(Феофилактов А. С.) («Социальное и пенсионное право», 2008, N 4)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РАБОТОДАТЕЛЕМ
А. С. ФЕОФИЛАКТОВ
Феофилактов А. С., начальник юридического отдела Владимирского государственного университета.
Как показывает судебно-арбитражная практика, в последние несколько лет значительным образом увеличилось количество споров, касающихся привлечения работодателей за совершение административных правонарушений в сфере трудового права. Данное обстоятельство обусловливается тем, что органы административной юрисдикции и контроля усиливают надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, кроме того, существенным образом увеличиваются санкции за совершение подобных деяний, что вынуждает работодателя оспаривать акты о наложении административных взысканий. Необходимо отметить, что при анализе материалов судебных дел данной категории выявляется ряд достаточно сложных и противоречивых проблем, не имеющих однозначного решения, как в теории, так и правоприменительной практике. Вместе с тем, как отмечается большинством ведущих специалистов в области трудового права, наличие юридической ответственности является важнейшей гарантией трудовых прав личности в условиях современной экономики <1>. Однако единство подходов в порядке и основаниях привлечения к административной ответственности также обеспечивает законные интересы работодателей как субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. ——————————— <1> См., напр.: Скачкова Г. С. Об административной ответственности за правонарушения в сфере труда // Трудовое право. 2007. N 1. С. 21.
К истории развития вопроса
Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов административной ответственности за нарушение трудовых прав граждан, следует кратко осветить содержание аналогичных нормативно-правовых актов, действовавших до принятия нынешнего Кодекса об административных правонарушениях, поскольку содержание современных правоположений, а также практика их применения во многом сформировались исходя из ранее действовавшего законодательства. В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. предусматривалась ответственность за нарушение должностными лицами законодательства о труде и правил по охране труда (ст. 41) <2>. ——————————— <2> Свод законов РСФСР. Т. 8. С. 401.
Данная норма была единственным видом правонарушения в сфере трудового законодательства. Однако с развитием рыночных отношений потребовалась корректировка системы правонарушений, ущемляющих права и законные интересы работников. Так, в частности, Федеральным законом от 18 июля 1995 г. был внесен ряд существенных изменений по вопросам административной ответственности в сфере трудовых правоотношений. В ст. 41 КоАП РСФСР было уточнено, что к ответственности за нарушение законодательства о труде и охране труда могут привлекаться должностные лица любых учреждений, предприятий и организаций, независимо от их формы собственности. Кроме того, были введены дополнительно четыре статьи, устанавливающие ответственность работодателя за нарушение законодательства при проведении процедур по проведению коллективных переговоров, в том числе необоснованный отказ от заключения коллективного договора, уклонение от участия в таких переговорах, непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров, а также за ненадлежащее исполнение условий коллективного соглашения <3>. ——————————— <3> Федеральный закон от 18.07.1995 N 109-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации, Основы законодательства Российской Федерации об охране труда, Кодекс РСФСР об административных правонарушения и Уголовный кодекс РСФСР» // Собрание законодательства. 27.04.1995. N 30. Ст. 2865.
Количество дел о привлечении к административной ответственности работодателей в середине 90-х годов значительным образом возросло по сравнению с советским периодом, что было обусловлено развитием негосударственного сектора экономики, где зачастую установленные нормы и правила нарушались в целях материальной выгоды субъектов предпринимательской деятельности. Одновременно увеличивалось и количество судебных споров по жалобам на постановления о наложении административных взысканий за нарушения в сфере трудовых отношений и стали вырабатываться определенные подходы судебных инстанций, актуальные и по сей день. Так, например, Верховный Суд Российской Федерации по делу N 21-Вп97-16, рассмотренному в порядке надзора, разъяснил достаточно важное обстоятельство, что обязательным условием привлечения должностного лица к административной ответственности за нарушение законодательства о труде является фактическое замещение должности в конкретном предприятии. Допущенное нарушение трудового законодательства при выполнении распорядительных функций в сфере трудовых отношений само по себе не может являться основанием для наложения взыскания. В данном деле постановлением заместителя руководителя Госинспекции труда по Кабардино-Балкарской Республике от 25 ноября 1996 г. глава администрации Эльбрусского района А. был подвергнут административному взысканию в виде штрафа (3000000 руб.) на основании ст. 41 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (нарушение законодательства о труде и законодательства об охране труда). А. обратился в суд с жалобой на указанное постановление, ссылаясь на то, что взыскание наложено с нарушением установленного порядка и без учета того, что каких-либо последствий, связанных с нарушением трудового законодательства, не было. Решением Эльбрусского районного суда от 26 декабря 1996 г. жалоба А. была удовлетворена и постановление о наложении на него административного взыскания отменено. Постановлением Президиума Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 24 апреля 1997 г. решение районного суда отменено и постановлено новое решение об отказе в удовлетворении жалобы. Верховный Суд РФ отменил в полном объеме Постановление президиума и мотивировочную часть решения районного суда признал необоснованной в связи со следующими обстоятельствами. Из дела видно, что в связи с образованием Эльбрусского района постановлением главы администрации района (А.) от 1 октября 1996 г. было упразднено Тырныаузское городское производственное объединение бытового обслуживания населения и образовано аналогичное объединение районного уровня с назначением на должность директора объединения М. А. Атабиева. Однако постановление от 1 октября 1996 г. А. отменено не было, а 12 ноября 1996 г. им было издано распоряжение об исполнении этого постановления — ликвидации с 18 января 1997 г. городского объединения, назначении ликвидационной комиссии с возложением на нее решения кадрового вопроса работников объединения, а также других сопутствующих ликвидации предприятия действий, в том числе закрытия расчетного счета городского объединения. В связи с неисполнением предписания Госинспекции и изданием распоряжения от 12 ноября 1996 г. тем же должностным лицом Госинспекции 25 ноября 1996 г. были составлены протокол об административном правонарушении в отношении А. и постановление о наложении штрафа, которое заявителем и было обжаловано. Заместителем руководителя Госинспекции труда по КБР 4 ноября 1996 г. А. было выдано предписание, которым ему предлагалось в срок до 10 ноября 1996 г. отменить вышеуказанное постановление, как принятое без учета требований ст. 29 КЗоТ Российской Федерации (основания прекращения трудового договора) и предлагалось при принятии нового постановления решить вопрос о статусе всех работников городского объединения, в том числе его руководителя Ш. Х. Абдулаева. Как районный суд, так и Президиум Верховного Суда КБР по данному делу необоснованно исходили из того, что А. является субъектом административных правоотношений применительно к обстоятельствам данного дела. Однако, учитывая, что А. должностным лицом конкретного предприятия (в данном случае объединения бытового обслуживания населения города (района)) не являлся и нарушение законодательства о труде не связано с работниками возглавляемого им аппарата администрации района, то в силу приведенных выше положений законодательства он не являлся лицом, несущим административную ответственность в соответствии со ст. 41 КоАП РСФСР. Таким образом, сделан важный вывод о том, что субъектом ответственности по делам о нарушении законодательства о труде могут выступать только должностные лица, наделенные работодателем правом принимать решения в отношении работников определенного предприятия, организации и учреждения <4>. ——————————— <4> Определение Верховного Суда РФ от 03.11.1997 N 21-Вп97-16 (не публиковалось).
Характеристика административных правонарушений в сфере трудовых отношений
В действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях сформирована целая система норм об ответственности за нарушения трудового законодательства. Базовой следует признать ст. 5.27 КоАП РФ, которая сформулирована предельно общим образом: нарушение законодательства о труде и охране труда. Данная статья устанавливает фактически административную ответственность за любое нарушение названных норм законодательства должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Кроме общего административного правонарушения в сфере трудовых отношений, в КоАП РФ содержится также ряд специальных видов административных правонарушений, касающихся трудового права. К таковым следует отнести: — нарушения в сфере социального партнерства, общее количество которых — 8 (ст. ст. 5.28 — 5.34 и 5.40 КоАП РФ); — нарушение прав инвалидов в области занятости и трудоустройства (ст. 5.42 КоАП РФ); — сокрытие страхового случая (ст. 5.44 КоАП РФ); — нарушение правил привлечения и использования рабочей силы (ст. ст. 18.10 — 18.17 КоАП РФ). При этом следует указать на то обстоятельство, что по некоторым специальным составам административных правонарушений, в отличие от ст. 5.27 КоАП РФ, возможно привлечение к ответственности не только работодателя, но и работников. Например, по ст. 5.40 КоАП РФ к ответственности за принуждение к участию или отказу от участия в забастовке с применением насилия или угрозой применения насилия либо использования зависимого положения принуждаемого могут привлекаться не только должностные лица, но и работники, а также иные субъекты. Общим объектом данных составов административных правонарушений являются общественные отношения, обеспечивающие стабильность трудовой деятельности, реализации права граждан на труд, соблюдения работодателями требований действующих нормативно-правовых актов о труде и охране труда. Объективную сторону правонарушения составляет общественно опасное деяние, направленное на дестабилизацию отношений в сфере трудовой деятельности граждан. Большинство правонарушений рассматриваемой группы могут совершаться как путем действия, так и путем бездействия виновного лица. Однако в некоторых случаях законодателем используются такие формулировки, которые предусматривают возможность совершения административного правонарушения только через незаконное бездействие. В частности, таковыми являются: уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного трудового договора или соглашения (ст. 5.28 КоАП РФ) и непредставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного трудового договора, соглашения (ст. 5.29 КоАП РФ). Субъективная сторона рассматриваемой категории правонарушений характеризуется наличием вины правонарушителя, которая может быть выражена путем умысла на совершение правонарушения, что в соответствии со ст. 2.2 КоАП РФ означает, что лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Кроме того, не исключает привлечения к ответственности за совершение правонарушений по неосторожности, т. е. в связи с небрежностью или легкомыслием правонарушителя. Вместе с тем анализ судебной практики по данной категории дел показывает, что, как правило, правонарушения в сфере трудовых отношений совершаются умышленно и в достаточно редких случаях имеют место неосторожные действия правонарушителей, обусловленные, прежде всего, ошибками кадровых служб при оформлении трудовых отношений с работниками. Субъектами правонарушения, как уже указывалось, могут выступать различные участники трудовых правоотношений. В их числе работодатели, как юридические лица и индивидуальные предприниматели, так и непосредственно должностные лица, выполняющие в организациях-работодателях административно-распорядительные и иные управленческие функции. Кроме того, возможна по некоторым статьям КоАП РФ административная ответственность работников за правонарушения в сфере трудовой деятельности. Рассмотрим наиболее проблемные вопросы судебно-арбитражной практики, возникающие в процессе разбирательства по делам о привлечении к ответственности за нарушения в сфере трудовой деятельности, связанные с квалификацией административного правонарушения. Так, в частности, достаточно проблемным следует признать вопрос установления виновности лица, привлекаемого к ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ, поскольку в значительном количестве случаев органы Государственной трудовой инспекции, составляющие протоколы об административных правонарушениях, оставляют без внимания необходимость определения наличия вины. В ходе рассмотрения в арбитражных судах заявлений об отмене постановлений о привлечении к ответственности судебные инстанции данный вопрос рассматривают достаточно подробным образом. Об этом может свидетельствовать следующее дело. Конкурсный управляющий МУП ПТО «Городское хозяйство» С. А.Г. обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления Государственной инспекции труда в Московской области от 04.10.2004 N 18-50-9-5-80/1. Согласно материалам дела, 04.10.2004 госинспектором труда (по правовым вопросам) в Московской области вынесено Постановление о привлечении конкурсного управляющего МУП ПТО «Городское хозяйство» С. А.Г. к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ и назначении ему административного штрафа в сумме 500 руб. Заявитель просил суд признать указанное Постановление незаконным и отменить, ссылаясь на отсутствие оснований для привлечения его к административной ответственности. Суд его требования удовлетворил, сославшись на следующие обстоятельства. Пунктом 1 ст. 5.27 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда. Как усматривается из оспариваемого постановления, «С. А.Г. — конкурсным управляющим — исполняется определение Солнечногорского городского суда от 04.06.2004, на основании которого был восстановлен в должности юрисконсульта С. С.И. с 22.03.2004 и уволен с 04.06.2004 по п. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ. На основании определения Солнечногорского суда С. С.И. было начислено пособие по сокращению, зарплата за дни вынужденного прогула. В соответствии со ст. 140 Трудового кодекса РФ при прекращении трудового договора выплата всех сумм, причитающихся работнику от работодателя, производится в день увольнения, что и было нарушено». В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия, а также виновность лица в совершении административного правонарушения. Статьей 1.5 Кодекса также предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Принимая во внимание презумпцию невиновности, установленную указанной нормой, вина заявителя подлежала установлению при производстве по делу об административном правонарушении. Однако в нарушение данных норм, а также ст. 26.1 КоАП РФ вина конкурсного управляющего МУП ПТО «Городское хозяйство» не была установлена административным органом, поскольку оспариваемое постановление не содержит указанных выводов, а также конкретных обстоятельств, подтверждающих наличие вины истца. При рассмотрении дела в суде инспекцией в нарушение ст. 65 и п. 4 ст. 210 АПК РФ также не представлено доказательств, подтверждающих вину истца во вменяемом ему правонарушении. Таким образом, в данном деле постановление о привлечении к административной ответственности за нарушение трудового законодательства было отменено исключительно в связи с тем, что не была доказана и фактически установлена виновность субъекта, привлекаемого к ответственности. При этом суд подчеркнул, что обязанность доказывать вину правонарушителя в ходе судебного разбирательства возложена на орган, составивший протокол об административном правонарушении <5>. ——————————— <5> Решение Арбитражного суда Московской области от 24.04.2005 по делу N А41-К2-21002/04.
Достаточно большое количество затруднений вызывает и решение вопроса о том, образуют ли действия работодателя состав правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 КоАП РФ, т. е. противоречат ли закону те или иные деяния, совершенные субъектом. Интересным представляется следующее дело, рассмотренное арбитражным судом. ОАО «НИИТавтопром» обратилось в суд с заявлением об отмене назначения ОАО «НИИТавтопром» административного наказания в виде штрафа в размере 40000 руб. на основании ч. 1 ст. 5.27 за нарушение законодательства о труде. Из материалов дела усматривается, что ответчиком на основании обращения Симоновской межрайонной прокуратуры ЮАО г. Москвы, а также заявлений сотрудников заявителя были проведены внеплановые мероприятия по надзору и контролю за соблюдением ОАО «НИИТавтопром» трудового законодательства. По результатам проведенной проверки ответчиком в отношении ОАО «НИИТавтопром» было вынесено предписание от 20.12.2005 N 918/26 , а также с участием представителя общества (заявителя) Д. О. 20.12.2005 составлен протокол об административном правонарушении N 918/31. Одновременно по ходатайству указанного представителя ответчиком было принято оспариваемое постановление. Как следует из содержания указанных документов, ответчиком установлены следующие нарушения: — оплачиваемый отпуск не предоставляется работникам ежегодно в соответствии с утвержденным графиком отпусков в нарушение ст. 122 ТК РФ, график отпусков не соблюдается как работодателем, так и работниками в нарушение п. 2 ст. 123 ТК РФ, о времени начала отпуска работников не извещают не позднее чем за 2 недели до его начала в нарушение п. 3 ст. 123 ТК РФ; — в нарушение п. 41 Постановления Правительства РФ от 16.04.2003 N 225 «О трудовых книжках» книга учета движения трудовых книжек не заверена подписью руководителя организации; — в нарушение ст. 73 ТК РФ по инициативе работодателя были изданы приказы, распоряжения об изменении существенных условий труда в отношении работников. Перечисленные нарушения послужили основанием для привлечения заявителя к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. В соответствии со ст. 123 ТК РФ очередность предоставления оплачиваемых отпусков определяется ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым работодателем с учетом мнения выборного профсоюзного органа данной организации не позднее чем за 2 недели до наступления календарного года. График отпусков обязателен как для работодателя, так и для работника. О времени начала отпуска работник должен быть извещен не позднее чем за 2 недели до его начала. Как следует из материалов дела, график отпусков работодателем (заявителем) согласован с профсоюзным комитетом и утвержден 17.12.2004, в качестве запланированной и фактической дат отпусков указаны соответствующие месяцы отпусков работников и количество дней, но без конкретных дат (чисел), определяющих начало и конец отпуска каждого работника. Фактически отпуска работникам предоставлялись по заявлениям последних и исходя из этих заявлений по желанию самих работников в соответствии с графиком, что подтверждается в том числе имеющимися в материалах дела заявлениями работников и приказами о предоставлении отпуска работникам. Доказательств, подтверждающих тот факт, что кому-либо из работников не был предоставлен отпуск в соответствии с указанным графиком, не имеется. В соответствии с п. 41 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.04.2003 N 225 «О трудовых книжках», книга учета движения трудовых книжек должна быть заверена подписью руководителя. Согласно п. 45 названных Правил при нарушении установленного настоящими Правилами порядка ведения, учета, хранения и выдачи трудовых книжек установленную ответственность несут должностные лица. В соответствии со ст. 73 ТК РФ по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда, допускается изменение определенных сторонами существенных условий трудового договора по инициативе работодателя при продолжении работником работы без изменения трудовой функции. О введении указанных изменений работник должен быть уведомлен работодателем в письменной форме не позднее чем за 2 месяца до их введения. В связи с необходимостью совершенствования организационной структуры ОАО «НИИТавтопром» его генеральным директором было принято распоряжение от 07.11.2005 N 28, во исполнение которого сотрудники общества заблаговременно и в установленный срок были уведомлены об изменении существенных условий труда с 01.10.2005 и 11.01.2006, что подтверждается представленными заявителем актами от 11.11.2005 и уведомлениями. В подтверждение структурных изменений в ОАО «НИИТавтопром» заявителем представлены приказы (копии приобщены к материалам дела), содержание которых в силу своего служебного и должностного положения не могло быть неизвестно лицам, получившим указанные уведомления об изменении существенных условий труда. Издание работодателем приказов и распоряжений, указанных в п. 5 установочной части оспариваемого постановления, за что общество привлечено к административной ответственности, не свидетельствует о нарушении обществом ст. 73 ТК РФ, предусматривающей право работодателя по своей инициативе изменять существенные условия трудового договора по причинам, связанным с изменением организационных условий труда. Пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 N 2, на который ссылается ответчик, не может быть принят во внимание, так как касается представления соответствующих доказательств суду по делам о восстановлении на работе лиц, трудовой договор с которыми был прекращен по п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ, либо признания незаконным изменения существенных условий трудового договора при продолжении работником работы без изменения трудовой функции. Вместе с тем незаконность такого изменения существенных условий труда в установленном порядке сотрудниками общества не оспаривалась и в судебном порядке не признавалась, предметом же настоящего судебного разбирательства являться не может (в том числе в силу неподведомственности). В соответствии с п. п. 1 и 2 ст. 24.5 КоАП РФ отсутствие события, состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что перечисленные в оспариваемом постановлении основания для привлечения заявителя к административной ответственности не образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Таким образом, на примере данного дела мы видим, что судебные инстанции, рассматривая законность действий органов трудовой инспекции о привлечении к административной ответственности, не ограничиваются лишь формальным рассмотрением вопроса о том, соблюдены ли работодателем все установленные требования трудового законодательства, но и выявляют значимость и последствия каждого допущенного нарушения <6>. ——————————— <6> Решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.01.2006 по делу N А40-809/06-79-8.
Аналогичная позиция была высказана судом и по другому делу, рассмотренному в связи с оспариванием постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ. Здесь суд также учел все обстоятельства выявленного правонарушения и признал, что отсутствуют основания для наложения штрафа на работодателя. Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 10.01.2006 N 7-3179/5 Рострудинспекцией проводилась проверка соблюдения ООО «Столичный аудиторъ» трудового законодательства РФ в период с 10.01.2006 по 27.01.2006. При проведении проверки выявлено, что в нарушение требований ст. 87 ТК РФ в организации не установлен порядок хранения и использования персональных данных работников, кроме того, в нарушение ст. 66 ТК РФ и п. 12 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.04.2003 N 225, заявителем не ознакомлена под расписку с каждой внесенной в трудовую книжку записью в ее личной карточке работник организации Н. 27.01.2006 в присутствии законных представителей заявителя Х., Я. в отношении Общества составлен протокол об административном правонарушении N 741/6, согласно которому обществу вменялось совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, выразившегося в нарушении требований ст. 87 ТК РФ. 30.01.2006 Рострудинспекцией вынесено оспариваемое Постановление N 741/6, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, и на общество наложен штраф в размере 35000 руб. Арбитражный суд г. Москвы отказал в удовлетворении заявления общества об отмене постановления о наложении штрафа за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 КоАП РФ. Отказывая в удовлетворении заявленных обществом требований, суд первой инстанции исходил из того, что обществом не установлен порядок хранения и использования персональных данных работников; в личной карточке работника формы Т-2 Н. отсутствовала личная подпись владельца трудовой книжки в разделе «Прием на работу и переводы на другую работу». При этом суд указал на то, что внесение подписи в личной карточке работника формы Т-2 после выявления административного правонарушения не исключает вину заявителя. Кроме того, суд признал не соответствующим действительности и противоречащим иным доказательствам, имеющимся в материалах дела, довод заявителя о том, что локальный нормативный акт, устанавливающий порядок хранения и использования персональных данных работников, не запрашивался. Однако решение арбитражного суда первой инстанции было отменено Девятым апелляционным арбитражным судом, который сделал следующие выводы. Как следует из запросов Рострудинспекции от 12.01.2006 N 84 и от 20.01.2006, у общества запрашивались сведения обо всех действующих в организации локальных нормативных актах, касающихся трудовых отношений и трудовых функций работников (с приложением данных актов). Положение о Порядке хранения и использования персональных данных работников ООО «Столичный аудиторъ» от 03.10.2005 является локальным нормативным актом, регламентирующим действия работодателя по хранению, обработке и передаче персональных данных работников общества. Как следует из ст. 87 ТК РФ, порядок хранения и использования персональных данных работников в организации устанавливается работодателем. То есть работодатель должен создать технические условия охраны персональных данных работников от их неправомерного использования (особый режим доступа в помещение, где хранится соответствующая информация, оборудование мест ее хранения, исключающее несанкционированный доступ к информации, и т. п.). Таким образом, данные требования устанавливают обязанности работодателя по хранению персональных данных работника от неправомерного использования третьими лицами и не регламентируют трудовые отношения и трудовые функции работников организации. Кроме того, в соответствии со ст. 90 ТК РФ лица, виновные в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и защиту персональных данных работника (в том числе и ст. 87 ТК РФ), несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами. Применительно к рассматриваемому делу к административной ответственности общество может быть привлечено за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации (ст. 5.39 КоАП РФ); нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11 КоАП РФ); нарушение правил защиты информации (ст. 13.12 КоАП РФ); разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом, лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей (ст. 13.14 КоАП РФ). Исходя из изложенного, следует констатировать, что Рострудинспекцией в запросах от 12.01.2006 и от 20.01.2006 сведения, регламентирующие действия работодателя по хранению, обработке и передаче персональных данных работников общества, не запрашивались. В отношении невыполнения обществом требований, установленных ст. 66 ТК РФ и п. 12 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.04.2003 N 225, необходимо отметить, что на каждом листе личной карточки работника, кроме раздела III, имеется подпись Н. Учитывая, что личная карточка работника оформляется при приеме работника, то отсутствие подписи Н. в разделе III с единственной записью о приеме на работу, при наличии двух подписей Н. в личной карточке, не может свидетельствовать о нарушении обществом по существу требований ст. 66 ТК РФ и п. 12 Правил ведения и хранения трудовых книжек. Исходя из данных обстоятельств, апелляционный суд жалобу общества удовлетворил и отменил решение суда первой инстанции <7>. ——————————— <7> Постановление Девятого апелляционного арбитражного суда от 07.06.2006 N 09АП-4259/2006-АК.
Вместе с тем не может быть отменено правильное по своей сути постановление о привлечении к административной ответственности лишь по каким-либо формальным признакам, что подтверждается материалами ряда судебных дел. Так, в частности, общество с ограниченной ответственностью «Лойдэн» обратилось в арбитражный суд с заявлением (жалобой) о признании незаконным и отмене Постановления о назначении административного наказания, вынесенного Государственной инспекцией труда в Московской области от 5 сентября 2005 г. N 112-5-103-19, которым заявитель был привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. В соответствии с текстом заявления, поданного в арбитражный суд, следует, что 2 сентября 2005 г. комиссией в составе помощника серпуховского городского прокурора С. и государственного инспектора труда (правовой) М. проведена проверка исполнения трудового законодательства в ООО «Лойдэн». В ходе проверки были выявлены следующие нарушения: — заработная плата выплачивается сотрудникам 1 раз в месяц, с 5-го по 10-е число месяца; — при выдаче заработной платы расчетные листки работникам не выдаются, поскольку форма листка не разработана; — график отпусков на 2005 г. утвержден 31.12.2004, т. е. с нарушением срока (не позднее чем за две недели до наступления календарного года); — при заключении трудовых договоров не указана причина, послужившая основанием для заключения срочного трудового договора, например, не указаны причины в срочных трудовых договорах, заключенных с работниками Б., Б. Е.; — уволенным работникам в день увольнения не выплачены денежные суммы, причитающиеся им от предприятия. Так, С. Е., уволенной с 19.08.2005, К., уволенной с 05.08.2005, Ф., уволенной с 18.07.2005, на день проверки денежные средства не выплачены; — работникам, находящимся в отпуске, на день проверки оплата отпусков не произведена: В. Т. (отпуск с 22.08.2005), И. (отпуск с 12.08.2005), С. Е.Ю. (отпуск с 08.08.2005), К. Е. (отпуск с 01.08.2005), М. И. (отпуск с 01.08.2005), Ц. (отпуск с 01.07.2005); — в трудовой книжке работника Г., переведенной приказом N 3 от 11.01.2005 с должности начальника акцизного склада на должность бухгалтера-операциониста, отсутствует запись о переводе; — правила внутреннего трудового распорядка не согласованы с представительным органом работников. Результаты проверки отражены в акте от 02.09.2005. Руководитель заявителя — генеральный директор Е. при проведении проверки присутствовал, подписал акт без замечаний. 5 сентября 2005 г. серпуховской городской прокурор в присутствии законного представителя ООО «Лойдэн» рассмотрел результаты проверки и вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. В постановлении законный представитель пояснил, что денежные средства не выплачивались вовремя в связи с финансовой ситуацией, временно сложившейся на предприятии. 05.09.2005 постановление направлено для рассмотрения и принятия решения в инспекцию труда (л. д. 29, 31). Материал, направленный прокурором, получен инспекцией труда 06.09.2005. 16 сентября 2005 г. государственным инспектором труда М. в присутствии законного представителя ООО «Лойдэн» рассмотрено дело об административном правонарушении, по результатам рассмотрения вынесено Постановление от 5 сентября 2005 г., которым ООО «Лойдэн» признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 30000 руб. Представитель заявителя У. пояснил, что с названным Постановлением не согласен и просит его отменить, полагая, что дело об административном правонарушении рассмотрено 05.09.2005 в отсутствие законного представителя и его надлежащего извещения, определения о назначении даты и времени рассмотрения дела не выносилось, ООО «Лойдэн» было лишено возможности участвовать в рассмотрении дела, давать объяснения и представлять доказательства. Заинтересованное лицо против доводов заявителя возражало, пояснив, что рассмотрение дела было назначено на 15 часов 16.09.2005, о чем по телефону был извещен генеральный директор Е., который и явился в назначенное время и в присутствии которого было вынесено постановление. В дате постановления, вынесенного 16.09.2005, допущена описка, вместо 16.09.2005 постановление ошибочно датировано 05.09.2005. Также заинтересованное лицо пояснило, что дело не могло быть рассмотрено 05.09.2005, поскольку материал из прокуратуры фактически поступил только 06.09.2005. Суд первой инстанции указал, что оспариваемое постановление отмене не подлежит по следующим причинам. Часть 1 ст. 5.27 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда и предусматривает наказание для юридических лиц в виде штрафа в размере от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. В соответствии со ст. 136 Трудового кодекса РФ при выплате заработной платы работодатель обязан в письменной форме извещать каждого работника о составных частях заработной платы, причитающейся ему за соответствующий период, размерах и основаниях произведенных удержаний, а также об общей денежной сумме, подлежащей выплате. Форма расчетного листка утверждается работодателем с учетом мнения представительного органа работников. Заработная плата выплачивается не реже чем каждые полмесяца, в день, установленный правилами внутреннего трудового распорядка организации, коллективным договором, трудовым договором. Оплата отпуска производится не позднее чем за три дня до его начала. В нарушение положений названной статьи заработная плата работникам ООО «Лойдэн» выплачивалась один раз в месяц, с 5-го по 10-е число месяца, утвержденная форма расчетного листка отсутствует, отпуска сотрудникам, поименованным в акте, не были оплачены за три дня до их начала. Согласно ст. 140 Трудового кодекса РФ при прекращении трудового договора выплата всех сумм, причитающихся работнику от работодателя, производится в день увольнения работника. Если работник в день увольнения не работал, то соответствующие суммы должны быть выплачены не позднее следующего дня после предъявления уволенным работником требования о расчете. Однако в нарушение требований ст. 140 ТК РФ расчет с работниками, уволенными в июле и августе (С. Е., К., Ф.), по состоянию на 2 сентября 2005 г. произведен не был. Факты, установленные проверкой и отраженные в акте от 2 сентября 2005 г., законным представителем заявителя при вынесении прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении не оспаривались, факт невыплаты причитающихся работникам денежных средств признан генеральным директором в объяснениях. Вина юридического лица в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, является установленной. Для проверки доводов отзыва о том, что оспариваемое постановление было вынесено 16 сентября 2005 г. и ошибочно датировано 5 сентября 2005 г., арбитражный суд в соответствии с положениями ч. 3 ст. 210 АПК РФ признал обязательной явку законного представителя ООО «Лойдэн» генерального директора Е. В судебном заседании Е. пояснил, что был вызван для рассмотрения дела об административном правонарушении инспектором труда М. по телефону на 16 сентября 2005 г. к 15 часам примерно за три дня до назначенной даты. Также Е. пояснил, что явился 16 сентября 2005 г. к 15 часам в инспекцию труда к М., давать каких-либо объяснений и представлять доказательств не собирался, никаких ходатайств не заявлял, получил копию постановления под расписку. При изложенных обстоятельствах арбитражный суд счел, что доводы отзыва об описке в дате постановления являются правомерными, добытыми по делу доказательствами, к числу которых относятся объяснения законного представителя ООО «Лойдэн», подтверждается, что фактически рассмотрение дела об административном правонарушении состоялось 16 сентября 2005 г. в присутствии извещенного надлежащим образом законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности. Описка в дате вынесенного 16 сентября 2005 г. постановления является ошибкой технического характера и не свидетельствует о существенном характере нарушения прав ООО «Лойдэн». Невынесение инспектором труда определения о назначении времени и места рассмотрения дела не повлекло неблагоприятных последствий, не нарушило прав лица, привлекаемого к административной ответственности. Ссылка представителя заявителя У. на то, что оспариваемое постановление недостаточно мотивированно, несостоятельна, поскольку событие правонарушения отражено в постановлении полно и правильно. Доказательств несоответствия фактическим обстоятельствам фактов, изложенных в постановлении, заявителем не представлено. Арбитражный суд считает, что дело об административном правонарушении рассмотрено всесторонне, полно и объективно. Наказание назначено в пределах минимальной санкции, установленной ч. 1 ст. 5.27 КоАП, в связи с чем оснований для рассмотрения вопроса о его снижении у суда не имелось <8>. ——————————— <8> Решение Арбитражного суда Московской области от 16.03.2006 по делу N А41-К2-22606/05.
Исходя из вышеприведенных примеров судебных дел, следует подчеркнуть, что в настоящее время состав рассматриваемого правонарушения сформулирован предельно общим образом. Данное обстоятельство порождает различия в подходах при квалификации административных правонарушений в сфере трудовых отношений, что обусловливает необходимость принятия официальных разъяснений Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда РФ по вопросам применения законодательства об административной ответственности за нарушения трудового законодательства.
Срок привлечения к ответственности за нарушение законодательства о труде
Достаточно много вопросов в судебно-арбитражной практике вызывает проблема применения сроков привлечения к ответственности за нарушения законодательства о труде. Нередко судебные акты различного уровня отменяются именно в связи с неправильным применением судами норм о сроках привлечения к ответственности. В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено не позднее двух месяцев с момента его совершения субъектом, привлекаемым к административной ответственности, за исключением случаев, прямо предусмотренных Кодексом. В отношении отдельных видов административных правонарушений установлены специальные (более длительные) сроки давности привлечения к административной ответственности за их совершение. Однако для правонарушений в сфере трудовой деятельности действует общий срок привлечения к ответственности. Определенные трудности в судебной практике вызывает проблема сроков привлечения к ответственности за длящиеся административные правонарушения, которые в соответствии с п. 2 ст. 4.5 КоАП РФ начинают исчислять с момента их обнаружения. Так, в частности, Государственная инспекция по труду по Владимирской области привлекла государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Владимирский государственный университет» к ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ за нарушение Трудового кодекса РФ, выразившееся в том, что заработная плата профессорско-преподавательскому составу за проведение занятий со студентами контрактной (внебюджетной) формы обучения была выплачена с опозданием на 1 месяц (за сентябрь 2006 г. — 5 ноября 2006 г.), хотя правилами внутреннего распорядка была предусмотрена выплата заработной платы сотрудникам университета два раза в месяц. После погашения задолженности работникам университета по оплате заработной платы вуз в нарушение ст. 236 Трудового кодекса РФ не выплатил работникам денежную компенсацию в размере не ниже одной трехсотой действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. За неисполнение в добровольном порядке требований о материальной ответственности работодателя за несвоевременную выплату заработной платы трудовая инспекция наложила на образовательное учреждение штраф в размере 30000 руб. Не согласившись с данным Постановлением, университет обратился в Ленинский районный суд г. Владимира с жалобой, которой требовал данное постановление отменить. При этом требования заявителя были основаны на том, что учреждение было привлечено к ответственности с нарушением ст. 4.5 КоАП РФ в части наложения взыскания за нарушение, в отношении которого истек срок давности. Постановление было издано 26 июня 2007 г. после проверки, проведенной прокуратурой г. Владимира по жалобе граждан, т. е. спустя более чем 8 месяцев с момента, когда наступила обязанность выплатить работникам компенсацию за несвоевременную выплату заработной платы. Суд первой инстанции в удовлетворении жалобы отказал, посчитав, что имеет место длящееся административное правонарушение в действиях университета, поскольку в течение определенного периода времени университет не исполнял обязанность перед работниками по выплате им компенсации за задержку заработной платы. Однако Судебная коллегия по гражданским делам Владимирского областного суда данное решение отменила, указав на то, что невыплата компенсации за задержку заработной платы является единократным правонарушением и не может быть рассмотрена как длящееся правонарушение. Следовательно, Постановление трудовой инспекции подлежит отмене, так как истекли сроки давности привлечения к административной ответственности, установленные ст. 4.5 КоАП РФ <9>. ——————————— <9> Дело N 12/562-07 по жалобе ГОУ ВПО «Владимирский государственный университет» в Ленинский районный суд г. Владимира на постановление Государственной трудовой инспекции по Владимирской области.
Аналогичная правовая позиция высказана и в арбитражной практике, где непосредственно нарушения сроков выплаты заработной платы не могут быть рассмотрены как длящиеся правонарушения. Закрытое акционерное общество «Архангельский завод технических спиртов» (далее — общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления Государственной инспекции труда в Архангельской области (далее — инспекция) от 06.03.2006 N 03-10-75-7 о привлечении его к административной ответственности в виде взыскания 30000 руб. штрафа на основании ч. 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Решением суда от 07.04.2006, оставленным без изменения, постановлением апелляционной инстанции от 17.05.2006 заявление удовлетворено. В кассационной жалобе инспекция просит отменить судебные акты и прекратить производство по делу. По мнению подателя жалобы, невыплата обществом заработной платы работникам является длящимся правонарушением, в связи с чем ссылка суда на истечение предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности неправомерна. Кассационная инстанция посчитала жалобу инспекции не подлежащей удовлетворению и указала на следующие обстоятельства. Как следует из материалов дела, общество несвоевременно выплатило работникам заработную плату за октябрь 2005 г. и на момент проверки имелась задолженность по заработной плате за ноябрь 2005 г., в связи с чем постановлением прокурора Соломбальского района г. Архангельска от 30.01.2006 в отношении предприятия возбуждено дело об административном правонарушении на основании ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Постановлением инспекции от 06.03.2006 N 03-10-75-7 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, и привлечено к ответственности в виде взыскания 30000 руб. административного штрафа. Предприятие обжаловало названное Постановление в судебном порядке. Суды первой и апелляционной инстанций, ссылаясь на истечение срока давности привлечения общества к административной ответственности, признали Постановление инспекции от 06.03.2006 незаконным. Часть 1 ст. 5.27 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства о труде и охране труда. В данном случае суды установили, что Общество не позднее последнего дня каждого месяца обязано выплачивать работникам заработную плату за предыдущий месяц. Однако заявитель нарушил это условие, предусмотренное Правилами внутреннего трудового распорядка, т. е. совершил правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. При рассмотрении дела суды сделали вывод о том, что Постановление от 06.03.2006 принято за пределами установленного ст. 4.5 КоАП РФ срока. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Срок давности привлечения к административной ответственности за административное правонарушение, связанное с невыполнением обязанности, предусмотренной нормативным правовым актом, к определенному сроку, начинает исчисляться с момента наступления указанного срока. В данном случае из положений Правил внутреннего трудового распорядка следовало, что заработная плата за октябрь и ноябрь 2005 г. должна быть выплачена предприятием работникам не позднее 30.11.2005 и 31.12.2005 соответственно. С этого момента исчисляется двухмесячный срок, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ. Постановление инспекции о привлечении общества к административной ответственности вынесено 06.03.2006, т. е. за пределами срока давности привлечения к административной ответственности. Невыполнение лицом предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением, в связи с чем ссылка подателя жалобы на длящийся характер административного правонарушения необоснованна. С учетом изложенного кассационная инстанция сделала вывод о том, что решение от 07.04.2006 и Постановление апелляционной инстанции от 17.05.2006 являются законными и обоснованными и отмене не подлежат <10>. ——————————— <10> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.09.2006 N А05-4383/2006-20.
Вместе с тем прямо противоположная точка зрения высказана по аналогичному делу другим судебным органом. А именно муниципальное учреждение «Зеленое хозяйство» (далее — МУ «Зеленое хозяйство») г. Тамбова обратилось в Ленинский районный суд г. Тамбова с жалобой на Постановление Государственной инспекции труда в Тамбовской области от 17.04.2006 N 4-2/44. Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 27.06.2006 в удовлетворении заявленных требований отказано. Не соглашаясь с принятым по делу решением, МУ «Зеленое хозяйство» обратилось в Федеральный арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой ссылается на неправильное применение норм материального права и неприменение закона, подлежащего применению, а именно п. 6 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Как следует из материалов дела, 04.04.2006 Государственной инспекцией труда в Тамбовской области проведена проверка соблюдения трудового законодательства МУ «Зеленое хозяйство». В ходе проверки установлено, что учреждением допущены нарушения ч. 6 ст. 136 Трудового кодекса Российской Федерации, выразившиеся в несвоевременной выплате заработной платы 195 работникам учреждения, а также нарушения ст. 140 Трудового кодекса Российской Федерации, выразившиеся в нарушении сроков выплаты окончательного расчета при увольнении работников. Указанные нарушения трудового законодательства подтверждены доказательствами, представленными административным органом в материалы дела. 04.04.2006 составлен протокол N 4-2/39 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По результатам рассмотрения материалов проверки Государственной инспекцией труда в Тамбовской области вынесено Постановление от 17.04.2006 N 4-2/44 о признании МУ «Зеленое хозяйство» виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначении ему наказания в виде административного штрафа в размере 300 МРОТ. Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что финансовые средства хозяйства образуются не только за счет средств, полученных из местного бюджета и от предпринимательской деятельности, но также от средств кредитных учреждений и иных поступлений от осуществления деятельности, предусмотренной п. 2 устава МУ «Зеленое хозяйство». В соответствии с ч. 6 ст. 136 Трудового кодекса Российской Федерации заработная плата выплачивается не реже чем каждые полмесяца в день, установленный правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором, трудовым договором. Как усматривается из ведомостей начисления и платежных ведомостей за 2006 г., задолженность по заработной плате работникам МУ «Зеленое хозяйство» составляла 860000 руб. за февраль 2006 г. На момент возбуждения административного производства данная заработная плата не выплачена. Довод заявителя кассационной жалобы о том, что МУ «Зеленое хозяйство» приняло все необходимые меры по выплате работникам заработной платы, является необоснованным. Согласно ч. 2 ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. В соответствии с п. 2.3 устава МУ «Зеленое хозяйство» для достижения цели создания учреждения оно может осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с п. 2 ст. 24 Закона «О некоммерческих организациях» в форме оказания услуг и выполнения работ, отнесенных настоящим уставом к целям деятельности учреждения. Тот факт, что заработная плата за февраль 2006 г. была перечислена на бюджетный счет МУ «Зеленое хозяйство» только в апреле 2006 г., не может свидетельствовать о том, что заявителем приняты все меры по выплате работникам зарплаты, в связи с тем что учреждение имеет возможность получать доходы также от осуществления коммерческой деятельности. В силу ст. 140 Трудового кодекса Российской Федерации при прекращении трудового договора выплата всех сумм, причитающихся работнику от работодателя, производится в день увольнения работника. Если работник в день увольнения не работал, то соответствующие суммы должны быть выплачены не позднее следующего дня после предъявления уволенным работником требования о расчете. Согласно платежной ведомости N 49 от 13.03.2006 Черемисина Г. А., уволенная из МУ «Зеленое хозяйство» 30.01.2006 приказом N 7-к от 25.01.2006, получила окончательный расчет при увольнении лишь 13.03.2006, т. е. с нарушением сроков, установленных трудовым законодательством. В соответствии с ч. 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Ссылка заявителя кассационной жалобы на пропуск срока давности привлечения к административной ответственности является необоснованной. Согласно ч. 1 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. В п. 2 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указано, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Так как выявленное правонарушение выражалось в бездействии (невыплата окончательного расчета работнику Черемисиной Г. А. при увольнении в срок, предусмотренный трудовым законодательством Российской Федерации), данное административное правонарушение относится к длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности в данном случае начинает исчисляться с момента обнаружения правонарушения, т. е. с 04.04.2006. С момента фактической выплаты Черемисиной Г. А. указанных денежных средств (13.03.2006) до дня принятия оспариваемого Постановления предусмотренный ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности также не истек <11>. ——————————— <11> Постановление ФАС Центрального округа от 11.10.2006 по делу N А64-2481/06-1.
Исходя из этого, мы видим, что в одном случае суд признал несвоевременную выплату заработной платы длящимся правонарушением, а в другом не счел его таковым, что, естественно, нарушает единообразие судебно-арбитражной практики. Следует подчеркнуть, что для судов общей юрисдикции Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24.03.2005 N 5 разъяснил следующее: «…судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока» <12>. ——————————— <12> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 5. С. 8.
Таким образом, ключевым в решении вопроса о том, является административное правонарушение длящимся или нет, является наличие в норме права конкретно определенного срока, в течение которого ответственное лицо должно было совершить какие-либо действия. Другим примером может служить дело, где к категории длящихся правонарушений было отнесено нарушение установленных правил ведения трудовых книжек. ОАО «Центротрансстрой» (далее — общество) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании и отмене Постановления Государственной инспекции труда по г. Москве от 22.05.2006 N 918/13 о привлечении заявителя к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 (далее — КоАП РФ). Из материалов дела следует, что в период с 26.04.2006 по 11.05.2006 при проведении проверки ОАО «Центротрансстрой» по соблюдению трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, были выявлены нарушения трудового законодательства. По результатам проверки был составлен протокол об административном правонарушении от 11.05.2006 N 918/13 в присутствии представителя заявителя Р., исполняющего обязанности генерального директора ОАО «Центротрансстрой» на основании приказа от 05.05.2006 N 15, в котором отражены нарушения трудового законодательства. 22.05.2006 Государственной инспекцией труда г. Москвы, в присутствии указанного должностного лица общества, вынесено оспариваемое Постановление N 918/13, которым ОАО «Центротрансстрой» привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП Российской Федерации и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 40000 руб. Как установлено судом и следует из материалов дела, были установлены и доказаны следующие нарушения: в нарушение п. 41 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2003 N 225 «О трудовых книжках», книга учета движения трудовых книжек не пронумерована, не прошнурована, не заверена подписью руководителя организации и не скреплена сургучной печатью или опломбирована, в нарушение ст. 87, п. 3 ст. 68 ТК РФ. Как следует из материалов дела и установлено судом, в действиях заявителя установлено и подтверждено наличие нарушений требований п. 41 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2003 N 225 «О трудовых книжках», ст. 81 ТК РФ, п. 3 ст. 68 ТК РФ. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 18 июля 2006 г., оставленным без изменения Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано. Их выводы подтвердил и суд кассационной инстанции, который в своем Постановлении указал: «Суды сделали обоснованный вывод о доказанности административным органом наличия в действиях заявителя вмененного состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Кроме того, суды правильно установили, что административным органом была соблюдена процедура привлечения общества к административной ответственности. Что же касается довода кассационной жалобы о пропуске ответчиком срока привлечения к административной ответственности, предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ, то он признается несостоятельным, поскольку данное административное правонарушение относится к длящимся правонарушениям. В соответствии с ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения, что имело место 11.06.2006. При таких обстоятельствах суд обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований». Таким образом, судебные акты были оставлены без изменений, а работодателям следует сделать вывод о том, что нарушение установленных правил ведения трудовых книжек, а следовательно, и иных видов документации на предприятии может быть отнесено к длящимся правонарушениям, что дает возможность уполномоченным органам привлекать их к ответственности в течение двух месяцев с момента обнаружения данных нарушений <13>. ——————————— <13> Постановление ФАС Московского округа от 13.12.2006 N А40-43990/06-121-230.
Подведомственность споров об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушение трудового законодательства
Ряд проблем в правоприменительной деятельности вызывают вопросы подведомственности дел об оспаривании постановлений о наложении административных наказаний на юридических лиц за нарушения законодательства о труде и охране труда. Здесь также можно привести примеры из судебно-арбитражной практики, отличающиеся по трактовке одних и тех же норм законодательства. Предприниматель Пронькин В. А. обратился в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления Государственной инспекции труда в Рязанской области от 25.11.2002 N 03-04-20/10-02 о привлечении его к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Определением суда первой инстанции от 27.12.2002 производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора. Постановлением суда апелляционной инстанции от 13.02.2003 определение оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Центрального округа Постановлением от 15.04.2003 названные судебные акты оставил без изменения. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ рассмотрел данное дело в порядке надзора и указал следующее. Государственной инспекцией труда в Рязанской области проведена проверка выполнения требований трудового законодательства предпринимателем Пронькиным В. А. и выявлено несоблюдение им срока расчета при увольнении двух работников, в связи с чем составлен протокол от 19.11.2002 N 03-04-20/10-02 о нарушении законодательства о труде и принято Постановление от 25.11.2002 о привлечении предпринимателя к административной ответственности в виде взыскания штрафа в размере 4500 руб. на основании ч. 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Согласно ч. 1 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. В силу п. 3 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Как следует из совокупности приведенных норм, арбитражному суду подведомственны жалобы на те постановления по делам об административных правонарушениях, которые допущены организациями и предпринимателями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. Часть 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и охране труда. Субъектом ответственности выступает должностное лицо, допустившее правонарушение в сфере трудовых отношений, возникающих между работником и работодателем на основании трудового договора, заключение и исполнение которого не являются для его сторон предпринимательской или иной экономической деятельностью, а относятся к вопросам ее внутренней организации. Выступая работодателем, предприниматель Пронькин В. А. выполнял в отношении нанятых им работников функции и обязанности, присущие должностному лицу и предусмотренные трудовым законодательством, следовательно, он привлечен к административной ответственности не в качестве субъекта предпринимательской деятельности и не в связи с ее осуществлением, а как участник трудовых правоотношений, допустивший нарушение законодательства о труде. В связи с изложенным все судебные акты, состоявшиеся по данному делу, были оставлены без изменения <14>. ——————————— <14> Постановление Президиума ВАС РФ от 04.11.2003 N 8908/03 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 3. С. 22.
Казалось бы, данное Постановление Президиума ВАС РФ полностью решает вопросы подведомственности, указывая на то, что жалобы юридических лиц на постановления о привлечении к ответственности по ст. 5.27 подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции и не могут приниматься арбитражными судами к рассмотрению. Вместе с тем в некоторых случаях арбитражные суды рассматривают данные дела и выносят по ним решения. Так, в частности, индивидуальный предприниматель, осуществляющий свою деятельность без образования юридического лица, Лебедева Галина Александровна (далее — предприниматель Лебедева Г. А.) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Государственной инспекции труда в Омской области (далее — инспекция труда) о признании незаконным и отмене Постановления N от 04.04.2007 24/8 о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 4000 руб. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Определением от 04.05.2007 Арбитражного суда Омской области производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В кассационной жалобе предприниматель Лебедева Г. А., ссылаясь на неправильное применение судом норм процессуального права, просит определение от 04.05.2007 отменить и направить дело в Арбитражный суд Омской области для рассмотрения по существу. В отзыве на кассационную жалобу инспекция труда не соглашается с доводами кассационной жалобы предпринимателя, считает их несостоятельными, а определение арбитражного суда о прекращении производства по делу — законным и обоснованным. Просит вынесенный по делу судебный акт оставить без изменения, а кассационную жалобу — без удовлетворения. Считает, что данный спор подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, поскольку предприниматель Лебедева Г. А. привлечена к административной ответственности за нарушение норм трудового законодательства, не касающихся ее экономической деятельности. Арбитражный суд кассационной инстанции, в соответствии со ст. ст. 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса РФ, проверив правильность применения судом при вынесении судебных актов норм материального и процессуального права, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, считает, что определение о прекращении производства по делу подлежит отмене. Как следует из материалов дела, 04.04.2007 государственным инспектором труда Т. Ф. Люшкиной в отношении предпринимателя Лебедевой Г. А. составлен протокол N 24/6 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, в котором зафиксировано, что в нарушение ст. 67 Трудового кодекса РФ предпринимателем не были заключены трудовые договоры с работниками в письменном виде. По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении государственным инспектором труда Т. Ф. Люшкиной вынесено Постановление от 04.04.2007 N 24/8, согласно которому предприниматель Лебедева Г. А. признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 4000 руб. Не согласившись с указанным Постановлением, предприниматель Лебедева Г. А. обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене. Прекращая производство по делу, арбитражный суд исходил из того, что данный спор возник из трудовых правоотношений и подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, поскольку основанием для привлечения предпринимателя к ответственности послужило нарушение ею норм трудового законодательства. Часть 1 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусмотрено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. В силу ч. 3 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Согласно ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ нарушение законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Таким образом, индивидуальный предприниматель является субъектом ответственности за нарушение законодательства о труде и охране труда, предусмотренной ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Анализ вышеназванных норм права позволяет сделать вывод, что спор между индивидуальным предпринимателем, привлеченным к административной ответственности, и административным органом подведомствен арбитражным судам и рассматривается в порядке главы 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Учитывая, что Лебедева Г. А. привлечена к административной ответственности как индивидуальный предприниматель, вывод суда первой инстанции о неподведомственности данного спора арбитражному суду является ошибочным. Правовых оснований для прекращения производства по настоящему делу не имелось. В связи с этим определение суда первой инстанции было отменено, а дело направлено на новое рассмотрение <15>. ——————————— <15> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 12.07.2007 N А46-3223/2007.
Таким образом, мы видим противоречия в решении вопроса о том, подведомственны ли арбитражным судам дела об оспаривании актов о привлечении к административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ. Хотя следует отметить, что по большинству споров по заявлениям индивидуальных предпринимателей и юридических лиц такие дела в арбитражных судах прекращаются и в дальнейшем заинтересованные лица обращаются в суды общей юрисдикции. Необходимо отметить, что дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражного управляющего предприятием, признанным банкротом, подведомственны арбитражному суду, поскольку его действия, послужившие основанием для привлечения к административной ответственности, связаны с исполнением им полномочий арбитражного управляющего и регулируются Законом о банкротстве. Данная правовая позиция подтверждается Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, что выражено в Постановлении от 27.09.2005, в котором указано следующее. Конкурсный управляющий федеральным государственным унитарным предприятием «Кузбассуглеразведка» Фомин И. В. обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением об отмене Постановления Государственной инспекции труда в Кемеровской области (далее — инспекция труда) от 09.01.2004 N 52 о привлечении его на основании ч. 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к административной ответственности за совершение административного правонарушения. Поводом для обращения конкурсного управляющего в арбитражный суд с таким заявлением послужили нижеприведенные обстоятельства. Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 01.07.2003 по другому делу (N А27-9032/2002-4) федеральное государственное унитарное предприятие «Кузбассуглеразведка» (далее — предприятие) признано несостоятельным; в отношении его введено конкурсное производство; конкурсным управляющим утвержден гражданин Фомин И. В., зарегистрированный Московской регистрационной палатой 22.06.1998 в качестве индивидуального предпринимателя, осуществляющего свою деятельность без образования юридического лица. В соответствии с коллективным заявлением работников предприятия от 03.11.2003 о невыплате им заработной платы и несвоевременном расчете с работниками, прекратившими с предприятием трудовые отношения, инспекцией труда проведена проверка указанных в заявлении фактов. По результатам проверки был сделан вывод о возникших после утверждения Фомина И. В. конкурсным управляющим нарушениях трудового законодательства, в частности ряда статей Трудового кодекса Российской Федерации, ст. 134 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Постановлением инспекции труда от 09.01.2004 N 52 Фомин И. В. привлечен к административной ответственности в виде уплаты штрафа в размере 3000 руб. за совершение предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ административного правонарушения, выразившегося в несвоевременной выплате заработной платы работникам предприятия. Гражданин Фомин И. В. обратился в арбитражный суд с заявлением об отмене упомянутого Постановления инспекции труда, ссылаясь на то, что несвоевременная выплата заработной платы не является нарушением законодательства о труде, так как он действовал в пределах полномочий, определенных законодательством о банкротстве. Определением суда первой инстанции от 18.02.2004 производство по делу прекращено из-за неподведомственности его арбитражному суду. Суд счел, что Фомин И. В. привлечен к административной ответственности как должностное лицо — работодатель, осуществляющий функции руководителя с нарушением трудового законодательства, выразившимся в невыплате в установленные сроки заработной платы работникам. Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа Постановлением от 15.06.2004 названное определение отменил, дело направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции по таким основаниям: Фомин И. В. привлечен к административной ответственности не как физическое лицо, а как предприниматель, поэтому данное дело подведомственно арбитражному суду. В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора постановления суда кассационной инстанции от 24.05.2005 инспекция труда просит отменить названный судебный акт и прекратить производство по делу, так как спор, возникший из трудовых отношений, не относится к подведомственности арбитражного суда, а также ссылается на нарушение судом единообразия в толковании и применении норм права. Проверив обоснованность доводов, содержащихся в заявлении и отзыве на него, Президиум счел, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям. В силу п. 3 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Согласно ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Субъектом ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ за нарушение норм административного законодательства, является должностное лицо. В силу ст. 2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. На основании ст. 129 Закона о банкротстве на конкурсного управляющего возложено осуществление полномочий руководителя должника и иных органов управления должника в пределах, в порядке и на условиях, которые установлены этим Законом <16>. ——————————— <16> Постановление Президиума ВАС РФ от 27.09.2005 N 7460/05 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 2. С. 28.
Проблемы применения санкций за нарушение законодательства о труде
Статья 5.27 КоАП РФ предусматривает несколько видов административных санкций за нарушение законодательства о труде. Наиболее распространенным наказанием по рассматриваемой статье является наложение штрафа на виновное лицо. Кроме того, допускается такой вид ответственности, как административное приостановление деятельности юридического лица на определенный срок. В свою очередь, п. 2 ст. 5.27 КоАП РФ устанавливает, что должностное лицо, ранее подвергнутое административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, может быть дисквалифицировано на срок от одного года до трех лет. Данная мера наказания является достаточно строгой, что вызывает достаточно большое количество судебных споров по жалобам на постановления о дисквалификации должностных лиц в связи с совершением правонарушения, предусмотренного п. 2 ст. 5.27 КоАП РФ. Наиболее проблемным представляется решение вопроса о том, что понимается в п. 2 ст. 5.27 КоАП РФ под «аналогичным» административным правонарушением, так как только в этом случае допускается применение дисквалификации должностного лица. Примером может служить следующее дело. Постановлением мирового судьи по Благовещенскому городскому судебному участку N 7 Амурской области от 3 ноября 2004 г. Л. привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде дисквалификации сроком на один год. Решением судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 7 февраля 2005 г. постановление мирового судьи от 3 ноября 2004 г. оставлено без изменения. Председатель Амурского областного суда 28 марта 2005 г. в пересмотре судебных постановлений отказал. Изучив по надзорной жалобе Л. материалы дела, заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации пришел к выводу, что постановление мирового судьи по Благовещенскому городскому судебному участку N 7 Амурской области от 3 ноября 2004 г. и решение судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 7 февраля 2005 г. подлежат отмене, а производство по делу — прекращению по следующим основаниям. В соответствии с ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ лицо может быть привлечено к административной ответственности за нарушение законодательства о труде в том случае, если ранее такое лицо уже подвергалось административному наказанию за аналогичное административное правонарушение. Из материалов дела видно, что Л. являлся президентом Амурской торгово-промышленной палаты (далее — АТПП). По заявлению работника АТПП Вилль Н. И. Государственной инспекцией труда в Амурской области проведена проверка соблюдения трудового законодательства, которая выявила нарушение ст. ст. 62, 282 Трудового кодекса РФ в отношении Вилль Н. И., принятой в АТПП на условиях совместительства. Нарушение заключается в том, что с ней не был заключен письменный трудовой договор. Ранее президент АТПП Л. Постановлением Государственной инспекции труда в Амурской области от 11 июня 2004 г. N 63 был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ в виде штрафа в сумме 2000 руб. за нарушение ст. 116 Трудового кодекса РФ — непредоставление работникам ежегодного дополнительного отпуска продолжительностью 8 календарных дней — и за нарушение ст. 183 названного Кодекса — неоплата листков нетрудоспособности. Согласно п. 17 разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» под аналогичным правонарушением, указанным в ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, следует понимать совершение должностным лицом такого же, а не любого нарушения законодательства о труде и охране труда. При таких обстоятельствах вывод судьи о том, что действия Л. должны быть квалифицированы по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, нельзя признать обоснованным, поскольку нарушения трудового законодательства, допущенные Л., не являются аналогичными. Таким образом, Л. субъектом правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, не является, и его действия не могут быть квалифицированы по этой статье. Обсуждение вопроса о переквалификации действий Л. на ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ невозможно, потому что рассмотрение дел за совершение правонарушения, предусмотренного в названной норме, судье неподведомственно. При таких обстоятельствах постановление мирового судьи по Благовещенскому городскому судебному участку N 7 Амурской области от 3 ноября 2004 г. и решение судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 7 февраля 2005 г. были отменены, а производство по делу было прекращено в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности привлечения Л. к административной ответственности <17>. ——————————— <17> Постановление Верховного Суда РФ от 28.02.2006 N 59-ад06-1.
В связи с большим количеством дел подобного рода Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» дал специальное разъяснение о том, что под аналогичным правонарушением, указанным в ч. 2 статьи 5.27 КоАП РФ, следует понимать совершение должностным лицом такого же, а не любого нарушения законодательства о труде и охране труда (например, первый раз должностное лицо не произвело расчет при увольнении одного, а позднее — при увольнении другого работника) <18>. ——————————— <18> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6. С. 9.
Однако данная проблема не является единственной в правоприменительной практике по ст. 5.27 КоАП РФ. По запросам судов Верховный Суд Российской Федерации неоднократно разъяснял различные аспекты, которые следует учитывать при разбирательстве дел подобного рода. Вопрос 1: Подлежит ли привлечению к административной ответственности лицо, в действиях которого имеются признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 или ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, в случае если к моменту возбуждения дела такое лицо перестало осуществлять организационно-распорядительные функции руководителя предприятия? Верховный Суд РФ разъяснил, что согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом в соответствии с примечанием к вышеуказанной норме совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники организаций несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Следовательно, руководитель предприятия, допустивший нарушение законодательства о труде (например, невыплату заработной платы работникам предприятия), является субъектом правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 КоАП РФ. Прекращение трудовых отношений с руководителем предприятия, осуществлявшим организационно-распорядительные функции, не исключает возможности возбуждения производства по делу об административном правонарушении в отношении этого лица и привлечения его к административной ответственности, так как правонарушение было допущено им в период исполнения служебных обязанностей. Таким образом, поскольку на момент совершения правонарушения, предусмотренного ч. 1 или ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, указанное лицо являлось субъектом правонарушения, оно может быть привлечено к административной ответственности вне зависимости от того, что к моменту возбуждения дела такое лицо утратило статус руководителя предприятия и перестало осуществлять организационно-распорядительные функции <19>. ——————————— <19> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 27.09.2006 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 1. С. 25.
Вопрос 2: Правомерно ли привлечение к административной ответственности генерального директора унитарного предприятия по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ за нарушение сроков выплаты заработной платы, если ранее он был привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ за аналогичное нарушение как директор филиала юридического лица и срок, предусмотренный ст. 4.6 КоАП РФ (1 год), не истек? Как поступить в случае, если руководитель был привлечен к административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ в одной организации, а затем в течение одного года совершил аналогичное нарушение, являясь руководителем в другой организации? На данные вопросы Верховный Суд РФ дал следующие пояснения. В соответствии со ст. 4.6 Кодекса лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Поскольку ч. 2 ст. 5.27 Кодекса наступление административной ответственности не ставится в зависимость от того, совершены ли аналогичные правонарушения о труде и об охране труда должностным лицом на одном предприятии, или они совершены за время работы в разных организациях, руководитель, ранее привлеченный к административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ в одной организации, а затем в течение одного года совершивший аналогичное нарушение, являясь руководителем другой организации, может быть привлечен к ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 5.27 Кодекса вне зависимости от указанных выше обстоятельств <20>. ——————————— <20> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 29.11.2006 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 6.
Подлежит ли должностное лицо привлечению к административной ответственности по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ в случае, если к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении истек годичный срок, в течение которого это лицо считалось подвергнутым административному наказанию за совершенное ранее аналогичное административное правонарушение? Ответ: Часть 2 ст. 5.27 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение. В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Таким образом, для квалификации действий должностного лица по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ имеет значение совершение им нарушения законодательства о труде и об охране труда в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания за аналогичное административное правонарушение. Истечение указанного годичного срока к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении на квалификацию действий лица по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ не влияет <21>. ——————————— <21> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 07.03.2007.
Таким образом, Верховный Суд уделяет особое внимание проблеме применения дисквалификации за нарушение трудовых прав граждан должностными лицами, устраняя своими разъяснениями существующие противоречия и неопределенности в законодательстве. В научных публикациях специалистами также поднимаются различные аспекты применения дисквалификации должностных лиц. Так, в частности, Т. Нестерова приводит в качестве примера следующую ситуацию, имевшую место на практике. В течение полутора лет в одном из образовательных учреждений системы профессионального образования допускались нарушения трудовых прав, выразившиеся в незаконных увольнениях педагогов, причем некоторые (в частности, Ж.) восстанавливались по решению суда на работе неоднократно. По факту очередного незаконного увольнения Ж. в отношении директора колледжа Н. было возбуждено административное дело по ч. 2 ст. 5.27 КоАП. Мировой судья 30 июня 2004 г. вынес постановление о дисквалификации Н., которое тот обжаловал. Вновь дело было рассмотрено только 30 августа 2004 г. в силу разных причин (в том числе в связи с уклонением от явки в суд Н., который за это время успел в третий раз незаконно уволить Ж.). Далее автор предлагает для устранения подобного противоречия ввести в административное законодательство дополнительную меру, так называемое отстранение от должности до вступления в силу соответствующего акта, что можно по аналогии рассматривать как меру обеспечительного характера, направленную на предотвращение вреда и нарушения прав граждан на период административного судопроизводства <22>. ——————————— <22> Нестерова Т. Дисквалификация за нарушение трудового законодательства // Законность. 2005. N 3. С. 44.
На другую проблему обращает внимание В. Б. Белорусов. Часть 2 ст. 1.5 Кодекса предусматривает, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело. Статья 4.6 Кодекса предусматривает, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Если предположить, что лицо было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 Кодекса и ему назначено административное наказание в виде штрафа в марте 2003 г., исполнено постановление о назначении данного наказания в апреле 2003 г., а в ноябре 2003 г. лицо вновь совершает административное правонарушение и его действия квалифицируются по ч. 2 ст. 5.27 Кодекса, то возникает вопрос о возможности привлечения его к административной ответственности. Если рассмотрение дела об административном правонарушении происходит в мае 2004 г. или позднее (напомним, что за административное правонарушение, влекущее дисквалификацию, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения), то, следуя ч. 2 ст. 1.5 Кодекса, лицо нельзя привлечь к административной ответственности, поскольку по второму делу лицо считается невиновным, а с момента исполнения постановления по первому делу прошел годичный срок, предусмотренный ст. 4.6 Кодекса <23>. ——————————— <23> Белорусов В. Б. Некоторые проблемные вопросы назначения судье дисквалификации за нарушение трудового законодательства // Российский судья. 2004. N 11. С. 55.
Подводя итоги рассмотренным проблемам, следует подчеркнуть ряд важных обстоятельств. 1. Административная ответственность за нарушение законодательства о трудовой деятельности является одной из важнейших мер, обеспечивающих законность в трудовой сфере, гарантирующих права работников. Вместе с тем существует ряд нерешенных проблем в судебно-арбитражной практике по делам по жалобам на постановления о привлечении к ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ. 2. В практике имеются различия в подходах судов к определению подведомственности данной категории дел. Несмотря на неоднократно принятые постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, многие арбитражные суды принимают к своему рассмотрению и выносят судебные акты по существу споров, связанных с обжалованием постановлений о наложении административных наказаний за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 5.27 КоАП РФ. 3. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 КоАП РФ, сформулирована предельно общим образом и позволяет налагать наказание практически за любое нарушение работодателем нормативно-правовых актов, включая Трудовой кодекс РФ и подзаконные акты о трудовой деятельности. Однако при применении данной нормы суды учитывают характер допущенного правонарушения и фактические последствия его совершения. 4. Нет определенности в вопросах, связанных с исчислением сроков давности по административным правонарушениям в сфере трудовой деятельности, так как по-разному судебные инстанции толкуют понятие длящегося административного правонарушения. Практике известны случаи, когда идентичные по своему содержанию правонарушения рассматривались судами и как длящиеся, и как единократные. Данное обстоятельство требует дополнительных разъяснений Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации. 5. Возникают сложности с наложением в качестве наказания по п. 2 ст. 5.27 КоАП РФ дисквалификации должностного лица, поскольку суды ошибочно толкуют как аналогичное правонарушение любое правонарушение в сфере трудовой деятельности.
