(Бородуля Е. В.) («Российский следователь», 2012, N 13)
ПРИРОДНЫЕ ПОЖАРЫ: НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ИХ ПРИЧИНЕНИЕ И ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОФИЛАКТИКИ <*>
Е. В. БОРОДУЛЯ
——————————— <*> Borodulya E. V. Natural fires: some aspects of liability for causing and some issues of prevention.
Бородуля Елена Васильевна, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются некоторые аспекты ответственности за причинение природных пожаров и отдельные вопросы их профилактики.
Ключевые слова: природные (лесные, степные) пожары, поджоги травы, административная и уголовная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах.
The article considers contains some aspects of the responsibility for initiating: natural (forest-, steppe-) fires and some problems of their prevention.
Key words: natural (forest-, steppe-) fires, old grass burning, administrative and criminal responsibility for infringement of fire safety in forests.
Проблема сохранения и грамотного использования природных богатств Российской Федерации входит в число наиболее актуальных. Наша страна, обладая огромными запасами минерально-сырьевых ресурсов, значительную часть бюджета пополняет именно за счет их добычи и переработки. Все чаще поднимаются вопросы развития лесопромышленного комплекса нашего государства. Россия, обладая значительными лесными ресурсами, все чаще сталкивается с проблемами незаконного оборота древесины и лесных пожаров. Ежегодно от нелегальных рубок и пожаров гибнут миллионы гектаров леса, что приводит к многомиллиардным убыткам экологического и экономического характера в различных регионах России. Если незаконные лесозаготовки характерны в основном для северных и восточных (особенно — приграничных) регионов нашей страны, то проблема лесных пожаров носит практически повсеместный характер. Так, необычайно жаркое лето 2010 г. (температура держалась около 40 градусов в течение двух месяцев практически при полном отсутствии осадков) привело к тому, что от лесных пожаров серьезно пострадали тысячи наших сограждан. Общая площадь пожаров составила 1,6 млн. га. Несмотря на то, что площади, охваченные огнем, были меньше, чем в предыдущие годы (за последние 10 лет самые крупные пожары были отмечены в 2003 г. — 2,4 млн. га, в 2009 г. — 2,1 млн. га) <1>, ущерб от стихии вылился для государства в кругленькую сумму. Огненный смерч прошел по густонаселенным районам европейской части России и нанес весьма значительный урон жителям этих регионов, дотла уничтожив ряд населенных пунктов, и привел к человеческим жертвам. Причем в большинстве случаев огонь в населенные пункты пришел из леса. —————————————————————- <1> URL: http://premier. gov. ru/events/news/12345/.
В соответствии с Лесным кодексом России право распоряжения лесом передано в субъекты Российской Федерации. Таким образом, именно регионы обязаны следить за лесами, в том числе и оберегать от пожаров. Однако недостаточное финансирование и слабое материально-техническое оснащение подразделений, призванных бороться с лесными пожарами и их предупреждать, привело в том числе и к тяжелым последствиям 2010 г. Практика показывает, что 9 из 10 лесных пожаров возникают по вине человека. Усугубляясь природными и погодными условиями в ряде территорий, они наносят трудновосполнимый ущерб природе и населению. Стихия не знает границ, и пожары (лесные и степные) нередко как приходят с территории иных государств, так и распространяются с российских земель на сопредельные. Это характерно для Забайкалья, граничащего с Монголией. В частности, борьба со стихией осложняется пограничными формальностями и трудностями в своевременном взаимном информировании. Так, несмотря на то, что МЧС России и Монголии было заключено соглашение по совместной борьбе с огнем, в соответствии с которым оперативные службы обязались сообщать о пожарах в приграничной зоне, оперативные службы Монголии, при угрозе перехода пожара на территорию России, не всегда извещают сопредельную сторону о ходе и результатах тушения пожаров в десятикилометровой зоне, не принимают оперативных мер по ликвидации очагов пожаров, перешедших государственную границу, не проводят оценку группировки сил и средств, выделяемых для тушения пожаров <2>. ——————————— <2> URL: http://www. vesti. ru/doc. html? id=177463&tid;=56433.
Опасность природных пожаров (как лесных, так и степных) не вызывает сомнения, и это подтверждается тем обстоятельством, что в уголовном законодательстве многих стран оговорена ответственность за их причинение. Так, ст. 213 Уголовного кодекса Монголии, непосредственно граничащей с рядом российских регионов, регламентирует ответственность за причинение лесного или степного пожара. Следует отметить, что эта проблема в республике является одной из самых острых. Так, в наиболее богатой лесом Северной Монголии за период с 1975 по 1999 г. было зарегистрировано более полутора тысяч подобных пожаров на общей площади 7195 тыс. га (Валендик, Иванова, 1999; Чулуунбатор, 2001). С 1980 по 2005 г. крупнейшие лесные пожары возникали в 1990, 1996, 1997, 1998, 2002 гг. По данным Ж. Цогтбаатара (1996 г.), в 1996 г. в Монголии было зарегистрировано 386 пожаров, охвативших 10,19 млн. га, в том числе лесные пожары охватывали 2,36 млн. га, а степные — 7,83 млн. га. Основной причиной возникновения пожаров в Монголии является неосторожное обращение населения с огнем и не снабженная искроудержателями автомобильная техника. Пожары, возникшие на степных участках, в некоторых случаях переходят в лесные массивы. Ежегодные лесные и степные пожары причиняют значительный ущерб экономике и экологии республики. Это стало решающим фактором в принятии законодателями страны весьма суровых санкций по отношению к нарушителям законодательства об охране растительного мира республики, что отражено в ст. 213 УК Монголии. В соответствии с ней, причинение лесного или степного пожара наказывается штрафом в размере от 100 до 250 минимальных размеров оплаты труда, арестом на срок от 3 до 6 месяцев либо лишением свободы на срок до 3 лет (ч. 1 ст. 213). Уничтожение лесов, пастбищ, причинение смерти человеку или причинение иных тяжких последствий в результате неосторожного обращения с огнем или легковоспламеняющимися предметами наказывается лишением свободы на срок до 2 лет (ч. 2 ст. 213). Наиболее строго — лишением свободы на срок от 5 до 10 лет уголовным законом Монголии наказывается уничтожение лесов, пастбищ с причинением смерти человеку, иных тяжких последствий в результате учинения пожара (ч. 3 ст. 213). До недавнего времени ответственность за подобное нарушение закона в Монголии была существенно строже, чем в России, где уголовным законом предусмотрена ст. 261, санкции которой были существенно ужесточены лишь Федеральным законом от 29.12.2010 N 442-ФЗ. Теперь уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности наказывается штрафом в размере от 100 тыс. до 250 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 2 лет. Либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправительными работами на срок до 2 лет, либо лишением свободы на срок до 3 лет (ч. 1 ст. 261 УК РФ). Те же деяния с причинением крупного ущерба наказываются штрафом в размере 150 — 250 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 2,5 лет, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправительными работами на срок до 2 лет, либо лишением свободы на срок до 4 лет. Уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений путем поджога, иным общеопасным способом, либо в результате загрязнения или иного негативного воздействия наказывается штрафом, в размере от 250 тыс. до 400 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 года до 2 лет. Либо лишением свободы на срок до 8 лет, со штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 месяца до 1 года, либо без такового. Те же деяния, если они причинили крупный ущерб, наказываются штрафом в размере 350 — 500 тыс. руб., или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 2 до 3 лет. Либо лишением свободы на срок до 10 лет со штрафом в размере 100 — 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 месяца до 1 года либо без такового. При этом крупным ущербом признается ущерб, если стоимость уничтоженных или поврежденных лесных насаждений и иных насаждений, исчисленная по утвержденным Правительством Российской Федерации таксам, превышает 50 тыс. руб. За нарушение правил пожарной безопасности в лесах законодательством предусмотрена и административная ответственность. Так, ст. 8.32 КоАП РФ устанавливает, что: 1. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах влечет предупреждение или наложение штрафа на граждан в размере от 1,5 тыс. до 2,5 тыс. руб.; на должностных лиц — от 5 тыс. до 10 тыс. руб.; на юридических лиц — от 30 тыс. до 100 тыс. руб. 2. Выжигание хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов с нарушением требований правил пожарной безопасности на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и лесным насаждениям и не отделенных противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 м, влечет наложение штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 3 тыс. руб.; на должностных лиц — от 7 тыс. до 12 тыс. руб.; на юридических лиц — от 50 тыс. до 120 тыс. руб. 3. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима влечет наложение штрафа на граждан в размере от 3 тыс. до 4 тыс. руб.; на должностных лиц — от 10 тыс. до 12 тыс. руб.; на юридических лиц — от 100 тыс. до 200 тыс. руб. 4. Нарушение правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека, влечет наложение штрафа на граждан в размере 5 тыс. руб.; на должностных лиц — 50 тыс. руб.; на юридических лиц — от 50 тыс. до 1 млн. руб. Однако, несмотря на произошедшее в последнее время ужесточение ответственности за подобные деяния, острота проблемы не снижается. С наступлением весенне-летнего периода в ленте новостей все чаще появляются сообщения о степных и лесных пожарах. Продолжаются неконтролируемые сельскохозяйственные палы, сжигание мусора на приусадебных и дачных участках, да и просто «детские шалости», перерастающие в огненные смерчи, уничтожающие многие тысячи гектаров лесов и полей, сметающие населенные пункты и даже приносящие человеческие жертвы. При этом практически отсутствует информация о привлечении к ответственности лиц, виновных в уничтожении или повреждении лесных и иных насаждений, да и выявляются они весьма нечасто. До недавнего времени государство в целом не только не боролось с массовыми весенними палами сухой травы, но и способствовало их распространению. Так, Приказами Рослесхоза от 29.01.2010 N 31 и от 28.02.2011 N 36 предписывалось органам управления лесами субъектов Российской Федерации контролируемо выжечь в 2010 — 2011 гг. по 2,3 млн. га сухой травы и других растительных остатков. Лишь в 2012 г. от этой практики было решено отказаться <3>. ——————————— <3> URL: http://www. priroda. chel. ru/.
Во многих регионах органы местного самоуправления становятся главными зачинщиками выжигания сухой травы. Массовые весенние выжигания, поощряемые государственными организациями и органами местного самоуправления, уже стали практически привычными, и население относится к ним как к норме. Это подтверждает опыт Забайкальского края, где вопреки запрету весенних палов в 2012 г. местные жители подобное решение краевых властей просто проигнорировали и продолжили проведение пожогов на полях <4>. В результате — практически половина (50) из действующих на сегодня 111 лесных пожаров приходится именно на этот регион России. Причем огнем уничтожена не только значительная площадь лесов, но и жилые дома в ряде населенных пунктов, на восстановление которых необходимо будет выделить значительные финансовые средства. Генпрокуратура России назвала безответственность и халатность местных властей в числе причин пожаров. В Забайкальском крае сотрудники ведомства проверили готовность еще до начала пожароопасного периода и выявили грубейшие нарушения бюджетного законодательства при оплате за противопожарное оборудование. Кроме того, губернатору было внесено представление по факту несвоевременного объявления аукциона на право заключения госконтракта, дающего право на работу по тушению лесных пожаров. При этом требования прокурора края были удовлетворены лишь частично <5>. ——————————— <4> URL: http://news. wood. ru/?id=42583. <5> URL: http://www. wood. ru/ru/lonewsid-41841.html.
В апреле текущего года на селекторном совещании по вопросу борьбы с природными пожарами первый заместитель председателя Правительства РФ В. А. Зубков, курирующий лесной сектор, указал, что «ситуация с природными и лесными пожарами говорит о том, что многие лесные регионы должным образом не исполняют переданные им полномочия по охране лесов от пожаров. Так, утвержденные сводные планы тушения пожаров выполняются не в полном объеме, не завершены мероприятия по пожарному обустройству лесов, в ряде регионов не введен запрет на палы сухой травы» <6>. При этом он отметил также, что местные власти зачастую не прилагают усилий для борьбы с пожарами и в основном надеются на помощь федерального центра. ——————————— <6> URL: http://www. wood. ru/ru/lonewsid-42579.html.
Проблема охраны и управления лесами требует скорейшего решения. Так, в 2011 г. Рослесхозу было дополнительно выделено 8,5 млрд. руб., 3,2 млрд. из которых предназначалось на восстановление лесов и 5,3 млрд. — на пожарную безопасность. Было принято и важное решение о том, что Агентство лесного хозяйства передается в прямое подчинение Правительству России. В настоящее время основные функции по управлению лесами осуществляют субъекты РФ, получая на эти цели субвенции из федерального бюджета. Новый Лесной кодекс во многом разрушил централизованную систему управления лесами. Это привело к ослаблению контроля над лесами, максимально упростило доступ частников к этому природному ресурсу. В подобной ситуации следовало бы четко регламентировать обязательность неукоснительного соблюдения лесопользователями всех экологических норм, а также продумать механизм контроля и ответственность за нарушение правил пользования лесом. Но пока это проблематично, так как в последние годы была практически разрушена система охраны лесов — исчезли лесхозы, в Лесном кодексе отсутствует упоминание о лесной охране, существовавшей в России более 200 лет. Так, из 83000 сотрудников Гослесоохраны лесхозов было оставлено лишь около 700 лесных инспекторов в составе Росприроднадзора — примерно по восемь человек на субъект Федерации. Авиалесоохрана также раздроблена по субъектам. Государство сняло с себя ответственность на тех территориях, которые не входят в число 8 — 15% арендованных в лесопромышленных целях лесов <7>. ——————————— <7> URL: http://www. rian. ru/analytics/20100802/260983229.html02-08-2010.
Однако острота проблемы вынудила федеральные власти принять ряд мер для эффективного противостояния, в частности, лесным пожарам. Так, в регионах были восстановлены полномочия лесной охраны по пресечению правонарушений в лесах, почти вдвое увеличена численность государственных лесных инспекторов, усилена административная и уголовная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах, разработаны типовые формы планов тушения лесных пожаров на всех уровнях. Практически завершена работа по лицензированию специализированных учреждений по тушению лесных пожаров и укреплена материально-техническая база региональных лесопожарных служб. Насколько эффективными окажутся эти меры, выяснится в самом ближайшем будущем. При этом непосредственно на местах следует усиливать профилактику природных пожаров. Важнейшее значение должно уделяться правовой пропаганде и разъяснительной работе среди населения об опасности проведения палов сухой растительности и ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, прежде всего — в лесах и на земельных участках, непосредственно к ним примыкающих. Практика показывает, что преступления, так или иначе связанные со сферой использования леса (прежде всего — ст. 260 «Незаконная рубка лесных насаждений» УК РФ, а также — ст. 261 «Уничтожение или повреждение лесных насаждений» УК РФ), несмотря на ужесточение ответственности за их совершение, продолжают оставаться наименее караемыми. Суды практикуют назначение в основном условных наказаний и штрафов, несмотря на значительные суммы ущерба, причиняемые подобными деяниями. Решениями судов даже возвращаются предметы, с помощью которых совершались преступления (специальная техника, транспорт). А как известно, преступление без наказания провоцирует совершение новых, зачастую еще более тяжких противоправных деяний. Таким образом, лишь с решением изложенных выше проблем можно будет рассчитывать на наведение порядка в лесу. Кроме того, на должном уровне он может быть поддержан на ответственности собственников и государственном контроле.
