(Маслакова Е. А.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2013, N 4)
КОРРУПЦИЯ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Е. А. МАСЛАКОВА
Маслакова Елена Александровна, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Орловского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Статья посвящена криминологическому анализу проблемы противодействия коррупции в органах местного самоуправления.
Ключевые слова: коррупция, государственная власть, взяточничество, местное самоуправление, муниципальная служба.
Corruption in local governments: criminological aspects E. A. Maslakova
Maslakova Elena Aleksandrovna, associate professor, of the Russian presidential academy of national economy and public administration, Orel branch (Russia).
Article is devoted to the criminological analysis of a problem of counteraction of corruption in local governments.
Key words: corruption, state power, bribery, local government, municipal service.
Формирование правового государства в России происходит в сложных условиях, связанных с радикальными изменениями экономических, политических и социальных основ жизни общества. Становление институтов гражданского общества возлагает особую ответственность на органы местного самоуправления, призванные обеспечить стабильность общественного развития и способствовать становлению нового типа отношений между государством и личностью. В указанных условиях профессионализм, качество работы, законность действий работников органов местного самоуправления становятся одним из условий эффективности проводимых в стране реформ. Общепризнано, что серьезным препятствием на пути становления российского общества, реальной угрозой национальной безопасности стала коррупция <1>. При этом коррупция в органах власти и управления является одним из наиболее распространенных преступных проявлений в российском обществе. ——————————— <1> См.: Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009. С. 362.
На протяжении всей истории развития российского государственного и муниципального управления коррупция всегда рассматривалась как противоправное деяние и находилась в ряду служебных преступлений в качестве одного из видов нарушения служебного долга. Корни коррупции в России уходят в глубь веков, в период становления государственности, когда начали формироваться основы местного самоуправления и создаваться выборные органы (вече, старосты, земские собрания и т. д.). Одновременно с формированием системы муниципального управления и разрастанием количества чиновников различных уровней увеличивались и масштабы коррупционных правонарушений. По оценкам международных экспертов Transparency International, в рейтинге коррумпированности за 2012 г. Россия занимает 133-е место из 176 возможных. Нас ставят в один ряд с такими странами, как Гондурас, Казахстан, Иран и Гайана <2>. Среди наиболее коррумпированных институтов называют органы власти на федеральном и региональном уровнях, органы местного самоуправления, правоохранительные органы, суды, политические партии. Рост коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления обусловлен прежде всего отсутствием четкого законодательного регулирования некоторых вопросов о государственной службе, действенного контроля за доходами государственных служащих и их источниками. ——————————— <2> По данным Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл — Р». URL: http://www. transparency. org. ru/CENTER/cpi10.asp (дата обращения: 20.11.2013).
Специфика российской коррупции и взяточничества заключается в том, что она фактически институционализировалась в органах власти и местного самоуправления, делая их слабыми и неэффективными. Подрывая доверие к власти, ее авторитету, коррупция препятствует реализации общественных интересов, свободе личности, причиняет ущерб социальной, экономической, правовой политике и т. д. Коррупция становится явлением, во многом определяющим политическое, экономическое и культурное развитие российского общества. Опасность современной российской коррупции — в ее массовости, проникновении во все сферы жизни общества, быстрой приспособляемости к новым условиям, в связи с чем доверие граждан РФ к институтам государственной власти находится на низком уровне. Наряду с этим сегодня отмечается активное влияние коррупционной преступности на динамику развития криминогенных процессов, она приобретает доминирующее воздействие на формирование и консолидацию криминальной среды. Коррупция на муниципальном уровне, воспринимаемая большинством населения как обычное явление, оказывает разлагающее влияние на все стороны жизнедеятельности местного сообщества и государства в целом. К ее экономическим последствиям следует отнести расширение сферы теневой экономики в масштабах муниципальных образований, утрату ими своих функций и др. В качестве политических последствий необходимо указать на уменьшение доверия к органам местного самоуправления, отчуждение их от общества, игнорирование выборов в муниципальные органы. Социальные последствия проявляются в дискредитации законов, расслоении населения, социальной напряженности в обществе. Темпы формирования коррупционных связей на муниципальном уровне опережают темпы формирования системы местного самоуправления. При этом криминальный симбиоз коррупции и организованной преступности приобретает черты теневой экономики, а местное самоуправление, еще не сформировавшись, уже становится частью сетевых коррумпированных структур. Вместе с тем при повсеместной бытовой распространенности коррупции размер коррупционного вознаграждения на муниципальном уровне относительно невелик в отличие от коррупции в органах государственной власти. Важно заметить, что коррупция подвержена влиянию региональных особенностей, которые складываются из социально-экономической жизнедеятельности различных групп населения. Это особенно важно в свете реализации административной реформы и деятельности должностных лиц аппарата публичной власти. Вопрос об уголовной ответственности работников органов местного самоуправления за должностные преступления приобретает особую актуальность в настоящее время в связи с существенными изменениями, происходящими в деятельности аппарата государственной власти и местного самоуправления. В указанных условиях происходит активизация представителей криминальной среды, крупных предпринимателей, высокопоставленных должностных лиц по назначению и избранию их представителей в органы местного самоуправления в целях последующего получения максимальных личных выгод и лоббирования их интересов. Кроме этого, в период реформирования отдельные категории должностных лиц остаются без надлежащего контроля со стороны вышестоящих руководителей и контролирующих органов, что позволяет им, осознавая возможность сокрытия фактов преступной деятельности, совершать различные должностные преступления. Наиболее ярким проявлением коррупции в России является взяточничество. Такой позиции придерживаются многие ученые. Так, А. А. Аникин считает, что в число наиболее значимых факторов криминализации экономики, наряду с теневой экономической деятельностью, входит взяточничество как основная составляющая часть коррупции <3>. ——————————— <3> См.: Аникин А. А. Взяточничество как коррупционное преступление и меры противодействия ему: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2009. С. 3; Дамм И. А. Коррупция в российском избирательном процессе: понятие и противодействие: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 2006. С. 12.
В течение последних пятнадцати лет в России формировалось понятие правовой природы коррупции. Сложились различные подходы к пониманию коррупции, одни из которых характеризуют ее как уголовное преступление, другие — как криминологическое явление. Таким образом, определяя коррупцию, часть российских криминологов трактует ее как взяточничество, подкуп <4>; другая группа ученых под коррупцией понимает служебные злоупотребления, совершенные из корыстной или личной заинтересованности <5>. Представляется, что более широкая трактовка определения коррупции является более правильной, так как это не что иное, как развал государственной системы управления. ——————————— <4> Лопашенко Н. А. Противодействие российской коррупции: обоснованность и достаточность уголовно-правовых мер // Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка. Владивосток, 2005. С. 21 — 35. <5> См.: Лунеев В. В. Преступность XX века: мировые, региональные и российские тенденции. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 269; Ромашина Е. В. Классификация научных подходов к определению коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 32 — 34.
Исходя из сказанного, коррупционную преступность можно определить как антисоциальное, общественно опасное явление, угрожающее экономической и политической безопасности России, составляющее совокупность преступлений, совершаемых физическими лицами с использованием своего должностного положения в целях личного обогащения за счет государства, коммерческих и иных организаций и граждан путем получения с использованием должностных полномочий материальных и иных благ в ущерб интересам государства и общества. Такое понимание коррупции корреспондирует с широким подходом к определению ее субъекта. Под таковым следует понимать не просто должностное лицо (по аналогии с определением, данным в примечании 1 к ст. 285 УК РФ), а физическое лицо, незаконно использующее свое должностное положение. В данном подходе выражена позиция принципиального расширения круга лиц, на которых распространяется ответственность за совершение коррупционных деяний. Такой подход соответствует требованиям международных антикоррупционных договоров, ратифицированных Российской Федерацией (Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.) <6>. ——————————— <6> Астанин В. В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. М.: МГИМО(У) МИД РФ, 2011. С. 27.
Личность преступника, совершающего коррупционные преступления на государственной и муниципальной службе, может быть охарактеризована совокупностью конкретных признаков, свойств, черт и отношений, являющихся типичными для преступников данной категории. На основе данных, полученных в результате изучения уголовных дел коррупционной направленности, можно выделить следующие их общие признаки: — преобладание в общей массе преступников лиц мужского пола (82%); — основную возрастную группу составляют лица в возрасте 31 — 40 лет (66%); — высокий образовательный уровень таких лиц (лица с высшим образованием — 85%); — низкий показатель лиц, ранее судимых, в том числе тех, у кого судимость снята или погашена (7%); — наличие устойчивых мотивов корыстной направленности; — преобладание таких качеств, как корыстолюбие, проявление властности, неуважение к закону. Сказанное свидетельствует о серьезных деформациях нравственного и правового сознания взяткополучателя. Он, игнорируя требования уголовного закона, рассматривает получение взятки не как преступление, а как «норму жизни». Взяточничество в его понимании является образом действия, нисколько не осуждаемым обществом. Анализируя криминогенные детерминанты коррупционной преступности, можно сделать вывод, что она является следствием политических и экономических реформ. Непоследовательность государства в их проведении, многочисленные ошибки усугубили криминогенный потенциал российского общества, что позволило коррупции прочно войти в повседневную жизнь, в результате чего она воспринимается как неотъемлемая часть повседневной жизни. В современном российском обществе существует множество различных по своему содержанию и природе факторов, детерминирующих муниципальную коррупцию, специального учета которых до настоящего времени не существует. Это весьма затрудняет разработку эффективного механизма муниципального и общественного воздействия для их эффективной нейтрализации в рамках последовательных долгосрочных федеральных государственных, региональных и муниципальных антикоррупционных программ в целях удержания ее на социально терпимом, приемлемом уровне, что мы можем наблюдать на примере ведущих западных стран. Деятельность органов государственной власти в сфере предупреждения коррупционной преступности на государственной и муниципальной службе должна включать в себя правовые, организационные, социальные, управленческие и иные меры. К таким мерам следует отнести подготовку комплексных региональных целевых антикоррупционных программ и проектов нормативных актов по ее предупреждению, включая антикоррупционную экспертизу правовых актов, а также иные меры, направленные на формирование единой антикоррупционной политики муниципалитетов. Это позволит в полном объеме реализовать базовую модель государственной системы профилактики правонарушений в субъектах РФ, муниципальных образованиях; повсеместное исполнение уже принятых нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией с учетом реформирования административной системы государства на муниципальном уровне; эффективное взаимодействие между различными спецслужбами, правоохранительными органами, прокуратурой во взаимодействии с негосударственными правоохранительными организациями, представителями общественности, самими муниципальными служащими. Также представляется целесообразным создание самостоятельного органа по борьбе с коррупцией с подчиненными подразделениями во всех субъектах Российской Федерации, деятельность которого будет строиться на принципах самостоятельности и независимости. Совершенствование правовых основ предупреждения коррупции, в том числе на муниципальном уровне, требует приведения отечественного законодательства в соответствие с международными правовыми нормами. Законодательство многих зарубежных стран содержит весьма развитую систему норм, направленных на противодействие коррупции. Некоторые положения и идеи, реализованные в уголовном законодательстве этих стран, могут быть использованы в уголовном законодательстве Российской Федерации для оптимизации уголовно-правовых методов противодействия коррупции. Таким образом, необходимо отметить, что поиск новых путей противодействия коррупции приобретает особую значимость и актуальность, ведь распространенность коррупции в современном российском обществе стала важным негативным фактором, определяющим сознание населения. Фактически признано, что коррупция в России стала системной проблемой, без решения которой невозможно дальнейшее развитие страны.
Литература
1. URL: http://www. transparency. org. ru/CENTER/cpi10.asp (дата обращения: 20.11.2013). 2. Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009. 3. Аникин А. А. Взяточничество как коррупционное преступление и меры противодействия ему: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2009. 4. Астанин В. В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. М.: МГИМО(У) МИД РФ, 2011. 5. Дамм И. А. Коррупция в российском избирательном процессе: понятие и противодействие: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 2006. 6. Лопашенко Н. А. Противодействие российской коррупции: обоснованность и достаточность уголовно-правовых мер // Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка. Владивосток, 2005. 7. Лунеев В. В. Преступность XX века: мировые, региональные и российские тенденции. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005. 8. Ромашина Е. В. Классификация научных подходов к определению коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7.
