(Бочарникова М. А.) («Журнал российского права», 2008, N 9)
МЕСТО И РОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ТРУДЕ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ ТРУДОВОГО ПРАВА
М. А. БОЧАРНИКОВА
Бочарникова Марина Альбертовна — научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП.
Включение трудового законодательства в число предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации не могло не оказать влияния на систему источников трудового права, которая нашла отражение в ст. 5 ТК РФ. Закрепление четкой системы источников трудового права, построенной в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, являющихся ее элементами, и определение их оптимального соотношения можно оценить как безусловные достоинства ТК РФ. В первоначальной редакции ст. 5 ТК РФ к числу источников трудового права федерального уровня были отнесены Конституция РФ, федеральные конституционные законы, ТК РФ и иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне система источников трудового права строилась следующим образом: конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Кроме того, в систему источников трудового права включались акты органов местного самоуправления и локальные нормативные правовые акты. Одним из недостатков указанной редакции ст. 5 ТК РФ являлось отсутствие упоминания о коллективных договорах и соглашениях как неотъемлемых элементах системы источников трудового права. Анализ ст. 5 ТК РФ в указанной редакции позволяет сделать вывод о существовании двух практически автономных систем трудового права — системы законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, федерального уровня, и системы законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, регионального уровня. Однако подобный способ построения системы источников трудового права не дает четкого ответа на вопрос о соотношении отдельных видов нормативных правовых актов, изданных федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Федерации, в зависимости от их юридической силы. Например, не вполне сопоставимы по юридической силе конституции (уставы) субъектов Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. В целях устранения указанных недостатков Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» в редакцию ст. 5 ТК РФ были внесены некоторые изменения. Так, в указанной статье установлено, что трудовое законодательство, которое толкуется в современной редакции в узком смысле и включает только законодательные акты, объединяет как законы федерального уровня (ТК РФ, иные федеральные законы), так и законы субъектов Федерации. При этом четко определено соотношение данных законодательных актов в зависимости от их юридической силы — законы субъектов Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ и иным федеральным законам. В статье 5 ТК РФ установлено также соотношение подзаконных нормативных актов регионального уровня и федерального трудового законодательства, иных нормативных правовых актов федерального уровня. Так, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. Безусловно, подобный способ построения системы источников трудового права федерального и регионального уровней представляется более обоснованным и логичным, поскольку основным критерием выступает юридическая сила источника и в зависимости от нее трудовое законодательство и иные содержащие нормы трудового права акты подразделяются соответственно на источники трудового права федерального уровня и источники трудового права регионального уровня. Однако существенным недостатком новой редакции ст. 5 ТК РФ следует признать отсутствие указания на то, что источниками трудового права субъектов Федерации являются конституции (уставы) субъектов Федерации. Конституция РФ, а также конституции (уставы) субъектов Федерации представляют собой важнейшие элементы системы источников российского права. Конституции (уставы) субъектов Федерации обладают высшей юридической силой на территории конкретного региона после Конституции РФ и иных федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В юридической литературе подчеркивается, что конституции республик и уставы всех иных субъектов Федерации занимают центральное место в системе нормативных правовых актов субъектов Федерации и составляют юридическую основу законодательства субъектов Федерации и являются исходными конституционно-правовыми актами, закрепляющими основы государственного и общественного строя субъектов Федерации; систему региональных государственных органов и организаций; порядок их формирования и деятельности; круг решаемых ими вопросов; основные принципы и характер взаимоотношений региональных государственных органов друг с другом и с общественными объединениями и др. <1>. ——————————— <1> Марченко М. Н. Источники права. М., 2006. С. 238.
Конституции республик (Степное уложение (Основной Закон) — в Республике Калмыкия) и уставы иных субъектов Федерации являются неотъемлемой частью системы источников трудового права, поскольку играют важнейшую роль в правовом регулировании трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, складывающихся в конкретном регионе, устанавливают основополагающие начала такого регулирования, предусматривают особенности субъекта Федерации (социально-экономические, национальные, этнические, исторические, географические, климатические и иные), которые отражаются в региональных законах и иных нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права. Конституции и уставы субъектов Федерации, закрепляя региональную систему органов государственной власти и основы их взаимодействия, фактически определяют саму систему источников трудового права субъектов Федерации. Конституции и уставы субъектов Федерации, устанавливая исходные положения правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, не только повторяют положения Конституции РФ, касающиеся прав и свобод граждан в сфере труда, но развивают и дополняют их. Так, конституции и уставы отдельных субъектов Федерации вносят дополнения в перечень конституционных прав граждан в сфере труда, предусмотренных ст. 37 Конституции РФ. Например, Устав (Основной Закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. N 3-ЗС в числе прав и свобод человека и гражданина в сфере экономических отношений указывает право каждого на условия труда, не подрывающие здоровье и не унижающие достоинство человека, обеспечивающие материальные и духовные потребности работника и его семьи не ниже установленного в соответствии с федеральным законом прожиточного минимума, право на защиту трудовых прав, включая право на защиту от безработицы, посредством обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления, суд, прокуратуру, профессиональные организации и союзы, иные органы, предусмотренные федеральным законом, а также посредством использования коллективных средств защиты (забастовки) и других, не запрещенных федеральным законом форм. В статье 33 Конституции Республики Хакасия 1995 г. наряду с иными конституционными правами признается право каждого на ведение коллективных переговоров, заключение и выполнение коллективных договоров и соглашений. В Конституции Республики Алтай (Основном Законе) 1997 г. провозглашено право на охрану труда и защиту трудовых прав работников на всех предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности. Согласно ст. 40 Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. N 28-РЗ гарантируется своевременность выплаты заработной платы, несвоевременная выплата заработной платы влечет ответственность, предусмотренную законом. В ст. 18 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) предусмотрено, что государство устанавливает для граждан единые гарантии в области охраны труда. Конституции и уставы отдельных субъектов Федерации предусматривают право на труд, хотя Конституция РФ провозглашает свободу труда, не используя термин «право на труд». В региональных конституциях и уставах право на труд понимается как право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, что полностью соответствует нормам Конституции РФ. При этом в Конституции Республики Алтай 1997 г. указывается, что право на труд предполагает также возможность заниматься предпринимательством. Отдельные конституции и уставы субъектов Федерации включают нормы, касающиеся обеспечения права на труд. Например, согласно Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. право на труд обеспечивается бесплатным профессиональным обучением, повышением квалификации, развитием системы трудоустройства, а также защитой от безработицы. В Конституциях Республики Мордовия и Республики Чувашия предусматривается, что органы государственной власти и органы местного самоуправления Республики Мордовия и Республики Чувашия принимают меры по сохранению и созданию новых рабочих мест, создают условия для осуществления права на труд. В Уставе Магаданской области также указывается, что органы государственной власти создают необходимые условия для реализации гражданами права на труд, осуществляют меры, направленные на увеличение занятости населения, создание новых рабочих мест. В Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. установлено, что государство создает условия для осуществления права на труд несовершеннолетними, инвалидами и иными гражданами, нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы, в случаях, предусмотренных законом, организует их обучение и переквалификацию. Необходимо заметить, что в конституциях и уставах субъектов Федерации право на труд не рассматривается и не может рассматриваться как гарантированное государством право на получение работы по выбору. Такое толкование права на труд не закреплено и в Конституции РФ. Конституции и уставы субъектов Федерации содержат ряд норм, не относящихся к числу конституционных прав граждан, но имеющих основополагающий характер для обеспечения указанных прав, и для правового регулирования трудовых отношений и непосредственно с ними связанных отношений. Например, согласно Уставу Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. N 282-ОЗ в области создаются условия, обеспечивающие охрану труда, соответствующие требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. В соответствии с Уставом Новосибирской области органы государственной власти оказывают содействие организации, функционированию и укреплению системы социального партнерства в целях развития многоуровневого договорного регулирования социально-трудовых отношений и согласования социально-экономических интересов участников трудовых отношений. В Уставе (Основном Законе) Тульской области от 12 ноября 2001 г. N 265-ЗТО предусмотрено, что на территории области в соответствии с законодательством осуществляется социальное партнерство в целях регулирования социально-трудовых отношений на основе сотрудничества органов государственной власти, органов местного самоуправления, работодателей и их объединений, а также уполномоченных работодателями представительных органов, профсоюзов и их объединений. В области осуществляется контроль за обеспечением безопасных условий труда. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что региональные конституции и уставы не могут быть исключены из системы источников трудового права, поскольку содержат важнейшие нормативные положения, определяющие основополагающие начала правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере труда в субъектах Федерации. Полагаем, что текст ст. 5 ТК РФ нуждается в некоторой коррекции. В частности, в ней необходимо указать, что регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в субъектах Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, а также в соответствии с региональными конституциями и уставами. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации многообразны, однако, как указывал М. Н. Марченко, будучи разными не только по названию, но и по своей юридической силе и содержанию, акты субъектов Федерации тем не менее представляют собой не набор случайных элементов, а четко слаженную органическую систему <2>. Система источников трудового права субъектов Федерации построена по тем же принципам, что и система источников трудового права федерального уровня, и практически аналогична последней. Одним из важнейших элементов системы источников трудового права субъектов Федерации, являются региональные законы, содержащие нормы трудового права, которые издаются по вопросам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации. Законы субъектов Федерации призваны урегулировать наиболее важные общественные отношения, складывающиеся в сфере труда соответствующих регионов. Однако не совсем ясно, какие именно общественные отношения, составляющие предмет конкретной отрасли права вообще и трудового права в частности, следует считать наиболее важными, на основании каких критериев указанные отношения можно подразделить на отношения, которые нуждаются в законодательном урегулировании и которые могут быть урегулированы на уровне подзаконного акта. В юридической литературе по теории права неоднократно указывалось на существование данной проблемы. Так, М. Н. Марченко подчеркивал, что при решении этого вопроса необходим гибкий и дифференцированный подход. Суть его заключается в том, чтобы на общетеоретическом уровне использовать определенные принципы — критерии выделения сфер жизни и отношений, которые должны быть урегулированы только с помощью законов, а на отраслевом и иных уровнях обратиться к конкретным правовым нормам и к перечню конкретных отношений. Аналогичным образом, как представляется, было бы целесообразным подходить и к решению вопроса о предмете регулирования законами также на федеральном и региональном уровне <3>. ——————————— <2> Марченко М. Н. Указ. соч. С. 236. <3> Марченко М. Н. Указ. соч. С. 131.
В настоящее время четкий перечень трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, которые должны быть урегулированы именно на уровне закона, отсутствует как в федеральном, так и в региональном трудовом законодательстве. В итоге система законов субъектов Федерации, содержащих нормы трудового права, формируется несколько стихийно и определяется кругом общественных отношений в сфере труда, которые являются наиболее значимыми для конкретного региона либо относительно которых в федеральном законодательстве имеется конкретное указание о необходимости правового урегулирования законами субъекта Федерации. Как правило, законы субъектов Федерации посвящены вопросам оплаты труда работников конкретного региона, социального партнерства, охраны труда, занятости населения, государственной гражданской и муниципальной службы, социальной защиты отдельных категорий работников и некоторым иным. Кроме того, практически во всех субъектах Федерации существуют законы, регламентирующие порядок деятельности региональных комиссий по регулированию социально-трудовых отношений. Региональные законы можно классифицировать не только по видам общественных отношений, ими регулируемых, но и по сфере их действия. Так, действие большинства законов субъектов Федерации в сфере труда распространяется на всех работников региона, однако некоторые из указанных законов (и в последнее время их становится все больше) распространяют свое действие только на отдельные категории работников, в частности на работников организаций, финансируемых из регионального бюджета. К числу подзаконных актов, включаемых в систему источников трудового права регионального уровня, следует отнести нормативные указы, постановления и распоряжения высших должностных лиц субъектов Федерации, возглавляющих исполнительную власть (президентов и глав республик в составе Российской Федерации, мэров городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, губернаторов и глав администраций краев, областей, автономных округов и автономной области), а также постановления и распоряжения высших органов исполнительной власти субъектов Федерации (правительств, кабинетов Министров, администраций, советов администраций). Указанные региональные нормативные правовые акты конкретизируют и развивают положения, которые содержатся в законах субъектов Федерации, и разрабатывают комплекс мероприятий по реализации этих положений. Они посвящены вопросам прохождения государственной службы, муниципальной службы, регулированию оплаты труда, охраны труда, а также рабочего времени и времени отдыха как всех работников конкретного региона, так и отдельных категорий работников, вопросам занятости населения и квотирования рабочих мест для лиц, испытывающих трудности в поиске работы, организации общественных работ. Кроме того, указанные нормативные правовые акты устанавливают порядок привлечения и использования в субъектах Федерации иностранной рабочей силы, определяют виды и объем дополнительных гарантий для работников конкретного региона, регламентируют порядок их предоставления и т. д. И наконец, важным элементом системы источников трудового права регионального уровня являются приказы и распоряжения различных ведомств субъектов Федерации, которые обеспечивают правильное и единообразное применение норм, содержащихся в региональных законах и иных нормативных правовых актах. Современная система источников трудового права субъектов Федерации представляется достаточно стройной, и едва ли можно согласиться с мнением И. Г. Дудко, утверждающим, что система законодательства некоторых субъектов Федерации выстроена нечетко с точки зрения соотношения юридической силы нормативных правовых актов, т. е. подчас не имеет нормативной завершенности определение юридической силы некоторых подзаконных актов (речь идет об актах правительств, администраций, ведомств субъектов Федерации). Незавершенность системы правовых актов субъектов Федерации в плане юридической соподчиненности актов весьма существенно деформирует региональную систему законодательства. На практике это может порождать и порождает коллизии актов, конфликты между органами государственной власти <4>. Юридическая сила нормативного правового акта органа государственной власти определяется его местом в иерархии органов государственной власти, а система органов законодательной и исполнительной власти конкретного субъекта Федерации четко установлена его конституцией или уставом. Проблема, по нашему мнению, заключается в существовании определенной несогласованности в системах источников трудового права различных субъектов Федерации, когда однотипные общественные отношения в сфере труда регулируются нормативными правовыми актами различного уровня и различной юридической силы, что обусловлено нерешенностью вопросов о видах общественных отношений, которые могут или должны быть урегулированы на законодательном уровне. Например, порядок регистрации в органах местного самоуправления трудовых договоров, заключаемых работниками с работодателями — физическими лицами, не имеющими статуса индивидуальных предпринимателей, регламентирован в регионах нормативными правовыми актами различной юридической силы. Так, в Тюменской и Волгоградской областях этот статус определяется законом <5>, в некоторых субъектах Федерации — подзаконными актами (постановлениями высших органов исполнительной власти субъектов Федерации <6>, постановлениями должностных лиц, возглавляющих высшие органы исполнительной власти субъектов Федерации <7>, в большинстве субъектов Федерации — актами органов местного самоуправления (решениями представительных органов муниципальных образований <8>), постановлениями местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) <9>, постановлениями должностных лиц, возглавляющих местные администрации <10>), что свидетельствует о существовании больших различий в правовом регулировании указанного порядка. При этом следует особо отметить, что в некоторых субъектах Федерации, в отдельных муниципальных образованиях данные отношения вообще не урегулированы. Представляется, что на федеральном уровне следует определить, к полномочиям каких органов государственной власти субъектов Федерации или местного самоуправления относится определение порядка регистрации трудовых договоров, заключаемых с работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, и, кроме того, предусмотреть вид нормативного правового акта, который должен регламентировать указанный порядок. ——————————— <4> Дудко И. Г. Система правовых актов субъектов Российской Федерации // Научные труды Российской академии юридических наук. Том 1. М., 2001. С. 129. <5> См., например: Закон Волгоградской области от 9 июля 2003 г. N 844-ОД «О порядке регистрации трудового договора с работодателем — физическим лицом»; Закон Тюменской области от 8 июля 2003 г. N 155 «О регулировании трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в Тюменской области». <6> См., например: Постановление администрации (Правительства) Курганской области от 2 декабря 2002 г. N 436 «О порядке регистрации трудовых договоров, заключенных работником с работодателем — физическим лицом, не являющимся индивидуальным предпринимателем»; Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 27 апреля 2004 г. N 79 «О регистрации трудовых договоров, заключаемых с работодателями — физическими лицами». <7> См., например: Постановление главы администрации Амурской области от 9 апреля 2002 г. N 231 «Об утверждении Положения о регистрации трудового договора, заключенного работником с работодателем — физическим лицом, не являющимся индивидуальным предпринимателем, образцов документов, необходимых для регистрации трудового договора в органах местного самоуправления»; Постановление главы администрации (губернатора) Томской области от 18 мая 2002 г. N 163 «О регистрации трудовых договоров, заключаемых работниками с работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями». <8> См., например: решение Собрания представителей муниципального образования Ефремовского района от 29 июня 2007 г. N 5-44 «Об утверждении Положения о порядке регистрации трудовых договоров, заключаемых работниками с работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями»; решение Думы города Владивостока от 28 октября 2005 г. N 112 «Об утверждении Порядка регистрации трудовых договоров, заключаемых работодателями — физическими лицами с работниками». <9> См., например: Постановление администрации муниципального района «Троицко-Печорский» от 7 ноября 2006 г. N 11/801 «О порядке регистрации трудовых договоров»; Постановление администрации города Горно-Алтайска от 14 февраля 2007 г. N 24 «О регистрации трудовых договоров работодателей — физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, с работниками». <10> См., например: Постановление главы администрации муниципального образования «Звениговский муниципальный район» от 18 апреля 2007 г. N 236 «О регистрации трудовых договоров, заключаемых между работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, и их работниками»; Постановление главы города Владимира от 20 апреля 2006 г. N 1057 «О регистрации трудовых договоров, заключаемых работником с работодателем — физическим лицом».
