ФЕДЕРАЛЬНАЯ ИНСПЕКЦИЯ ТРУДА: ОРГАН ПО РАССМОТРЕНИЮ И РАЗРЕШЕНИЮ ТРУДОВЫХ СПОРОВ ИЛИ ОРГАН ПО УРЕГУЛИРОВАНИЮ ТРУДОВЫХ РАЗНОГЛАСИЙ? <*>
А. А. САПФИРОВА
——————————— <*> Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Проблемы защиты трудовых прав, свобод и законных интересов граждан» (проект N 07-03-00060а).
Сапфирова А. А., кандидат юридических наук, доцент.
В литературе ученые, как правило, критикуя деятельность Федеральной инспекции труда, утверждают, что она является органом, рассматривающим и разрешающим трудовые споры <1>, и, соответственно, должна быть лишена подобных полномочий. Так, О. В. Абрамова категорически требует лишить государственные инспекции труда не свойственных им как органам исполнительной власти полномочий по разрешению споров о праве, поскольку «наделение их правом разрешать трудовой спор административно-правовым способом является ярким примером вмешательства исполнительной власти во власть судебную» <2>. Радикальной представляется точка зрения Б. Р. Карабельникова, который утверждает, что «…инспекция труда узурпирует полномочия по осуществлению правосудия…» <3>. ——————————— <1> Абрамова О. В. Защита трудовых прав работников // Трудовое право. 2004. N 6. С. 34; Анисимов Л. Н., Анисимов А. Л. Трудовые договоры. Трудовые споры. М.: Бератор-Пресс, 2002. С. 193; Барышникова Т. Ю. Формы и способы защиты трудовых прав и охраняемых законом интересов в российском трудовом праве: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ярославль, 2005. С. 140; Гетман Я. Б. Административная ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 116 — 120; Горохов Б. А., Маврин С. П. Современный механизм правового регулирования социально-трудовых отношений // Ежегодник трудового права. 2005. N 1. С. 83; Карабельников Б. Р. Трудовые отношения в хозяйственных обществах. М., 2003. С. 167 — 170; Карабельников Б. Р. Приведение норм Трудового кодекса в соответствие с Конституцией Российской Федерации // Проблемы защиты трудовых прав граждан: Материалы научно-практической конференции. М., 2004. С. 155 — 156; Куренной А. М. Трудовые споры. Практический комментарий. М.: Дело, 2001. С. 87; Куренной А. М. Грядут перемены? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 24; Мануковская А. Н. Процессуальные нормы и правоотношения в трудовом праве: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2006. С. 7 — 8, 11, 12; Курбалов Е. В. Федеральная инспекция труда как орган, осуществляющий контроль за соблюдением норм трудового законодательства // Проблемы совершенствования российского трудового и административного законодательства и практика его применения: Материалы работы круглого стола секции трудового и административного права Международной научно-практической конференции / Под ред. В. И. Попова. Челябинск: ООО «Полиграф-Мастер», 2006. С. 97 — 98; Нуртдинова А. Ф. Защита трудовых прав работников // Хозяйство и право. 2002. N 12. С. 5; Савельева Т. А. Правоприменительная деятельность и досудебный порядок разрешения индивидуальных трудовых споров: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Томск, 2002. С. 6; Сошникова Т. А. Правовой механизм защиты конституционных прав и свобод в сфере труда: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2006. С. 209; Устинова С. А. Трудовые споры, связанные с дисциплинарной ответственностью в современных условиях: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск, 2007. С. 7 и др. <2> Абрамова О. В. Судебная защита трудовых прав граждан // Трудовое право. 2005. N 1. С. 42; Абрамова О. В. Защита трудовых прав работников // Трудовое право. 2004. N 6. С. 34. <3> Карабельников Б. Р. Трудовые отношения в хозяйственных обществах. М., 2003. С. 169.
Только незначительная часть исследователей не относит Федеральную инспекцию труда к органам по рассмотрению и разрешению индивидуальных трудовых споров <4>. Надо сказать, еще Д. М. Чечот отмечал, что в силу особого характера некоторых прав и правообладателей государство, не отдавая полностью судам функцию их защиты, оставляет определенную часть этих функций в ведении в том числе и административных органов <5>. ——————————— <4> Губенко М. И. Правовое регулирование охраны труда, надзорно-контрольной деятельности за соблюдением законодательства о труде и охране труда: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пермь, 2003. С. 17; Нестерова Т. А. Государственные органы и их служащие в системе защиты трудовых прав. Пермь: Изд-во Пермского университета, 2005. С. 20; Федорова Е. А. Защита трудовых прав работников: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 144. <5> Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1968. С. 54 — 55.
Анализ нескольких статей Трудового кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 83, статьи 193, 327, 373) позволяет предположить (заметим, только предположить!), что Федеральная инспекция труда является органом по рассмотрению и разрешению трудовых споров. Тем не менее подобное сочетание государственного контроля и надзора и полномочий на рассмотрение и разрешение трудовых споров, с одной стороны, достаточно положительно сказывается на результатах работы инспекции и суда, но, с другой стороны, действительно вызывает обоснованные опасения соединения в одном органе полномочий, присущих двум разным ветвям власти — исполнительной и судебной. Несомненно, недопустимо устанавливать взаимоисключающий характер деятельности в одном федеральном органе исполнительной власти. Однако действительно ли Федеральная инспекция труда обладает правом рассмотрения и разрешения трудовых споров? Ответ на данный вопрос требует тщательного изучения правовой природы трудового спора с позиций как законодателя, так и специалистов в области трудового права. Так, в науке трудового права традиционно различаются две позиции. Согласно первой, все трудовые споры окончательно формируются лишь тогда, когда за их рассмотрением и разрешением лицо обратилось в юрисдикционный орган <6>. До этого момента трудовой спор считается всего лишь трудовым разногласием. Соответственно, в результате индивидуальные трудовые разногласия носят сугубо материально-правовой характер, и для восстановления нарушенных трудовых прав и законных интересов можно воспользоваться такими формами и способами защиты, как непосредственное обращение к работодателю, самозащита или защита путем обращения в профсоюз или Федеральную инспекцию труда или примирительные процедуры. Процессуальный характер разногласий возникает лишь при подаче жалобы в комиссию по трудовым спорам или искового заявления в суд, то есть при возникновении трудового спора. ——————————— <6> Агапов Р. М. Порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2007. С. 6 — 7; Анисимов Л. Н., Анисимов А. Л. Трудовые договоры. Трудовые споры. М.: Бератор-Пресс, 2002. С. 171, 173; Клюев Л. А., Маврин А. В. Трудовые споры. М., 1978. С. 19 — 23; Куренной А. М. Трудовые споры. Практический комментарий. М.: Дело, 2001. С. 13 — 16; Миронова А. Н. Трудовые споры о прекращении трудового договора: теоретические и практические аспекты: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2007. С. 8; Морозов Д. А. Трудовое процессуальное правоотношение: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пермь, 2006. С. 17 — 18; Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 127; Российское трудовое право: Учебник / Под ред. А. Д. Зайкина. М., 1997. С. 352; Смолярчук В. И. Законодательство о трудовых спорах. М., 1966. С. 10 — 12; Трудовое право: Учебник / Под ред. О. В. Смирнова. М., 1997. С. 370; Чесноков Е. В. Правоприменительная деятельность мировых судей в разрешении трудовых споров: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2007. С. 13 и др.
Суть второй позиции заключается в том, что на любой стадии возникновения трудовой спор считается таковым, независимо от того, передан ли он на рассмотрение и разрешение в юрисдикционный орган. Иными словами, трудовые разногласия тождественны трудовому спору <7>, «наличие разногласия между сторонами правоотношения означает само по себе наличие спора» <8>. Соответственно, трудовой спор всегда существует между субъектами материального охранительного трудового правоотношения и с передачей его в юрисдикционный орган не превращается в процессуальное явление, а становится предметом трудовых процессуальных, гражданско-процессуальных или административно-процессуальных отношений <9>. ——————————— <7> Лушникова М. В. Трудовые споры в СССР: Учебное пособие. Ярославль: Изд-во ЯрГУ, 1991. С. 7 — 8; Лушников А. М., Лушникова М. В. Курс трудового права: В 2-х т. Т. 1. Историко-правовое введение. Общая часть. Коллективное трудовое право: Учебник. М.: Проспект, 2003. С. 404; Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки теории трудового права. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2006. С. 739, 757, 759; Устинова С. А. Трудовые споры, связанные с дисциплинарной ответственностью в современных условиях: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск, 2007. С. 7, 12; Чуча С. Ю. Коллективные трудовые споры в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург, 1997. С. 6 — 7 и др. <8> Голощапов С. А., Толкунова В. Н. Трудовые споры в СССР. М., 1974. С. 7. <9> Лушникова М. В. Трудовые споры в СССР: Учебное пособие. Ярославль: Изд-во ЯрГУ, 1991. С. 9.
В качестве третьей точки зрения можно выделить позицию ученых, предлагающих объединить все противоречия, возникающие между сторонами трудовых правоотношений, одним термином — «трудовой конфликт» («юридический конфликт»), основываясь в том числе и на теории конфликтологии <10>. Такая позиция представляется спорной. Думается, если именовать все трудовые споры, разногласия трудовыми конфликтами, это противоречит основной цели действующего законодательства — согласованию законных интересов работников и работодателей, поскольку термин «конфликт» применяется для определения неразрешимого столкновения, серьезного разногласия <11>, в то время как спор (словесное состязание, обсуждение чего-нибудь, в котором каждый отстаивает свое мнение <12>) — термин, для этой цели более подходящий. Таким образом, употребление термина «конфликт» не совсем точно раскрывает смысл законодательства в области рассмотрения и разрешения трудовых споров. Надо сказать, что до 1958 г. законодатель оперировал понятием «трудовой конфликт», с 1958 г. <13> — «трудовой спор». В 1989 г. законодатель вновь ненадолго возвратился к употреблению в нормах трудового права словосочетания «трудовой конфликт» <14>. Однако в настоящее время идея трудового конфликта не нашла дальнейшей поддержки законодателя. ——————————— <10> Куренной А. М. Трудовые споры. Практический комментарий. М.: Изд-во «Дело», 2001. С. 14; Куренной А. М. Трудовое право: на пути к рынку. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Дело, 1997. С. 234 — 235; Курушин А. А. Трудовые споры: понятие, структура, виды, подведомственность: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ульяновск, 2003. С. 5 — 6; Передерин С. В. Процедурно-процессуальные правовые средства и способы обеспечения трудовых прав работников: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Воронеж, 2001. С. 16, 65 — 70; Прасолова И. А. Трудовые конфликты и трудовые споры по российскому праву: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пермь, 2005. С. 5; Чесноков Е. В. Правоприменительная деятельность мировых судей в разрешении трудовых споров: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2007. С. 6. При этом позиция С. В. Передерина, на наш взгляд, несколько нелогична. В отношении индивидуальных трудовых споров, за исключением споров об установлении условий труда, он не приемлет разграничение разногласий и трудовых споров, считая все противоречия трудовыми спорами, в то время как в отношении коллективных трудовых противоречий С. В. Передерин утверждает о необходимости разграничения разногласий и споров (см.: Передерин С. В. Процедурно-процессуальные правовые средства и способы обеспечения трудовых прав работников: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Воронеж, 2001. С. 16, 65 — 70). <11> Анисимов Л. Н., Анисимов А. Л. Трудовые договоры. Трудовые споры. М.: Бератор-Пресс, 2002. С. 169; Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992. С. 229. <12> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992. С. 783. <13> Положение о порядке рассмотрения трудовых споров: утверждено 31 января 1957 г. // Ведомости ВС СССР. 1957. N 4. Статья 58. (Утратило силу.) <14> Закон СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» от 9 октября 1989 г. // Ведомости ВС СССР. 1989. N 18. Статья 342. (Утратил силу.)
В Трудовом кодексе Российской Федерации закреплены понятия индивидуального и коллективного трудовых споров. Первый в силу статьи 381 Трудового кодекса Российской Федерации означает неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров. Коллективный трудовой спор — это неурегулированные разногласия между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями) по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов (статья 398 Трудового кодекса Российской Федерации). Поверхностный анализ этих определений позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, индивидуальный трудовой спор не имеет стадий — жалоба подается альтернативно: либо в комиссию по трудовым спорам, либо в суд, решение принимается волевым актом, в то время как коллективный трудовой спор носит стадийный характер — примирительная комиссия, посредник, арбитраж, а решение принимается посредством переговоров. Во-вторых, законодателем при определении индивидуального трудового спора воспринята позиция ученых о разграничении трудового спора и разногласия, а при определении коллективного трудового спора — убеждение ученых об отсутствии таких различий. Возникает закономерный вопрос, в силу каких соображений индивидуальный трудовой спор считается спором, если о нем заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, а коллективный трудовой спор признается спором с момента его возникновения? Между тем анализ действующего законодательства показывает, что на самом деле законодатель, не акцентируя на этом внимание в понятии коллективного трудового спора, все же разделяет непосредственные переговоры (материальный характер спора) и момент начала коллективного трудового спора — день сообщения решения работодателя (его представителя) об отклонении всех или части требований работников (их представителей) или несообщения работодателем (его представителем) своего решения (процессуальный характер спора). Причем порядок разрешения разногласия до момента начала коллективного трудового спора закреплен в главе 61 Трудового кодекса Российской Федерации в отличие от порядка урегулирования индивидуальных трудовых разногласий между работником и работодателем до того, как этот спор в качестве неурегулированного разногласия будет передан на рассмотрение в комиссию по трудовым спорам или суд. К сожалению, порядок ведения переговоров, предшествующих возникновению индивидуального трудового спора, в нормах Трудового кодекса Российской Федерации не детализирован. Рассмотренные выше позиции ученых и законодателей о правовой природе трудового спора позволяют сказать, что разногласия и споры с точки зрения их фактического содержания должны выступать как тождественные понятия. В случае нарушения трудовых прав и законных интересов между сторонами возникает разногласие, суть которого можно представить также и в виде спора. Часть разногласий разрешается сторонами самостоятельно и без обращения в компетентные или примирительные органы, другая часть разногласий может быть разрешена, если определенные органы власти вмешаются в процесс урегулирования разногласий либо стороны обратятся к примирительным процедурам. Так, согласно статье 193 Трудового кодекса Российской Федерации дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров. Если работник обжалует наложенное дисциплинарное взыскание, то совершенно очевидно, что он не согласен с ним. Таким образом, возникает фактический трудовой спор с работодателем по поводу привлечения к дисциплинарной ответственности работника. Между тем при обращении работника с жалобой в Федеральную инспекцию труда, исходя из анализа статьи 381 Трудового кодекса Российской Федерации, возникает разногласие, а в случае обращения с этим же заявлением в суд — трудовой спор. Следовательно, если третий субъект, не являющийся органом по рассмотрению и разрешению трудовых споров, урегулирует трудовые разногласия между работником и работодателем, то юридический спор не возникнет. Это очень удобная позиция законодателя для разделения компетенции между органами исполнительной и судебной власти в области защиты трудовых прав и законных интересов в сфере труда. В результате органы исполнительной власти регулируют трудовые разногласия, а органы судебной власти — рассматривают и разрешают трудовой спор. Очевидно, что баланс публичных и частных интересов соблюден в полной мере. Между тем фактическая сущность разногласия не меняется в зависимости от того, какой орган его будет урегулировать: Федеральная инспекция труда или комиссия по трудовым спорам, суд. Меняется лишь юридическая природа этого разногласия, которая позволяет говорить либо о трудовом разногласии, либо о трудовом споре. Споры о восстановлении на работе рассматриваются и разрешаются непосредственно в судах (статья 391 Трудового кодекса Российской Федерации). Тем не менее анализ статей 83 и 193 Трудового кодекса Российской Федерации показывает, что Федеральная инспекция труда также имеет право восстановления работника на работе. Только это право инспекция проявляет в виде требования отмены незаконного приказа работодателя об увольнении работника. Помимо указанного выше основного разграничения между полномочиями суда и Федеральной инспекцией труда в этой области разница заключается еще и в трех аспектах деятельности этих органов. Во-первых, только суд может потребовать от работодателя выплаты среднего заработка за время вынужденного прогула, если он не выплачен работодателем добровольно до вынесения судебного решения. Дело в том, что статья 234 Трудового кодекса Российской Федерации «расположена» в разделе «Материальная ответственность сторон трудового договора». Анализ данного раздела позволяет утверждать, что к материальной ответственности работник может быть привлечен в добровольном порядке или в принудительном, но только через суд. Таким образом, государственный инспектор труда не вправе в предписании требовать возмещения среднего заработка за время вынужденного прогула. Аналогичным образом решается вопрос о применении и статьи 236 Трудового кодекса Российской Федерации, указывающей на материальную ответственность работодателя. Здесь мы не можем не согласиться с утверждением Т. Ю. Барышниковой о недопустимости выдачи государственным инспектором труда предписаний в связи с неисполнением работодателем статьи 236 ТК РФ <15>. ——————————— <15> Барышникова Т. Ю. Формы и способы защиты трудовых прав и охраняемых законом интересов в российском трудовом праве: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ярославль, 2005. С. 198.
Тем не менее нам представляется, что законодатель необоснованно «устранил» Федеральную инспекцию труда от возможности требовать возмещения среднего заработка за время вынужденного прогула. В результате возникает такая ситуация, в которой Федеральная инспекция труда не доводит до логического конца процесс урегулирования разногласия по поводу издания незаконного приказа об увольнении работника. Работник впоследствии все равно вынужден обращаться в суд с иском о возмещении среднего заработка за время вынужденного прогула или с заявлением о выдаче судебного приказа (на основании справки из бухгалтерии о невыплаченных суммах). Таким образом, Федеральная инспекция труда обладает «усеченным» правом на восстановление на работе, то есть правом отмены незаконного приказа о прекращении трудового договора без права требования оплаты вынужденного прогула. В этом случае неоправданно затягивается восстановление нарушенного субъективного трудового права работника. Полагаем, следует предоставить государственным инспекторам труда (наряду с судом) возможность требовать в предписании возмещения ущерба, причиненного работнику в соответствии со статьями 234, 236 Трудового кодекса Российской Федерации. Это не будет вмешательством в компетенцию суда, поскольку вытекает из существа трудового разногласия. Заметим, что бухгалтерия работодателя не всегда правильно рассчитывает суммы задолженности. Это происходит не только в результате счетной ошибки или неправильного применения законодательства, но и в некоторых случаях путем умышленного занижения суммы. Судья может проверить данные суммы самостоятельно или посредством привлечения государственного инспектора труда как эксперта. Тем не менее выносимые судьями решения по делу, как правило, основываются на справках работодателей о суммах задолженности без заключения государственного инспектора труда о соответствии законодательству начисленной суммы. Во-вторых, в Трудовом кодексе Российской Федерации не урегулирован вопрос о сроках исполнения предписания государственного инспектора труда, в том числе и в случае требования отмены незаконных приказов работодателя об увольнении работника. Попутно отметим, что ни Трудовой кодекс Российской Федерации, ни Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержат нормы, отражающей правовую природу такого акта, как предписание. Не определяется не только сущность предписания, но и сроки его исполнения. Между тем в статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливается административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. Надо сказать, что в статье 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляется только возможность судей, органов, должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении, внесения в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представлений о принятии мер по устранению указанных причин и условий, способствовавших его совершению. Причем организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление. Одновременно в статье 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливается административная ответственность за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Стало быть, законодатель, закрепляя разницу между предписанием и представлением, забыл уведомить правоприменителя, в чем же состоит эта разница. Можно предположить, что в субъектах защиты. В частности, прокуроры и профсоюзные инспекторы труда выносят представления об устранении выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (статьи 24, 28 Закона о прокуратуре; статья 370 Трудового кодекса Российской Федерации), в то время как государственные инспекторы труда — предписания (статьи 356, 357 Трудового кодекса Российской Федерации). Нам представляется, что в Трудовом кодексе Российской Федерации и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях отдельными статьями необходимо узаконить такую форму акта об устранении нарушений, как предписание, и закрепить срок устранения, в частности, до 1 месяца. Устанавливать четкий срок 1 месяц или формулировать срок — «в течение месяца» — не представляется возможным, поскольку восстановление нарушенных трудовых прав или законных интересов в сфере труда в большинстве случаев требует скорейшего исполнения предписания. Так, если имеет место требование отмены незаконного приказа об увольнении или переводе, то, очевидно, предписание должно быть исполнено немедленно. В этой связи обратим внимание на статью 396 Трудового кодекса Российской Федерации, в которой указывается, что «решение о восстановлении на работе незаконно уволенного работника, о восстановлении на прежней работе работника, незаконно переведенного на другую работу, подлежит немедленному исполнению». В данной норме нет четкой ссылки только лишь на орган, рассматривающий индивидуальный трудовой спор, в отличие, например, от статьи 394 Трудового кодекса Российской Федерации, в которой этот момент ясно обозначен. Следовательно, статья 396 Трудового кодекса Российской Федерации в контексте с пунктами 2 и 11 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации должна применяться и в отношении государственной инспекции труда. Тем более что термин «решение» может означать как правовой акт, изданный государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах его компетенции, влекущий юридические последствия, так и форму судебных актов <16>. Предписание государственного инспектора труда об отмене незаконного приказа об увольнении или переводе работника по фактическому содержанию сродни судебному решению, хотя первый и является правовым актом, изданным должностным лицом в пределах его компетенции, но тем не менее влекущий юридические последствия. Потому закрепленная в статье 396 Трудового кодекса Российской Федерации ссылка на решение органа о восстановлении на работе может охватывать своим содержанием и предписание инспектора труда. Таким образом, Федеральная инспекция труда имеет право не только требовать отмены незаконных приказов об увольнениях и переводах работников, но и право требовать в предписании их немедленного исполнения. ——————————— <16> Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. Изд-е 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2007. С. 758.
В-третьих, в Трудовом кодексе Российской Федерации не закреплен срок давности обращения в государственную инспекцию труда за восстановлением нарушенного субъективного трудового права. Коль скоро Трудовой кодекс Российской Федерации умалчивает об этом — государственный инспектор труда полномочен устранить нарушение субъективного трудового права работника независимо от времени совершения нарушения. Иными словами, если нарушение субъективного трудового права произошло, скажем, в 2000 г., а работник обращается за его восстановлением лишь в 2007 г., то у государственной инспекции труда нет оснований отказать этому работнику в рассмотрении его жалобы. В то же время если бы работник обратился в суд с этим же заявлением, то ему пришлось бы в случае требования другой стороны представлять доказательства уважительности пропуска срока обращения в суд. В целях устранения данного пробела Т. Я. Хабриева, например, предлагает установить для всех органов исполнительной власти срок давности обращения 3 года со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, об отказе органа или должностного лица в удовлетворении его требований <17>. ——————————— <17> Хабриева Т. Я. Право граждан на обращения: проблемы правового регулирования // Права человека в России и правозащитная деятельность государства: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции 12 мая 2003 г. / Под ред. В. Н. Лопатина. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. С. 60.
Не думается, что законодатель пребывает в неведении относительно необходимости закрепления срока давности обращения в Федеральную инспекцию труда. Скорее, он намеренно сохраняет данный пробел в законодательстве и не отражает данный срок в нормах Кодекса с тем, чтобы нарушенные субъективные трудовые права были восстановлены в любых случаях. Однако возвратимся к выдвинутому нами ранее тезису о том, что Федеральная инспекция труда является органом по рассмотрению и разрешению трудовых разногласий, в то время как комиссия по трудовым спорам, суд, примирительные органы — органами по рассмотрению и разрешению трудовых споров. Позволим себе предположить, что законодатель старался максимально учесть профессионализм государственных инспекторов труда и потому предоставил государственной инспекции труда полномочия органа по урегулированию трудовых разногласий. О чем это свидетельствует? В первую очередь о том, что законодатель предоставил квалифицированную помощь судебным органам в защите трудовых прав в лице Федеральной инспекции труда. Безусловно, бывают ситуации, когда достаточно трудно определить, законно или нет увольнение работника. Инспектор труда не обладает всем арсеналом правовых средств, способных выявить незаконное увольнение. В этих случаях необходимо обращаться в суд. Между тем возникают и такие ситуации, когда очевидно нарушение трудовых прав работника. Зачем же использовать судебную форму защиты, если можно восстановить нарушенное право работника практически немедленно? Тем более что цель деятельности суда и Федеральной инспекции труда едина — восстановить нарушенное трудовое право. В противном случае теряется роль предписания инспектора труда как средства защиты. И менно с этих позиций мы полностью согласны с утверждением Т. А. Нестеровой о том, что инспектором труда может быть выдано любое предписание, в том числе и при незаконном увольнении, и если не признавать такого права, то надо последовательно не соглашаться и с его полномочиями требовать устранения многих иных правонарушений. Тогда деятельность инспекции не будет способствовать смыслу защиты трудовых прав работников, и конечная цель государственного контроля — восстановление нарушенных законов — не будет выполнена <18>. ——————————— <18> Нестерова Т. А. Государственные органы и их служащие в системе защиты трудовых прав. Пермь: Изд-во Пермского университета, 2005. С. 20.
Ориентируясь на действующее законодательство, можно констатировать, что Федеральная инспекция труда юридически является органом по рассмотрению и разрешению трудовых разногласий, но не трудовых споров. Условно ее можно назвать органом по урегулированию разногласий в сфере труда. Федеральная инспекция труда является тем органом, который не позволяет перерасти трудовому разногласию в трудовой спор. В. Панкратов справедливо отмечал, что основным показателем работы инспектора должно быть не количество рассмотренных с его участием трудовых споров, а количество разногласий, «урегулированных им до того, как они переросли в категорию трудового спора» <19>. ——————————— <19> Панкратов В. В поисках истины // Охрана труда и социальное страхование. 2001. N 10. С. 14 — 15.
Особо хотелось бы отметить, что в начале прошлого века принятый Устав о промышленном труде (глава 3) содержал нормы о компетенции фабричной инспекции труда, которая наряду с контрольно-надзорными функциями осуществляла и функции посредника по предупреждению трудовых споров. Как отмечал И. Я. Киселев, такая функция не была присуща трудовой инспекции западных стран и составляла в то время специфическую особенность российского законодательства <20>. Полномочия по предупреждению трудовых споров в настоящее время как раз и выливаются в предоставленную Федеральной инспекции труда возможность урегулировать трудовые разногласия в целях предотвращения трудовых споров. ——————————— <20> Киселев И. Я. Трудовое право России. Историко-правовое исследование: Учебное пособие. М.: Норма, 2001. С. 55.
