(Скачкова Г. С.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2010, N 3)
ТРУД ИНОСТРАНЦЕВ В РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Г. С. СКАЧКОВА
Скачкова Галина Семеновна, заведующая сектором трудового права и права социального обеспечения Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор.
Создавшаяся сложная миграционная ситуация в России, жизненная необходимость стабилизации численности трудоспособного населения и создания условий для устойчивого социально-экономического развития страны требуют совершенствования эффективности механизма организационного и правового регулирования миграционных процессов. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р <1>, особо указывает на то, что рыночный механизм предопределяет необходимость осуществления государственного управления миграционными процессами на основе обеспечения прав граждан на свободу передвижения. Создание с этой целью системы экономических стимулов должно осуществляться при строгом соблюдении международных обязательств РФ. ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.
Так, Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов (1977 г.) <2> говорит о необходимости обеспечить трудящимся-мигрантам, насколько это возможно, режим не менее благоприятный, чем тот, которым пользуются национальные трудящиеся принимающего государства, во всем, что связано с условиями жизни и работы. ——————————— <2> См.: Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и пояснительная записка. Договоры и пояснительные записки. Strasbourg: Совет Европы, декабрь 2003 г.
Декларация МОТ «Об основополагающих принципах и правах в сфере труда» (1998 г.) <3> определяет работников-мигрантов как категорию лиц, нуждающихся в особой защите. Механизм реализации данного документа МОТ позволяет требовать ежегодно от государств — членов МОТ, не ратифицировавших основополагающие конвенции, представления докладов о прогрессе, достигнутом в применении провозглашенных в них принципов. ——————————— <3> См.: Основные права человека в сфере труда и их защита. Основополагающие международные правовые документы-стандарты. Комментарии специалистов // Библ-ка Российской газеты. Вып. N 22 — 23. М., 1999. С. 40.
В рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) одним из основных документов является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. <4>. ——————————— <4> СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5299.
После принятия Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <5> в него неоднократно вносились поправки, целью которых было устранение излишних административных барьеров, упрощение процедуры получения разрешительных документов для иностранных работников <6> и российских работодателей. ——————————— <5> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <6> Современное российское законодательство, базируясь на соответствующих международных документах, использует термин «иностранный работник», не совпадающее с понятием «трудящийся-мигрант» (работник-мигрант), применяемым в международном трудовом праве.
В определенной мере ряд таких проблем был решен с принятием 18 июля 2006 г. двух Федеральных законов: 1) N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» <7>; 2) N 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» <8>, а также соответствующих нормативных правовых актов подзаконного характера. ——————————— <7> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285. <8> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3286. См. также Федеральный закон от 6 января 2007 г. N 2-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 361.
Так, вместо прежде существовавшего разрешительного принципа с обязательной регистрацией иностранцев по месту их пребывания стал действовать уведомительный — путем учета указанных лиц по месту пребывания. Легализоваться стало просто — безвизовый мигрант, послав уведомление о прибытии, через десять дней после сдачи документов уже мог получить разрешение на работу. Был создан информационно-миграционный банк данных на работников-иностранцев, кардинально изменилась система учета указанных лиц. Вместе с тем были ужесточены правила для иностранцев, занимающихся розничной торговлей на рынках <9>. С другой стороны, была повышена и ответственность работодателя, который приглашает мигрантов. ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 34.
Таким образом, ситуация стала прозрачнее, большинство тех иностранцев, кто раньше предпочитал жить в России нелегально, вышли из тени и легализовались. Но вскоре «высветились» и сложные проблемы в миграционной сфере, требующие срочного решения. Так, уже через год, по данным Комитета межрегиональных связей и национальной политики г. Москвы, лишь треть мигрантов, получивших разрешение на работу, действительно легально трудоустраивались. Чем заняты другие, имеющие на руках разрешение на работу, узнать было практически невозможно. Кроме этого, в новых условиях система квотирования иностранной рабочей силы стала недостаточно эффективной. Заявки на использование иностранной рабочей силы должны подаваться за год, хотя большинство из руководителей не могут с уверенностью сказать, что будет с их фирмами через месяц. В результате только 8% предпринимателей подавали такие заявки. Возникла и другая серьезная проблема. 14% граждан из соседних «безвизовых» стран при упрощенном порядке въезда в Россию только потом, уже приехав, в частности, в г. Москву, после обхода врачей узнавали, что они инфицированы опасными для окружающих заболеваниями <10>. ——————————— <10> См.: Козырева Н. Москва предлагает развивать миграционную реформу // Вечерняя Москва. 2008. 23 января.
Поэтому изменения в миграционном законодательстве РФ, которые начали действовать с 15 января 2007 г., явились лишь первыми шагами в решении вопросов трудовой миграции, ситуация в которой в течение последних лет остается проблемной, требующей дальнейшего серьезного развития законодательства в этой области. Из стран СНГ с безвизовым порядком въезда в Россию в большом количестве приезжают, как правило, малоквалифицированные иностранные рабочие. Очень часто они попадают в руки недобросовестных работодателей, которые нещадно их эксплуатируют, всячески третируют и обманывают. Практика свидетельствует, что значительная часть иностранных граждан, находясь в РФ, осуществляет трудовую деятельность без оформления разрешений на работу, стремясь остаться в теневом секторе экономики, и, таким образом, переходит на нелегальное положение. Поэтому продолжается увеличение численности незаконной, в первую очередь трудовой, миграции в различных секторах экономики, сопровождающейся ростом криминальных тенденций среди мигрантов, попрошайничеством, бродяжничеством, появлением «международных» бомжей <11>. ——————————— <11> См.: Криминальная миграция. Александр Бастрыкин подверг резкой критике деятельность миграционных служб // Российская газета. 2009. 22 мая.
В целях создания эффективной комплексной системы обеспечения субъектов РФ квалифицированными трудовыми ресурсами, поддержания баланса рынка труда и оптимизации миграционных процессов в ряде субъектов РФ стали приниматься миграционные программы. Реализация мероприятий программ должна позволить оптимизировать объем и структуру миграционных потоков в целях устойчивого социально-экономического и демографического развития того или иного региона страны. Так, например, в столице действует Московская городская целевая миграционная программа на 2008 — 2010 гг., утвержденная Постановлением правительства Москвы от 21 августа 2007 г. N 711-ПП <12>. ——————————— <12> Вестник мэра и Правительства Москвы. 2007. 12 сентября. N 50.
Приоритетными направлениями программы являются: регулирование потоков международной, межрегиональной и внутренней миграции, притока трудовых ресурсов, нахождение эффективных методов адаптации и интеграции мигрантов путем вовлечения их в московский социально-культурный столичный социум, противодействие незаконной миграции, сокращение нелегальной занятости среди трудовых мигрантов. Выявленные проблемы постоянно требуют совершенствования механизмов регулирования внешней трудовой миграции, защиты рынка труда от избыточного привлечения иностранной рабочей силы. На реализацию этих целей направлены положения Федерального закона от 19 мая 2010 г. N 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <13> (далее — Федеральный закон от 19 мая 2010 г. N 86-ФЗ). ——————————— <13> Российская газета. 2010. 21 мая.
Данным Законом установлены некоторые особенности пребывания и осуществления в РФ трудовой деятельности иностранными работниками отдельных категорий. Главное нововведение — особый статус высококвалифицированных специалистов, приглашенных на работу в Россию. Как известно, до сих пор российское законодательство не делало для них никаких исключений, предъявляя к квалифицированным специалистам, научным сотрудникам, преподавателям те же требования при въезде в РФ в целях осуществления трудовой деятельности, что и к тем иностранцам, которые занимаются в России тяжелым физическим, низкооплачиваемым трудом. Теперь иностранным работникам — высококвалифицированным специалистам будут предоставляться наиболее благоприятные условия при осуществлении ими в России трудовой деятельности. Федеральный закон от 19 мая 2010 г. N 86-ФЗ не предусматривает конкретного перечня специальностей, по которым иностранец может быть признан высококвалифицированным специалистом. Такими лицами признаются иностранные граждане, имеющие опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения их к трудовой деятельности в РФ предполагают получение ими заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года. Следовательно, единственный критерий высококвалифицированного специалиста, в отношении которого устанавливаются новые правила оформления приезда в Россию на работу, — уровень заработной платы. Исходя из приоритетов развития российской экономики, Правительство РФ вправе в случае необходимости снижать указанные требования к размеру заработной платы (вознаграждения), чтобы нужный России иностранец был признан высококвалифицированным специалистом. Работодатель и заказчик работ (услуг) смогут самостоятельно определить компетентность и уровень квалификации иностранных граждан, которых они желают привлечь в качестве высококвалифицированных специалистов. Отказ в приеме ходатайства работодателя или заказчика работ (услуг) о привлечении высококвалифицированного специалиста, представляемого в ФМС России, не допускается, за исключением случаев непредставления какого-либо из предусмотренных законом документов. Иностранный гражданин вправе самостоятельно заявить о себе как о высококвалифицированном специалисте, обратившись в представительство ФМС России в государстве гражданства данного иностранца либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ с соответствующим ходатайством. В этом случае сведения, представленные иностранным гражданином, размещаются на официальном сайте ФМС России. Система квотирования для высококвалифицированных специалистов отменяется: на них не распространяются квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ и на выдачу разрешений на работу. Разрешение на работу высококвалифицированному специалисту будет выдаваться на срок действия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с приглашающим его работодателем или заказчиком работ (услуг), но не более чем на три года. Указанный срок действия разрешения на работу может быть неоднократно продлен на срок действия заключенного договора, но не более чем на три года для каждого такого продления. В Федеральном законе от 19 мая 2010 г. N 86-ФЗ подробно регламентирована также процедура выдачи высококвалифицированному специалисту разрешения на работу, определены его права на пребывание в РФ в случае перехода на работу к другому работодателю, а также права членов его семьи при въезде на территорию РФ и при получении в упрощенном порядке разрешения на работу. При этом установлено жесткое правило: работодатель или заказчик работ (услуг) должен позаботиться об обязательном медицинском страховании иностранного специалиста, гарантировать ему жилищное и социальное обеспечение. Другой категорией иностранных работников, применительно к которым установлены некоторые особенности осуществления ими трудовой деятельности в России, являются домашние работники, приезжающие на работу в Россию из стран, с которыми у РФ существует безвизовый режим. Установлено, что граждане РФ имеют право привлекать иностранцев к трудовой деятельности по найму на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) для личных, домашних и иных подобных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. При этом каждый такой иностранный гражданин должен законно находиться на территории РФ и иметь патент, выдаваемый территориальными органами ФМС России. Патент выдается на срок от одного до трех месяцев, с возможностью неоднократного продления на период не более трех месяцев. Общий срок действия патента с учетом продлений не может составлять более двенадцати месяцев со дня выдачи патента. Иностранный гражданин вправе обратиться за получением нового патента, т. е. через год патент можно переоформить, заново пройдя всю процедуру его приобретения. За патент уплачивается налог в виде фиксированных авансовых платежей в размере 1000 руб. в месяц. Все трудовые мигранты, за исключением высококвалифицированных специалистов, должны будут проходить обязательную дактилоскопию: с 1 января 2013 г. вводится обязательная дактилоскопическая регистрация <14> иностранных граждан, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы, при выдаче им разрешения на работу. ——————————— <14> См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 3806.
Федеральным законом от 19 мая 2010 г. N 86-ФЗ внесены соответствующие изменения и в некоторые другие законодательные акты, регулирующие въезд и выезд из РФ, миграционный учет, бюджетную и налоговую системы, ответственность за административные правонарушения. Представляется, что для успешной реализации новаций в законодательстве РФ в области внешней трудовой миграции в первую очередь нужно отдать определенные полномочия региональным и местным властям. У федеральной власти нет оперативности, необходимой для разрешения некоторых проблем на рынке труда в отдельном регионе. Да и слишком разные проблемы в сфере регулирования трудовой миграции, скажем, у Москвы и Санкт-Петербурга, Хабаровского края и Калининградской области. Поэтому без привлечения региональных и местных властей навести порядок в нынешней миграционной ситуации, конечно, не получится. Вместе с тем следует отнестись осторожно к перераспределению полномочий между РФ и ее субъектами в области внешней трудовой миграции. В частности, формирование миграционной политики, контроль над правоприменительной практикой в области миграции, обеспечение безопасности государства в миграционной сфере следует оставить за ФМС России. Но такие вопросы, как, например, квотирование и выдача иностранцам разрешений на работу, следовало бы все-таки передать в субъекты РФ, принципиально изменив механизм квотирования в соответствии с обоснованной потребностью субъектов РФ. В любом случае бороться надо не с мигрантами, а с условиями, которые нелегальную миграцию создают.
