(Скачкова Г. С.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2011, N 2)
ЕДИНСТВО И ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ В РЕГУЛИРОВАНИИ ТРУДА ИНОСТРАНЦЕВ В РФ <*>
Г. С. СКАЧКОВА
——————————— <*> Skachkova G. S. Unity and differentiation in regulating the labor of foreigners in Russia.
Скачкова Галина Семеновна, заведующая сектором трудового права и права социального обеспечения Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматривается вопрос о единстве и дифференциации в трудовом праве применительно к правовому регулированию труда иностранных граждан, правовое регулирование труда которых не нашло должного отражения в Трудовом кодексе РФ. Особое внимание уделяется анализу недавних новаций в законодательстве Российской Федерации, устанавливающих дифференцированный подход к уровню квалификации иностранных работников и определяющих упрощенный порядок привлечения к труду высококвалифицированных специалистов и тех иностранцев, кто занимается трудовой деятельностью у частных лиц.
Ключевые слова: единство и дифференциация трудового права, иностранные работники, высококвалифицированные специалисты, трудовая миграция.
The article considers the issue of the unity and differentiation in labor as applied to the labor of foreign citizens, the legal regulation of their labor is not adequately addressed in the Labor Code of the RF. The special attention is drawn to the analysis of the recent novellas in the legislation of the RF establishing the differentiated approach to the level of qualification of foreign workers and determining the simplified procedure for bringing to labor of highly-qualified specialists and those foreigners who is engaged in labor activities with private employers.
Key words: unity and differentiation of labor law, foreign workers, highly-qualified specialists, labor migration.
Для трудового права, как и для любой другой отрасли права, характерным является его единство, свидетельствующее о внутренней, неразрывной связи всей совокупности норм, регулирующих общественные отношения в сфере наемного труда. Единство трудового права находит свое отражение прежде всего в основных началах трудового законодательства (гл. 1 Трудового кодекса РФ), устанавливающих единую систему законодательства о труде, состоящей из Трудового кодекса РФ и других актов трудового законодательства. Для этой системы характерны несколько весьма важных моментов: а) закреплено верховенство Трудового кодекса РФ перед иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права (ст. 5); б) Трудовой кодекс РФ, перечислив нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, закрепил четкую их «иерархию» в системе законодательства РФ о труде, не допуская противоречия актов с меньшей юридической силой актам, имеющим большую юридическую силу; в) с учетом федеративного устройства нашего государства в Трудовом кодексе РФ разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере отношений трудового права с предоставлением права субъектам РФ устанавливать за счет собственных бюджетов более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам (ст. 6). Общность принципов, исходных, основополагающих положений в регулировании отношений сферы трудового права на всей территории России (ст. 2), взаимосвязь основных трудовых прав и обязанностей работников и работодателей (ст. ст. 21 — 22) определяют единство трудового законодательства РФ. Показателем единства трудового права является прежде всего наличие самого Трудового кодекса РФ — единого кодифицированного акта, закрепляющего в ст. 1 единые цели и задачи трудового законодательства, распространяющегося на всю территорию России и на всех работников, независимо от того, где бы и в качестве кого они ни работали. При этом не имеет значения ни вид трудового договора, ни характер выполняемой работы, место работы, условия труда, организационно-правовая форма и форма собственности на имущество работодателя. Однако единство в целом основных принципов правового регулирования отношений сферы трудового права и общих норм трудового права, их единообразие (унификация) не исключают дифференциации, т. е. различий или разнообразия в средствах правового регулирования трудовых отношений некоторых категорий работников. Дифференциация трудового законодательства, вытекающая из принципа равенства и единства основных прав и обязанностей граждан, будучи, таким образом, фактически подчиненной ему, обеспечивает применение равного масштаба (меры труда и меры оплаты) к тем людям, которые в силу тех или иных обстоятельств не являются равными по отношению друг к другу или же работают в разных условиях труда. Дифференциация предполагает максимальный учет специфических особенностей условий труда в некоторых отраслях экономики по отдельным профессиям (специальностям), что достигается распространением определенных норм трудового права на какие-то категории работников либо территории. Тем самым происходит сглаживание сложностей и противоречий в осуществлении охранительного свойства трудового права путем применения специальных норм наряду с общими нормами труда. Провозглашая в ст. 37 свободу в выборе гражданином рода деятельности и профессии, Конституция РФ закрепляет тем самым возможность наличия в области трудовых отношений только такой дифференциации в реализации этого принципа, которая обусловлена возможностью выбора гражданином той или иной сферы деятельности, с учетом имеющихся у него способностей к труду. При этом отвергается дифференциация свободы труда в зависимости от иных признаков, которые характеризуют гражданина как личность, — расы, национальности, языка, происхождения и т. д. (ст. 19), запрещая по ним дискриминацию. В свою очередь, дифференцированный подход к регулированию трудовых отношений зависит и от того, каким способом реализуются права и обязанности в сфере труда, каковы условия этого труда. Представляется, что именно этим можно объяснить большое число правовых норм, посредством которых осуществляется дифференцированный подход к регулированию отношений в сфере труда не только тех граждан, которые работают по трудовому договору, но и тех, кто трудится в иных сферах деятельности. Индивидуализация общей правовой нормы применительно к конкретной жизненной ситуации происходит с учетом различных факторов — как субъектного характера, так и объективных, что в конечном итоге должно способствовать более эффективному воздействию норм трудового права на регулируемые им общественные отношения на основе сочетания актов как централизованного, так и локального характера. С учетом приведенных выше обстоятельств вопросы единства и дифференциации рассматриваются в науке трудового права в их взаимосвязи и взаимодействии, без противопоставления друг другу. Нельзя не отметить, что все отрасли права (в большей или в меньшей степени) также характеризуются единством и дифференциацией, поскольку содержат нормы общего действия, распространяющиеся на всех участников определенных правоотношений, и нормы, действие которых ограничено определенным кругом лиц или общественных отношений <1>. ——————————— <1> См.: Громошина Н. А. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 3 — 4.
Однако сочетание единого и дифференцированного правового регулирования имеет особое значение именно для отрасли трудового права, отличающегося многообразием как субъектов-работников, так и видов регулируемых отношений: чтобы обеспечить такое единство, требуется дифференцированный учет различных факторов, а обеспечить дифференциацию можно лишь на базе единых норм трудового права. Трудовой кодекс РФ, предусматривая дифференциацию правового регулирования труда, посвятил ей целый раздел XII «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников», значительно расширив тем самым масштабы и основания проявления дифференциации. Как известно, в Трудовом кодексе РФ нет исчерпывающего перечня правовых норм о регулировании трудовых отношений различных категорий работников в связи с заключением ими разнообразных видов трудовых договоров, поскольку он содержит, как правило, минимальный уровень трудовых гарантий, обязательный для всех работников, независимо от сферы приложения их труда. Но дифференциация правового регулирования трудовых отношений работников не сводится только к этому разделу Трудового кодекса РФ: она отражена также как в других его разделах, так и в специальном законодательстве РФ по отдельным категориям работников (судьи, прокуроры, государственные служащие, лица гражданского персонала, спасатели и т. д.). Остановимся несколько подробнее на вопросе о единстве и дифференциации в труде применительно к труду иностранных граждан и лиц без гражданства, правовое регулирование труда которых не нашло, к сожалению, должного отражения в Трудовом кодексе РФ. Согласно ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», с изм. и доп. <2> (далее — Закон о правовом положении иностранцев), трудовая деятельность в РФ работника-иностранца оформляется, как правило, трудовым договором либо гражданско-правовым договором о труде, предметом которого является выполнение работ (оказание услуг). ——————————— <2> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Статьей 11 Трудового кодекса РФ установлено, что на трудовые отношения с участием иностранцев распространяются как общие, так и специальные нормы законодательства РФ о труде, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Поэтому в отношении иностранцев, законно находящихся на территории РФ, при осуществлении ими трудовой деятельности по трудовому договору действуют нормы законодательства о труде РФ, в соответствии с которыми работники-иностранцы пользуются правами и исполняют обязанности наравне с работниками-россиянами (включая вопросы коллективных договоров, оплаты труда, режима рабочего времени и времени отдыха, охраны и условий труда, трудовой дисциплины и др.). Трудовой кодекс РФ не содержит особых норм о регулировании труда иностранцев, за исключением п. 12 ч. 1 ст. 83, предусматривающего основание прекращения трудового договора с иностранным работником. Речь здесь идет о необходимости приведения общего количества работников-иностранцев в соответствие с допустимой их долей, установленной Правительством РФ для работодателей, осуществляющих на территории РФ определенные виды экономической деятельности <3>. При этом запрещено использовать иностранных работников в розничной торговле алкогольными напитками, включая пиво, фармацевтическими товарами, в палатках и на рынках, а также прочей розничной торговле вне магазинов <4>. ——————————— <3> См.: ст. 25 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 34. <4> См.: Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 947 «Об установлении на 2011 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли и в области спорта на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6524.
Статус иностранцев при осуществлении ими различных видов трудовой деятельности в РФ весьма своеобразен. Так, ежегодно определяется список профессий (специальностей) и должностей, представители которых (например, это специалисты в области науки, директора некоторых предприятий и их заместители) могут приехать на работу в РФ вне всяких квот <5>. Иностранцам, временно пребывающим (проживающим) в РФ, предоставляется право осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание), только в специально установленных случаях <6>. ——————————— <5> См., например: Приказ Минздравсоцразвития России от 22 декабря 2009 г. N 1010н «Об утверждении перечня профессий (специальностей) и должностей иностранных граждан — квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которых квота не распространяется, на 2010 год» // Российская газета. 2010. 13 января. <6> См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 28 июля 2010 г. N 564н «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)» // Российская газета. 2010. 17 сентября.
Имеются и другие ограничения для иностранцев, установленные как федеральными законами, так и актами Правительства РФ, связанные с видами трудовой деятельности, содержанием трудовой функции, местом выполнения работы и т. д. <7>. ——————————— <7> Подробнее об этом см.: Скачкова Г. С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование: Научно-практ. пособие. М.: Волтерс Клувер, 2006.
Работа иностранцев, получивших разрешение на работу, всегда носит срочный характер. Но, к сожалению, в ст. 59 Трудового кодекса РФ до сих пор отсутствует такое основание заключения срочного трудового договора, как заключение его с иностранцем. В свою очередь, в ст. 77 Трудового кодекса РФ в числе общих оснований прекращения трудового договора отсутствует основание, связанное с прекращением у иностранца законного основания временно пребывать (проживать) в РФ. Нельзя не отрицать тот факт, что Закон о правовом положении иностранцев содержит в основном административно-правовые нормы, касающиеся порядка оформления приглашений на въезд в РФ (гл. 2); регистрации иностранцев в РФ (гл. 3); учета иностранцев, временно пребывающих и проживающих в РФ (гл. 4); контроля за пребыванием и проживанием иностранцев в РФ (гл. 5); применения ответственности за нарушения настоящего закона, включая административное выдворение иностранца за пределы РФ (гл. 6). Однако указанные выше административно-правовые нормы не регулируют основанные на трудовом договоре отношения по труду с участием иностранцев, не устанавливают трудовые права и обязанности указанных лиц во взаимоотношениях последних с российскими работодателями — юридическими и физическими лицами. Административно-правовые нормы регулируют отношения, складывающиеся у иностранцев в связи с режимом законного их пребывания (проживания) на территории РФ, дающее иностранцам право осуществлять на законных основаниях трудовую деятельность в РФ. То есть здесь можно вести речь о регулятивном воздействии норм административного права на государственно-управленческую деятельность как правовой формы реализации исполнительной власти в области трудовой миграции <8>. ——————————— <8> См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1995. Ч. I. Сущность и основные институты административного права. С. 32.
Для регулирования в РФ трудовых отношений с участием иностранцев является характерным то, что наряду с национальным трудовым законодательством широко используются и многочисленные акты по вопросам трудовой миграции, принятые различными международными организациями — ООН, МОТ, Советом Европы, Европейским союзом и др. Сказанное выше позволяет сделать вывод о том, что трудовые отношения иностранцев в РФ относятся к предмету трудового права, использующего как общие, так и специальные нормы, учитывающие статус указанных лиц при осуществлении ими трудовой деятельности в РФ. Подтверждением этому служат и недавние новации в законодательстве РФ, устанавливающие дифференцированный подход к уровню квалификации иностранцев, определяющий упрощенный порядок привлечения к труду высококвалифицированных специалистов и тех иностранцев, кто занимается трудовой деятельностью у частных лиц <9>. ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 19 мая 2010 г. N 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 21. Ст. 2524.
Тем самым государство пытается продолжать регулировать не только количественные показатели внешней трудовой миграции, но и ее профессионально-квалификационный состав, а также распределение мигрантов по отраслям экономики. Высококвалифицированным специалистом признается иностранец, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, оценку которых работодатель осуществляет самостоятельно. Первоначально заработная плата (вознаграждение) специалиста должны были составить не менее 2 млн. руб. за год, с предоставлением Правительству РФ права, исходя из приоритетов развития российской экономики, снижать указанные требования к указанному размеру <10>. ——————————— <10> С 15 февраля 2011 г. требования к заработной плате (вознаграждению) для высококвалифицированных специалистов, являющихся научными работниками или преподавателями, приглашенными в вузы с государственной аккредитацией, в государственные академии наук, национальные научно-исследовательские центры, снижаются до 1 миллиона руб. в год. См.: ст. 2 Федерального закона от 23 декабря 2010 г. N 385-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 52 (ч. 1). Ст. 7000. Для иностранцев, участвующих в реализации проекта «Сколково», теперь вообще нет требований к размеру заработной платы (вознаграждения). См.: подп. 1 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 4970.
На привлечение высококвалифицированных специалистов не распространяются квоты, единственным основанием для отказа выдать разрешение на привлечение такого специалиста является непредставление какого-либо документа из законодательно установленного перечня. Ходатайства о привлечении высококвалифицированных специалистов рассматриваются в сокращенные сроки — в течение 14 рабочих дней со дня поступления (в общем случае этот срок составляет 30 дней, а в случае необходимости экспертизы представленных документов — 45 дней). Разрешение на работу высококвалифицированному специалисту выдается на срок действия заключенного им трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на 3 года, с возможностью неоднократного его продления (не более чем на 3 года для каждого такого продления). Если в соответствии с трудовым договором или гражданско-правовым договором высококвалифицированный специалист будет осуществлять трудовую деятельность на территориях двух и более субъектов РФ, выдается разрешение на работу, действующее на территориях этих субъектов РФ. В договоре с высококвалифицированным специалистом обязательно должны содержаться условия: а) о добровольном медицинском страховании специалиста и членов его семьи на весь срок действия договора; б) о вступлении договора в силу с момента выдачи разрешения на работу. Работодатели и заказчики работ (услуг) обязаны ежеквартально уведомлять ФМС России об исполнении обязательств по выплате заработной платы (вознаграждения) высококвалифицированным специалистам, а также о случаях расторжения с ними договоров и о случаях предоставления отпусков без сохранения заработной платы продолжительностью более одного календарного месяца в течение года <11>. ——————————— <11> См.: Приказ ФМС России от 28 июня 2010 г. N 147 «О формах и порядке уведомления Федеральной миграционной службы об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации» // БНА РФ. 2010. N 34.
В течение 30 дней со дня получения специалистом разрешения на работу его работодатель обязан представить в ФМС России сведения о постановке данного высококвалифицированного специалиста на учет в налоговых органах РФ: налогообложение его доходов производится по ставке 13%, а не 30%, как у остальных мигрантов. Иностранец, который въехал в Россию в безвизовом порядке, может устроиться помощником (няней, домработницей, садовником и т. п.) к физическому лицу без получения разрешения на работу, а работодателю — физическому лицу не нужно иметь разрешение на привлечение работника. Иностранец может получить в территориальном органе ФМС России патент стоимостью 1000 руб. в месяц в качестве аванса уплаты налога на доходы физических лиц. Срок действия патента — от 1 до 3 месяцев с правом продления до 12 месяцев, через год патент можно переоформить, заново пройдя всю процедуру. Квота для таких иностранцев не устанавливается. Таким образом, имеющаяся нормативно-правовая база по регулированию труда иностранцев в России убедительно свидетельствует о необходимости включения в Трудовой кодекс РФ отдельной главы, посвященной особенностям регулирования их труда. В числе таких особенностей: ограничения при привлечении к определенным видам деятельности; особый порядок оформления трудовых отношений с использованием норм административно-правового характера; расширенный перечень обязательно представляемых документов; гарантии материально-бытового и медицинского обеспечения; образовательные и профессиональные стандарты; срочный характер трудовых отношений; специфика осуществления некоторых трудовых прав; дополнительные основания прекращения трудовых отношений. В основе такой дифференциации лежит объективный фактор — гражданство работника, дополняемый рядом иных факторов (продолжительность работы; квалификация работника; специфика содержания труда; особенности труда в данной отрасли экономики и др.) <12>. В своей же совокупности все эти факторы характеризуют особый статус работника-иностранца, осуществляющего на законных основаниях трудовую деятельность в РФ. ——————————— <12> См.: Скачкова Г. С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциации его норм: Монография. М.: МГИУ, 2003. С. 294 — 295.
