционной политики; государство должно четко заявить, кого желает видеть у себя, где расселить и как трудоустроить, чем готово помочь при устройстве на работу или переезде на постоянное жительство. Информирование необходимо, чтобы не дезориентировать тех, кто хотел бы временно приехать в поисках работы или полностью переселиться в Россию, и тех, кто здесь уже живет. В ходе проведения миграционной политики важно предусмотреть специальные меры по защите законных прав и интересов местного населения, собственного рынка труда. Кроме того, должны быть учтены права трудящихся-мигрантов, даже если они находятся на нелегальном положении, если их незаконный статус связан с действиями третьих лиц. Базовые права человека, как и специальные права мигранта, зафиксированные в российском и международном праве, не должны ущемляться ни при каких обстоятельствах. Однако работодатель должен нести повышенную ответственность за нарушения в сфере использования труда мигрантов. Тем не менее задачей миграционных служб остается обеспечение прозрачной, наиболее простой и скорой процедуры оформления разрешений на работу мигрантов, если вакансии не востребованы местным населением. Очень важно, чтобы приоритетными были стимулирующие, а не запретительные меры. Это тоже один из факторов предотвращения роста социальной напряженности, переходящий порой, к нашему стыду как страны, победившей гитлеровский фашизм, в плоскость этнонациональных конфликтов. Нельзя не отметить и такой малообсуждаемый фактор, как социальное партнерство. Ведь только объединенными усилиями государства, бизнеса, общественности, т. е. на основе партнерства всех секторов общества, возможно найти компромиссы в решении проблем, связанных с миграцией, в том числе трудовой.
