(Архипов В. В.) («Законодательство и экономика», 2009, N 3)
ОБРЕТЕНИЕ И ИЗМЕНЕНИЕ СТАНДАРТАМИ О ТРУДЕ СТАТУСА ИСТОЧНИКА ПРАВА РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ
В. В. АРХИПОВ
Доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений, кандидат юридических наук В. В. Архипов продолжает исследование механизма внедрения международных норм о труде в российское трудовое законодательство, а также существующие к этому препятствия <*>. ——————————— <*> См.: Архипов В. В. Процесс имплементации норм международных трудовых стандартов в российское трудовое законодательство // Законодательство и экономика. 2009. N 2.
После принятия Международной конференцией труда (МКТ) конвенции и (или) рекомендации дальнейшая их судьба полностью зависит, во-первых, от их содержания и условий вступления в силу, изложенных в этих международных актах. Во-вторых, от компетентных властей страны — члена Международной организации труда (МОТ), определяющих целесообразность ратификации конкретной конвенции, содержание которой может потребовать изменения не только законодательства страны, но и приоритетов в ее бюджетной политике, а также трансформации социальной структуры. Дело в том, что конвенции, а тем более рекомендации содержат положения, существенно улучшающие условия труда работников по сравнению с имеющимися почти в каждой (не говоря уже об экономически слабо развитой) стране. Как уже было отмечено в первой части статьи, в соответствии с требованием, содержащимся в пунктах 4 — 6 ст. 19 Устава МОТ, Генеральный директор МБТ пересылает заверенную копию конвенции или рекомендации каждому члену МОТ (в России официальным представителем как Правительства, так и в целом страны в международных отношениях является Министерство иностранных дел). Причем конвенция посылается для ратификации, а рекомендация сообщается для рассмотрения ее с целью придания ей юридической силы путем принятия закона или другими легальными способами. С этого момента у правительства страны — члена МОТ возникает ряд обязанностей перед МОТ, определенных в ее Уставе. Во-первых, Правительство РФ в течение года с момента закрытия сессии МКТ или, в случае исключительных обстоятельств, не позднее 18 месяцев с момента закрытия МКТ обязано представить конвенцию на рассмотрение органа власти, в компетенцию которого входит решение вопроса о ратификации и оформления ее в качестве закона либо дачи отказа от ее ратификации. Таким органом на первоначальном этапе является Федеральное Собрание РФ, состоящее согласно статьям 94 и 95 Конституции РФ из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Завершает процесс ратификации конвенции МОТ Президент России, который своими определенными в Конституции РФ действиями (прежде всего одобрением и опубликованием текста закона о ратификации) придает конвенции МОТ статус признанного Россией международного договора. Во-вторых, вслед за завершением процедуры ратификации на национальном уровне необходимым ее продолжением является направление документа о ратификации (обычно ратификационной грамоты или надлежаще заверенной копии законодательного акта, которым ратифицирована конвенция) Генеральному директору МБТ. Далее на основании статьи 20 Устава МОТ следует регистрация им этой ратификации в МОТ и затем направление документа о ратификации Генеральному секретарю ООН в соответствии с положениями статьи 102 Устава ООН. Причем обязательную силу любая конвенция имеет только для членов МОТ, ратификационные грамоты которых зарегистрированы Генеральным директором МБТ, а затем зафиксированы в ООН. Логично представить, что ратификация конвенции, не прошедшая соответствующей регистрации, не будет считаться для МОТ и ее членов фактом признания этого стандарта труда как международного акта, а это порождает для страны, уклоняющейся от регистрации, следующие правовые последствия. На основании пункта 2 ст. 102 Устава ООН при возникновении разногласия о применении тех или иных положений международного договора, не зарегистрированного в соответствии с пунктом 1 ст. 102 Устава ООН, страна, уклонившаяся от регистрации присоединения к нему, не может ссылаться на такой договор ни в одном из органов ООН. В истории МОТ неоднократно имели место случаи, когда участники этой организации «забывали» присылать в МБТ официальные документы о ратификации, а на напоминания сделать это не реагировали. Таким образом, складывалась своеобразная ситуация, при которой, как это было в одной из стран южной Европы, национальным законом Конвенция 1979 г. о технике безопасности и гигиене труда (портовые работы) ратифицирована, но не считается таковой для МОТ и ООН из-за отсутствия регистрации. В указанном случае с позиции международного права происходит не имплементация ратифицированной, но не зарегистрированной в МОТ и ООН конвенции, а скорее рецепция ее норм в национальное законодательство, так как такой юридический путь не приводит к фактической реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне. Вступление в силу конвенции для ратифицировавшей ее страны наступает через период времени, указанный в одной из последних статей каждой конвенции, и, как правило, на следующий год в тот же день, когда произошла ее регистрация в МБТ. Так, ратифицированная Россией 23 мая 1990 г. Конвенция МОТ от 1985 г. о статистике труда (N 160) была зарегистрирована в МБТ 27 августа 1990 г. и, следовательно, вступила для нее в силу 27 августа 1991 г. Факт ратификации конвенции МОТ порождает для страны — члена МОТ согласно подпункту «d» п. 5 ст. 19 Устава МОТ обязательство принять «такие меры, которые будут необходимы для эффективного применения положений данной конвенции». Одновременно с этим у страны, ратифицировавшей конвенцию, появляется обязательство представления в МБТ отчета о принятых мерах по применению данного международно-правового акта. Такая отчетность предусмотрена статьей 22 Устава МОТ в форме ежегодных докладов, предоставляемых в МБТ правительством страны — члена МОТ. Однако на правоприменительном уровне имеется существенная проблема с возможностью реализации положений ратифицированных конвенций, связанная с процедурой вступления их в силу. Дело в том, что принять на МКТ конвенцию является только частью дела, поскольку ее реальная судьба зависит от стран — членов МОТ, как уже было ранее сказано, не обязанных ее ратифицировать. К тому же МКТ при принятии любой конвенции может заложить в нее требования, которые, как это не парадоксально прозвучит, будут не приемлемы ни для одной страны. В числе особые условия о вступлении в силу конкретной конвенции, связанные с количеством членов МОТ, которые для придания ей силы действующего межправительственного соглашения, должны ее ратифицировать, т. е. признать как международный трудовой стандарт. Этот количественный барьер может колебаться от трех до десяти и больше стран, которые своей ратификацией конкретной конвенции дадут ей «путевку в жизнь». В свою очередь, Генеральный директор МБТ и Секретариат ООН обязаны индивидуально информировать о вступлении в силу каждой конвенции правительства, являющиеся их членами, а иную мировую общественность — путем публикации сведений об этом в специализированных СМИ как ООН, так и МОТ. Например, в Конвенции N 188 о труде в рыболовном секторе, принятой 14 июня 2007 г., содержатся следующие условия: она вступает в силу через 12 месяцев после даты регистрации Генеральным директором МБТ документов о ратификации десятью государствами-членами, восемь из которых являются прибрежными государствами. До сих пор эта Конвенция не вступила в силу из-за отсутствия кворума, и, естественно, государства, ее ратифицировавшие, не могут ею воспользоваться и опираться на нее в международных отношениях. В некоторых случаях из-за подобных условий конвенция вообще не вступала в силу, оставаясь долгое время в замороженном состоянии. Это служило причиной ее изъятия по изложенным в части первой данной работы процедурным правилам Административного совета МОТ и регламента МКТ из числа принятых МОТ конвенций и сопутствующих им рекомендаций или значительной их переделке силами специалистов, привлеченных МБТ. Иногда заинтересованные страны из-за «заморозки» той или иной конвенции использовали по аналогии правила, содержащиеся в статье 21 Устава МОТ, и с учетом требований, определенных в Венской конвенция о праве международных договоров 1969 г., для следующего. В указанной статье Устава МОТ определено: если при окончательном голосовании на МКТ какая-либо конвенция не соберет большинства в две трети голосов присутствующих делегатов, тем не менее любые члены МОТ, которые этого пожелают, могут согласиться заключить такую конвенцию между собой. В этом случае каждая заключенная таким образом конвенция направляется заинтересованными правительствами Генеральному директору МБТ и Генеральному секретарю ООН для регистрации в соответствии с положениями статьи 102 Устава ООН. Не меньшая проблема для правоприменения конвенций МОТ в России — отсутствие доступной информации о том, когда правительство страны передало в МБТ документ о ратификации конкретной конвенции. Период от момента ратификации парламентом, а затем вступления в силу закона о ратификации и до дня передачи ратификационной грамоты Генеральному директору МБТ в истории членства СССР и России в МОТ составляет от одного месяца до полугода. Это не позволяет заинтересованным лицам, не имеющим, например, доступа в Интернет (сельские и подобные районы страны) и (или) имеющим доступ, но не обладающим знаниями английского (французского, испанского) языка, узнать дату передачи ратификационной грамоты. Ведь только от даты регистрации ратификации Генеральным директором МБТ нужно отсчитать 12 месяцев для определения такого статуса конвенции, как действующая или недействующая для России, в случае ее присоединения к уже функционирующей конвенции. В этих целях заинтересованные лица вынуждены обращаться в МИД России, в Московское межрегиональное бюро МОТ или напрямую в МБТ. Причем официальный источник такой информации в России не определен. В связи с этим правоприменителям не известны ни дата обретения конкретной конвенцией юридической силы, ни время вступления ее в действие для России. Согласно пункту 5 ст. 1 Устава МОТ если член МОТ ратифицировал какую-либо международную трудовую конвенцию, то прекращение его членства в МОТ (т. е. выход из состава ее участников) не освобождает на период, установленный любой конвенцией, от обязательств, вытекающих из нее или связанных с ней. Все официальные акты МОТ делают акцент на ратификацию ее членами принятых конвенций и мало обращают внимание приданию на местах юридической силы принятым рекомендациям. Такое положение дел существует с момента создания МОТ, хотя предписанные в Уставе процедуры их имплементации либо действующие международные правила о рецепции в национальное законодательство норм из международных актов в целом или в части, в том числе рекомендуемых для применения во внутреннем праве, практически идентичны. Причем рекомендации по сравнению с конвенциями представляют собой более детализированные и, следовательно, более ясные для трудящихся акты МОТ по любым содержащимся в них вопросам. Однако дискриминационный подход большинства стран к принятию рекомендаций в лоно внутреннего права основан, по всей видимости, на содержательной части самих рекомендаций, требующих значительных материальных затрат государства для воплощения в жизнь их положений. Также обращает на себя внимание следующее: в пункте 6 ст. 19 и статье 20 Устава МОТ, как и в рекомендациях, отсутствует требование к странам — членам МОТ проводить их регистрацию в МБТ в случае придания им юридической силы, в том числе в форме закона, или совершать иные действия, аналогичные действиям, связанным с ратификацией конвенций. Для удобства уяснения излагаемого материала к этой части данной работы прилагается таблица, где можно определить дату вступления конкретной конвенции в силу для МОТ, а затем для России и ранее для СССР. Как уже выше было сказано, это происходит через 12 месяцев после регистрации Генеральным директором МБТ документов о ратификации конкретной конвенции в следующих случаях. Во-первых, если этот документ признается актом, придающим конвенции силу действующего стандарта о труде, что, как правило, происходит после ее ратификации двумя или иным числом членов МОТ, установленным в самой конвенции. Во-вторых, если документ о ратификации конвенции по своей правовой сути является актом присоединения к действующей конвенции, т. е. уже признанной членами МОТ в количестве, ею требуемом. При ратификации принятой МКТ конвенции одной страной или числом, менее требуемым этой конвенцией, она не вступает в силу, но может послужить проектом национального правового акта или иного международного соглашения между странами — членами МОТ. Как мы выяснили, международный договор в форме конвенции, принятой на сессии МКТ, по существу, заключается не столько с МОТ, сколько между правительствами государств, являющихся ее членами. Более того, Устав МОТ прямо-таки навязывает стране-члену, даже отказавшейся, например, от ратификации конвенции, пересмотреть такое решение. Этот вывод следует из ряда требований статьи 19 Устава МОТ, обязывающих правительство государства-отказника, несмотря на отказ, все-таки отчитываться о состоянии в стране законодательства и существующей практике по вопросам, которых касается конвенция. Кроме того, нужно отчитываться в том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым положениям конвенции путем принятия законодательных или административных мер либо отражения их в коллективных договорах или любым другим путем. Также нужно отчитываться об обстоятельствах, в данный момент препятствующих ратификации конвенции или задерживающих ее. Причем это требование о придании любыми официальными путями этим актам юридической силы распространяется и на территории, входящие в состав федерации (п. п. 5 — 7 ст. 19 Устава МОТ). Это накладывает на взаимоотношения между МОТ и правительством страны — члена МОТ особый императивный отпечаток, отражающийся и на внутринациональной подготовительной процедуре заключения этого особого типа международного договора. В отношении рекомендации МИД России обязано представить ее на рассмотрение органов власти, в компетенцию которых входит решение задачи либо оформление ее в качестве закона или для принятия мер другого порядка, порождающих ее официальное признание, либо об отказе в придании ей юридической силы на территории России. При этом термин «придание рекомендации силы путем принятия закона или иным путем» предполагает не ее ратификацию, а включение во введенный в действие закон или в трехстороннее либо двухстороннее социально-партнерское соглашение содержания всех или части положений рекомендации МОТ с допустимой их корректировкой, учитывающей национальные особенности, возможности и интересы. Однако такая имплементация (или даже рецепция) всех или отдельных положений рекомендации МОТ фактически «растворяет» ее во внутреннем законодательстве, и говорить о каком-либо прямом приоритетном применении международных норм уже невозможно. Кроме того, изменение национального законодательства путем его приведения в соответствие с положениями рекомендации МОТ исключает возможность говорить о доминировании ее норм как международного договора над национальным законом. Впрочем, проведение таких же действий с отдельными положениями конвенций МОТ, кроме их прямого применения путем ратификации, также сделает неуместным использование правил, содержащихся во втором предложение части 4 ст. 15 Конституции РФ, о приоритете международного закона над внутренним. К тому же, как уже не раз было отмечено, в нашей стране не практикуется какими-либо официальными способами придание юридической силы рекомендациям МОТ, позволяющее в той или иной степени относить их к источникам национального права. В связи с вышеизложенным рассмотрим национальную процедуру реализации требований Устава МОТ и предписаний национального законодательства, касающихся (в числе иных международных договоров и конвенций МОТ) актов, доминирующих над нормами внутренних законов, в случае выявления между ними коллизии. Национальный порядок ратификации конвенций МОТ. Порядок принятия федерального закона, ратифицирующего (утверждающего признание Россией международного договора) конвенцию МОТ, отражен в основополагающих чертах в статьях 104 — 107 Конституции РФ. Согласно пункту 1 ст. 105 федеральные законы принимаются Госдумой, а касающиеся ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации подлежат и обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. «г» ст. 106). Далее принятый федеральный закон направляется Президенту РФ, который если не отклонит его, то как бы утверждает и одобряет своим подписанием и затем обязан его обнародовать (ст. 107). Кроме Конституции РФ задачи по регулированию порядка принятия и действия на территории России конвенций МОТ решает Федеральный закон от 16 июня 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», вступивший в силу 21 июля 1995 г. (в ред. от 1 декабря 2007 г., далее — Закон N 101-ФЗ) <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Как сказано в преамбуле этого Закона, международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. При этом применение терминов «ратификация», «утверждение», «принятие» и «присоединение» означает в зависимости от случая форму выражения согласия Россией на обязательность для нее международного договора (подп. «б» ст. 2 Закона N 101-ФЗ). Заключительный этап процедуры и способ выражения нашим государством согласия с обязательностью для него конвенции МОТ аналогичен одному из способов, изложенных в Венской конвенции о праве международных договоров. Такими перечисленными в ней способами являются: — подписание договора; — обмен документами, образующими договор; — ратификация договора, его принятие, утверждение либо присоединение к нему любым другим способом, о котором его стороны условились. Однако специфика заключения международного договора в виде конвенции МОТ состоит в том, что предписания как Устава МОТ, так и самих конвенций ограничивают выбор странами МОТ способа их заключения. Странам, желающим реализовать у себя положения конвенции МОТ, оставлен только один способ — ее ратификация как на стадии придания ей юридической силы международного договора, так и на стадии присоединения к уже действующей конвенции. Здесь же необходимо упомянуть: процедура признания Россией действия на ее территории норм международного договора регулируется не только Законом N 101-ФЗ, но и регламентами палат парламента страны, где изложены особенности рассмотрения предложенных к ратификации международных договоров. Тем не менее международные договоры России заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией РФ, и только в части неурегулированной этими актами применяются нормы Закона N 101-ФЗ. Причем действие этого Закона распространяется и на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства — продолжателя СССР (п. 3 ст. 1 Закона N 101-ФЗ). Из статьи 104 Конституции РФ следует, что законопроекты вносятся именно в Госдуму, а право законодательной инициативы принадлежит в числе иных перечисленных в этой статье субъектов Правительству РФ. Следовательно, МИД с иными исполнительными органами власти России, деятельности которых касается та или иная конвенция МОТ (в нашем случае это прежде всего Минздравсоцразвития России), должно подготовить свое заключение о целесообразности придания этим актам юридической силы и передать их на рассмотрение Правительства РФ. Подготовительный этап к ратификации. МИД совместно с Минздравсоцразвития России на этапе подготовки заключения выявляет с привлечением соответствующих министерств и ведомств ожидаемые увеличения экономических средств на социальные расходы и изменения правовых актов для отдельных категорий трудящихся при ратификации конвенции МОТ. Для этого указанные министерства согласовывают со всеми перечисленными в Законе N 101-ФЗ внутригосударственными инстанциями все экономически значимые положения конвенции МОТ, а также необходимые изменения в национальном законодательстве. К субъектам, мнение которых нужно учесть при принятии окончательного решения о содержании заключения, как минимум относятся Минюст, Минфин России, различные иные ведомства, а также общественные организации, участвующие в Генеральном трехстороннем социально-партнерском соглашении, и субъекты Федерации. Далее на основании порядка, изложенного в статье 16 Закона N 101-ФЗ, международные договоры, прошедшие все необходимые согласования на предварительном этапе, вносятся МИД и Минздравсоцразвития России на рассмотрение Правительства РФ. Последнее рассматривает конвенции МОТ с позиции предложенной аргументации их одобрения (или неодобрения) и выносит об этом решение в форме постановления. Предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий при его ратификации. В случае одобрения Правительством РФ позитивной позиции указанных ведомств принимается постановление, содержащее указание о внесении конвенции МОТ в Госдуму на ратификацию; в этих целях подготавливается соответствующий законопроект и, при необходимости, предусмотренное статьей 104 Конституции РФ заключение Правительства РФ. Ратификация Государственной Думой. В статье 17 Закона N 101-ФЗ кратко изложен порядок принятия решения о ратификации международных договоров Российской Федерации в палатах Федерального Собрания. Так, Госдума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного их обсуждения в своих комитетах и комиссиях принимает соответствующее решение. Однако за этими скупыми фразами о рассмотрении в Госдуме предложения Правительства РФ о ратификации конвенции МОТ скрыта сложная бюрократическая процедура ее согласования, частично дублирующая уже пройденный Правительством РФ путь. Вот вкратце этапы прохождения в Госдуме рассмотрения представленных вместе с законопроектом документов при ратификации международного договора, а также при необходимости прекращения или приостановления его действия. Исходя из содержания международного договора, Совет Госдумы сначала определяет ответственный комитет по подготовке данного международного договора к ратификации. Затем Совет Госдумы направляет проект федерального закона, например о ратификации конвенции МОТ, с сопроводительными материалами на заключение не только в ответственный комитет, но и в другие заинтересованные комитеты в соответствии с вопросами их ведения, а также обязательно в Комитет Госдумы по международным делам (п. 3 ст. 189 Регламента Госдумы <2>). Эти комитеты вырабатывают по возможности единую позицию для дачи заключения по данной конвенции, для чего при необходимости привлекают вновь всех заинтересованных лиц, а также экспертов, создают подготовительные комиссии, проводят парламентские слушания и прочее. Параллельно этой работе Правовое управление Аппарата Госдумы по поручению Совета Госдумы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу представленного на ратификацию договора, рассматривает вероятность его прекращения или приостановления его действия, проверяет его на соответствие Конституции РФ, международным обязательствам Российской Федерации (п. 4 ст. 190 Регламента Госдумы). ——————————— <2> Принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (в ред. от 11 июня 2008 г.).
Завершается процедура прохождения согласования и обсуждения такого законопроекта в Госдуме его принятием или отклонением, что связано с влиянием многих обстоятельств, изложенных в соответствующих статьях Регламента Госдумы <3>. При этом следует обратить внимание: при ратификации конвенции МОТ недопустимы какие-либо исключения и изменения ее отдельных положений или применение их с оговорками, что является еще одной особенностью этих конвенций. Статутными документами МОТ <4> допускается внесение оговорок только при распространении обязательств, вытекающих из ратифицированной конвенции, на территории, находящиеся вне метрополии (т. е. зависимые регионы) страны — члена МОТ (п. 8 ст. 35 Устава МОТ). ——————————— <3> Вопросам организационного характера о порядке рассмотрения законопроекта о ратификации международного договора посвящено 12 статей Регламента Госдумы (ст. ст. 14, 40, 51, 105, 189 — 198). <4> Здесь и далее под термином «статутные документы МОТ» либо «статуты МОТ» подразумеваются ее Устав, Регламенты работы МКТ (Генеральной конференции) и Административного совета.
Ратификация Советом Федерации и Президентом РФ. Принятый Госдумой федеральный закон о ратификации конвенции МОТ подлежит в соответствии со статьей 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, куда он официально направляется Председателем Госдумы. Здесь, в свою очередь, согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания РФ <5> закон должен пройти предварительное рассмотрение как в Комитете по бюджету, так и в Комитете по международным делам, которые должны дать свои заключения. Потом федеральный закон о ратификации или денонсации конвенции МОТ с учетом комплекта всех заключений и сопровождающих его документов рассматривается Советом Федерации в общем порядке, установленном его Регламентом. ——————————— <5> Принят Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ (в ред. от 18 июня 2008 г.).
Принятый Федеральным Собранием РФ федеральный закон о ратификации конвенции МОТ направляется в соответствии со статьей 107 Конституции РФ Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Президент РФ не отклонил федеральный закон о ратификации, то после его обнародования и вступления в юридическую силу Президент РФ на основании статьи 86 Конституции РФ и статьи 18 Закона N 101-ФЗ подписывает ратификационную грамоту, которая скрепляется его печатью и внесением в грамоту подписи министра иностранных дел России. Последующие стадии. Ратификационная грамота по правилам статьи 19 Закона N 101-ФЗ и с учетом требований подпункта «d» п. 5 ст. 19 Устава МОТ, а также со специальным процедурным положением каждой конвенции МОТ направляется Генеральному директору МБТ для регистрации. Причем сдача грамоты о ратификации конвенции МОТ на хранение в МБТ, которое является их депозитарием, производится представителем МИД России либо по поручению министерства одним из представителей Российской Федерации при МОТ. При этом в ответном документе (практикуется его такая форма, как протокол приема-передачи ратификационной грамоты) подтверждается факт принятия ратификационной грамоты и дата ее регистрации. Конвенция МОТ как на стадии придания ей юридической силы, так и на стадии присоединения к ней вступает в силу в отношении страны, ратифицировавшей ее в срок, установленный в самой конвенции, который, начиная с 50-х годов прошлого века, равняется 12 месяцам. Следовательно, при присоединении России к действующей конвенции срок адаптации ее национальной экономической и правовой системы под требования ратифицированной конвенции составляет период в 12 месяцев после даты регистрации в МБТ документа о ее ратификации. Этот адаптационный период дается МОТ для того, чтобы страна, ратифицировавшая конвенцию, имела время для проведения подготовительных мероприятий, необходимых для полнообъемного ее выполнения. Вступившие в силу для России конвенции МОТ подлежат официальному опубликованию. Опубликование необходимо производить в день вступления их в силу для России. Регистрация и учет вступивших в силу для России международных договоров, сведения об их денонсации, а также переписка по конвенциям МОТ возложена на Правовой департамент МИД России. Заверенная МБТ копия конвенции хранится в Историко-документальном департаменте министерства, где также хранится переписка с главными исполнительными должностными лицами, выполняющими функции депозитария многосторонних международных договоров. Еще одной особенностью ратификации конвенции МОТ является то, что ее регистрация как международного договора в Секретариате ООН происходит не силами МИД России. В случае ратификации любой конвенции в масштабах МОТ, т. е. ее ратификации определенным в ней числом стран, представление конвенции на регистрацию в ООН осуществляется не путем передачи в ООН ратификационных грамот, а путем направления Генеральным директором МБТ Генеральному секретарю ООН подписанного им экземпляра принятой и затем вступившей в силу (признанной членами МОТ) конвенции. Таким образом, ООН, можно сказать, контролирует судьбу конвенции МОТ, получая один ее экземпляр после принятия конвенции на соответствующей сессии МКТ за подписями ее председателя и Генерального директора МБТ (п. 4 ст. 19 Устава МОТ), а другой — после ее ратификации в целом для МОТ за подписью только Генерального директора МБТ. Присоединение России к действующим конвенциям МОТ. Процедура присоединения Российской Федерации к ратифицированным (действующим) конвенциям МОТ с учетом требований статутных документов МОТ и содержания самих конвенций происходит только путем ратификации избранной для присоединения конвенции. При этом каких-либо национальных особенностей в процедуре ратификации при присоединении к действующей конвенции в статье 21 Закона N 101-ФЗ не содержится. Временное применение и приостановление действия актов МОТ. Не только в период членства в МОТ, но и после выхода страны из этой организации, а также для страны — не члена МОТ Устав МОТ не допускает следующее. Во-первых, временное применение страной — не членом МОТ принятых МКТ конвенций МОТ. Во-вторых, приостановление или прекращение действия ратифицированных конвенций МОТ в установленный в них период их применения (см., в частности, п. 5 ст. 1 Устава МОТ). Выполнение положений конвенций МОТ. Положения ратифицированной конвенции подлежат выполнению Россией с момента вступления конвенции МОТ в силу на территории нашего государства. Статья 31 Закона N 101-ФЗ гласит: международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Констит уцией РФ, настоящим законом, иными актами законодательства Российской Федерации. Российская Федерация до вступления для нее международного договора в силу воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. Таким образом, любой международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с момента вступления его в силу для нашей страны. В статье 32 Закона N 101-ФЗ указано, что Президент и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров Российской Федерации. Общее наблюдение за выполнением любого международного договора, где его стороной является Российская Федерация, осуществляет МИД России (согласно Положению, утвержденному Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 (в ред. от 28 декабря 2008 г.)). В случае нарушения обязательств по международному договору Российской Федерации другими его участниками МИД России либо другие федеральные органы исполнительной власти или уполномоченные организации совместно с министерством осуществляют следующее. Представляют в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, Президенту РФ или в Правительство РФ предложения о принятии необходимых мер для исправления создавшегося положения в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора (ст. 33 Закона N 101-ФЗ). Прекращение действия конвенции МОТ (денонсация). Прекращение действия конвенции МОТ на территории России осуществляется в форме ее денонсации. При этом процесс денонсации в основном аналогичен процессу ратификации конвенции МОТ. Однако при денонсации конвенции МОТ присутствует следующий ряд особенностей (срок и процедура) как национального, так и конвенционного характера. Специфика деятельности МОТ и положения ее статутных документов обязывают даже после выхода страны из членов МОТ производить ее денонсацию в порядке, определенном в конкретной конвенции (п. 5 ст. 1 Устава МОТ). Поэтому рекомендации о прекращении действия конвенции МОТ могут представляться субъектами, указанными в статье 35 Закона N 101-ФЗ, а предложения о прекращении ее действия должны быть сделаны в соответствии с требованиями статьи 36 Закона только в периоды, определенные в денонсируемой конвенции МОТ. Далее МИД России аналогично с процедурой ратификации конвенции МОТ самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, уполномоченными организациями, органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации, вносит предложения о прекращении действия конвенции МОТ в Правительство РФ. Последнее передает их в Госдуму, которая в случае принятия закона о денонсации направляет его в Совет Федерации, а тот, в свою очередь, — Президенту РФ для его подписания и обнародования. Согласно статье 38 Закона N 101-ФЗ прекращение действия конвенции МОТ освобождает Российскую Федерацию от всякого обязательства выполнять ее положения в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения. При этом официальное сообщение МИД России о прекращении действия конвенции МОТ, заключенной от имени Правительства РФ, должно опубликовываться в том же порядке, как и при ее ратификации. С этого момента положения денонсированной конвенции перестают быть частью правовой системы Российской Федерации. Здесь уместно будет вновь заметить: свободный доступ граждан к тексту как ратифицированных, так и денонсированных конвенций МОТ отсутствует из-за их неопубликования совместно с законом об их ратификации в «Российской газете». Даже на информационном сервере МИДа нет электронной версии Бюллетеня международных договоров как в числе размещенных на нем периодических изданий Министерства, так и в виде отдельного сайта, посвященного действующим в России международным договорам и иным соответствующим актам. Ознакомление с ними в указанных выше специальных изданиях возможно только в библиотеках, имеющих такие тематические подборки, а в отдельных местностях России оперативный доступ для ознакомления с ними вообще отсутствует. Следовательно, возникает естественный и в то же время риторический вопрос: можно ли считать международные акты опубликованными, а тем более обнародованными, если и в «Российской газете», начиная от ее общедоступной электронной версии для имеющих выход в Интернет, нет их аутентичных текстов на русском языке? Выводы и предложения. Из содержания этой части статьи вытекают следующие выводы и предложения. Основная масса населения России лишена возможности ознакомиться с оригинальными текстами конвенций и рекомендаций МОТ, а также этапами прохождения изменения их юридического статуса от момента принятия на МКТ до момента их вхождения в силу как международных стандартов труда, в том числе на территории России. В целях исправления такого положения необходимо проделать следующее. Во-первых, дополнить надлежащими положениями либо Указ Президента РФ от 11 января 1993 г. N 11 «О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации» (в ред. от 1 декабря 1995 г.), либо статью 30 Закона N 101-ФЗ, отменив при этом данный Указ. Необходимым дополнением можно считать следующий текст: осуществлять опубликование текстов международных договоров в аутентичном переводе на русский язык в газетах «Российская газета» и «Российские вести» в момент их ратификации национальным законом и совместно с этим законом. При этом в текст опубликования в необходимых случаях должна включаться оговорка, что положения данного договора не могут применяться в России в такой-то период из-за невступления в силу самого международного договора. При вступлении в силу международного договора как в целом для международного сообщества, так и в случае, касаемом только России, должен осуществляться повтор публикации текста договора с указанием на это событие. Необходимость повтора связана с возможно длительным периодом невступления в силу международного договора по международным правилам, соответствующим этому типу договора. Кроме вышеизложенного из текста Указа или Закона нужно исключить, что обнародование в данной газете текста международного договора производится «в необходимых случаях», которые при этом даже в общем примерном виде не определены. Более того, нужно отразить в этом дополнении Закона или Указа следующее: публикация в газете «Российские вести» текста международного договора в указанных случаях производится не только на русском языке, но и сопровождается его оригинальным текстом на иностранном языке, на котором был заключен этот международный договор. Во-вторых, установить в тексте Закона N 101-ФЗ срок передачи этих договоров депозитарию и требование об обязательной публикации даты, когда МИД России или иное уполномоченное лицо передало, например, документ о ратификации конвенции МОТ Генеральному директору МБТ. Период от момента внутрироссийского вступления международного договора в силу согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. от 22 октября 1999 г.) до дня передачи ратификационной грамоты, например, Генеральному директору МБТ, как уже выше было сказано, в истории членства СССР и России в МОТ составляет от одного месяца до полугода (см. прилагаемую таблицу) и, следовательно, правоприменителям неизвестна дата, с которой возможно применять в практической деятельности положения того или иного международного договора.
Таблица
Перечень Конвенций МОТ, действующих в России на 30 января 2009 года <1>
——————————— <1> В ячейках графы 6 данной таблицы указана дата, исходя из которой можно установить, когда конкретная конвенция вступила в силу на территории СССР, а также и для России. Это происходит через 12 месяцев после даты регистрации Генеральным директором МБТ документа о ратификации. Причем сама конвенция вступает в силу, как правило, после ее ратификации двумя членами МОТ или иным их числом, установленным в самой конвенции (см. графу 4). При ратификации конвенции одной страной или числом, менее требуемым конвенцией, такая конвенция может послужить проектом национального правового акта либо двух — или многостороннего международного соглашения.
N п/п и N Краткое название Дата Дата Дата Дата Конвенции Конвенции, принятия вступления национальной регистрации МОТ п/п отвечающее смыслу на сессии Конвенции ратификации (ратификации ее полного МКТ в силу для (СССР/ в МВТ) наименования МОТ Россия)
1 2 3 4 5 6
1 (11) Конвенция 1921 г. о 25.10.1921 11.05.1923 06.07.1956 10.08.1956 праве на объединение в сельском хозяйстве
2 (13) Конвенция 1921 г. о 25.10.1921 31.08.1923 02.07.1991 10.10.1991 свинцовых белилах в малярном деле
3 (14) Конвенция 1921 г. о 25.10.1921 19.06.1923 05.08.1967 22.09.1967 еженедельном отдыхе в промышленности
4 (16) Конвенция 1921 г. о 25.10.1921 20.11.1922 06.07.1956 10.08.1956 медицинском освидетельствовании подростков на борту судов
5 (23) Конвенция 1926 г. о 23.06.1926 16.04.1928 18.06.1969 04.11.1969 репатриации моряков
6 (27) Конвенция 1929 г. 21.06.1929 09.03.1932 18.06.1969 04.11.1969 об указании веса грузов, перевозимых на судах
7 (29) Конвенция 1930 г. о 28.06.1930 01.05.1932 04.06.1956 23.06.1956 принудительном труде
8 (45) Конвенция 1935 г. о 21.06.1935 30.05.1937 31.01.1961 04.05.1961 применении труда женщин на подземных работах
9 (47) Конвенция 1935 г. о 22.06.1935 23.06.1957 04.06.1956 23.06.1956 40-часовой рабочей неделе
10 (52) Конвенция 1936 г. 24.06.1936 22.09.1939 06.07.1956 10.08.1956 об оплачиваемых отпусках
11 (69) Конвенция 1946 г. о 27.06.1946 22.04.1953 18.06.1969 04.11.1969 выдаче судовым поварам свидетельств о квалификации
12 (73) Конвенция 1946 г. о 29.06.1946 17.08.1955 18.06.1969 04.11.1969 медицинском освидетельствовании моряков
13 (77) Конвенция 1946 г. о 09.10.1946 29.12.1950 06.07.1956 10.08.1956 медицинском освидетельствовании подростков в промышленности
14 (78) Конвенция 1946 г. о 09.10.1946 29.12.1950 06.07.1956 10.08.1956 медицинском освидетельствовании подростков на непромышленных работах
15 (79) Конвенция 1946 г. о 09.10.1946 29.12.1950 06.07.1956 10.08.1956 ночном труде подростков на непромышленных работах
16 (81) Конвенция 1947 г. 11.06.1947 07.04.1950 11.04.1998 02.07.1998 об инспекции труда и Протокол 1995 г. к Конвенции 1947 г. об инспекции труда
17 (87) Конвенция 1948 г. о 09.07.1948 04.07.1950 06.07.1956 10.08.1956 свободе ассоциации и защите права на организацию
18 (90) Конвенция 10.07.1948 12.06.1951 06.07.1956 10.08.1956 (пересмотренная) 1948 г. о ночном труде подростков в промышленности
19 (92) Конвенция 18.06.1949 29.01.1953 18.06.1969 04.11.1969 (пересмотренная) 1949 г. о помещениях для экипажа
20 (95) Конвенция 1949 г. 01.07.1949 24.09.1952 31.01.1961 04.05.1961 об охране заработной платы
21 (98) Конвенция 1949 г. о 01.07.1949 18.07.1951 06.07.1956 10.08.1956 праве на организацию и на ведение коллективных переговоров
22 (100) Конвенция 1951 г. о 29.06.1951 23.05.1953 04.04.1956 30.04.1956 равном вознаграждении за равный труд
23 (103) Конвенция 28.06.1952 07.09.1955 06.07.1956 10.08.1956 (пересмотренная) 1952 г. об охране материнства
24 (105) Конвенция 1957 г. 25.06.1957 17.01.1959 23.03.1998 02.07.1998 об упразднении принудительного труда
25 (106) Конвенция 1957 г. о 26.06.1957 04.03.1959 05.08.1967 22.09.1967 еженедельном отдыхе в торговле и учреждениях
26 (108) Конвенция 1958 г. 13.05.1958 19.02.1961 18.06.1969 04.11.1969 об удостоверениях личности моряков
27 (111) Конвенция 1958 г. о 25.06.1958 15.06.1960 31.01.1961 04.05.1961 дискриминации в области труда и занятий
28 (113) Конвенция 1959 г. о 19.06.1959 07.11.1961 18.06.1969 04.11.1969 медицинском осмотре рыбаков
29 (115) Конвенция 1960 г. о 22.06.1960 17.06.1962 05.08.1967 22.09.1967 защите от радиации
30 (116) Конвенция 1961 г. о 26.06.1961 05.02.1962 18.06.1969 04.11.1969 пересмотре заключительных статей конвенций
31 (119) Конвенция 1963 г. о 25.06.1963 21.04.1965 18.06.1969 04.11.1969 снабжении машин защитными приспособлениями
32 (120) Конвенция 1964 г. о 08.07.1964 29.03.1966 05.08.1967 22.09.1967 гигиене в торговле и учреждениях
33 (122) Конвенция 1964 г. о 09.07.1964 15.07.1966 05.08.1967 22.09.1967 политике в области занятости
34 (124) Конвенция 1965 г. о 23.06.1965 13.12.1967 18.06.1969 04.11.1969 медицинском освидетельствовании молодых людей для подземных работ
35 (126) Конвенция 1966 г. о 21.06.1966 06.11.1968 18.06.1969 04.11.1969 помещениях для рыбаков на борту судов
36 (133) Конвенция 1970 г. о 30.10.1970 27.08.1991 23.05.1990 27.08.1990 помещениях для экипажа моряков (дополнительные положения)
37 (134) Конвенция 1970 г. о 30.10.1970 17.02.1973 11.09.1987 05.10.1987 предупреждении несчастных случаев среди моряков
38 (137) Конвенция 1973 г. о 25.06.1973 24.07.1975 26.04.2004 14.07.2004 портовых работах
39 (138) Конвенция 1973 г. о 26.06.1973 19.06.1976 05.03.1979 03.05.1979 минимальном возрасте
40 (142) Конвенция 1975 г. о 23.06.1975 19.07.1977 05.03.1979 03.05.1979 развитии людских ресурсов
41 (147) Конвенция 1976 г. о 29.10.1976 28.11.1981 04.03.1991 07.05.1991 минимальных нормах в торговом флоте
42 (148) Конвенция 1977 г. о 20.06.1977 11.07.1979 29.03.1988 03.06.1988 производственной среде (загрязнение воздуха, шум и вибрация)
43 (149) Конвенция 1977 г. о 21.06.1977 11.07.1979 05.03.1979 03.05.1979 сестринском персонале
44 (150) Конвенция 1978 г. о 26.06.1978 11.10.1980 11.04.1998 02.07.1998 регулировании вопросов труда (о занятости)
45 (152) Конвенция 1979 г. о 25.06.1979 05.12.1981 26.04.2004 14.07.2004 технике безопасности и гигиене труда (портовые работы)
46 (155) Конвенция 1981 г. о 22.06.1981 11.08.1983 11.04.1998 02.07.1998 безопасности и гигиене труда на производстве
47 (156) Конвенция 1981 г. о 23.06.1981 11.08.1983 30.10.1997 13.02.1998 трудящихся с семейными обязанностями
48 (159) Конвенция 1983 г. о 20.06.1983 20.06.1985 29.03.1988 03.06.1988 профессиональной реабилитации и занятости инвалидов
49 (160) Конвенция 1985 г. о 25.06.1985 24.04.1988 23.05.1990 27.08.1990 статистике труда
50 (162) Конвенция 1986 г. 24.06.1986 16.06.1989 08.04.2000 04.09.2000 об асбесте (охрана труда)
51 (163) Конвенция 1987 г. о 08.10.1987 03.10.1990 03.07.2006 18.10.2006 социально-бытовом обслуживании моряков
52 (179) Конвенция 1996 г. о 22.10.1996 22.04.2000 10.07.2001 27.08.2001 найме и трудоустройстве моряков
53 (182) Конвенция 1999 г. о 17.06.1999 19.11.2000 08.02.2003 25.03.2003 наихудших формах детского труда
