(Шарова Г. Н., Раскина Т. В.) («Законность», 2011, N 8)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЛЕСОВ
Г. Н. ШАРОВА, Т. В. РАСКИНА
Шарова Галина Николаевна, заведующая отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экологии НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Раскина Татьяна Вячеславовна, научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экологии НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
На протяжении нескольких лет одной из основных проблем в лесной сфере остаются пожары. Однако в последние годы проблема приобрела особую актуальность в связи с увеличением количества пройденных пожарами лесных площадей, материального ущерба, и, как следствие, повышением угрозы экологической безопасности государства. Авторы анализируют состояние дел в этой области и предлагают меры по совершенствованию деятельности, направленной на обеспечение пожарной безопасности в лесах.
Ключевые слова: обеспечение пожарной безопасности лесов, государственный лесной контроль, законодательство, прокурорские проверки.
Legitimacy providing in the sphere of forest fire protection of the Russian Federation G. N. Sharova, T. V. Raskina
For years fires have been one of the main problems in forestry sector. In recent years, however, it has become especially urgent with an increase in forestlands devastated by fire, material damage and as a result putting in jeopardy environmental security of the country. The authors analyze the current state of affairs in this sphere and suggest measures to improve forest fire protection activity.
Key words: forest fire protection, state forest control and supervision, legislation, procuracy inspections.
Генеральной Ассамблеей ООН 2011 год провозглашен Международным годом лесов <1>. Российская Федерация — одна из крупнейших лесных держав, обладающая почти четвертью мировых лесных ресурсов. Для 50% субъектов РФ продукция лесной промышленности составляет от 10 до 50% общего объема промышленной продукции, оказывая существенное влияние на экономику региона. ——————————— <1> См.: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 2006 г. N 61/193.
Леса имеют важнейшее климаторегулирующее, водо — и почвозащитное значение. Положение с их охраной и использованием оказывает прямое воздействие на возможность реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. На протяжении нескольких лет одной из основных проблем в лесной сфере является обеспечение пожарной безопасности. В 2010 г. возникло 32 тыс. лесных пожаров, которыми было охвачено 2,1 млн. га. От верховых пожаров погибло 193,2 тыс. га лесов, что значительно превысило средние многолетние показатели <2>. По оперативным данным Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), к началу лета 2011 г. лесными пожарами уже пройдено земель в ДФО — 374965 га, СФО — 147682 га, УФО — 49488 га, ПФО — 1087 га, СЗФО — 930 га, ЦФО — 135 га, ЮФО — 129 га. Крайне негативная ситуация складывается с крупными лесными пожарами в Республиках Саха (Якутия), Тыва, Амурской и Иркутской областях, Забайкальском крае. ——————————— <2> См.: выступление заместителя руководителя Федерального агентства лесного хозяйства Е. Трунова на расширенном заседании Рослесхоза 1 февраля 2011 г. «Об организации охраны лесов от пожаров в Российской Федерации в 2011 году».
Крупным пожарам подвержены леса и на землях особо охраняемых природных территорий (ООПТ). В Тункинском национальном парке (Республика Бурятия) пожаром пройдено 35 га покрытых лесом земель, а в Норском заповеднике (Амурская область) — 70 га. По большей части причина сложившейся негативной ситуации — отсутствие единой системы предупреждения, выявления, ликвидации пожаров. Слаженно действовавшая на протяжении десятилетий лесная охрана была ликвидирована, а достойной замены не произведено. Штатная численность лесных инспекторов была сведена к минимуму. До принятия Лесного кодекса РФ 2006 г. пожарную безопасность лесов обеспечивали 70 тыс. лесников-обходчиков и порядка 130 тыс. иных работников лесного хозяйства. В настоящее время численность работников органов управления лесным хозяйством в субъектах Федерации составляет всего 12 тыс. человек, что явно недостаточно для эффективного противодействия лесным пожарам. Например, нормативная численность государственных лесных инспекторов по Республике Саха (Якутия) такова: 1 инспектор на 10 тыс. га. Но даже такая норма не выполнена. Сегодня на 1 инспектора в этом регионе фактически приходится 0,7 млн. га. В 2010 г. на борьбу с пожарами регионам выделили 2,2 млрд. руб., т. е. на тушение 1 га покрытой лесом площади затрачено 0,033 доллара США, в то время как в США, например, на тушение 1 га тратится в 127 раз больше — 4,2 доллара. В целом на ведение лесного хозяйства, в том числе на противопожарную профилактику, в РФ на 1 га должно тратиться 0,55 доллара США. Для примера, в Казахстане эти траты почти в 2 раза больше — 1,05 доллара, а в Белоруссии — в 14 раз — 7,45 доллара. Сложившаяся обстановка в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах, безусловно, нуждается в коренном переосмыслении. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. N 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» Рослесхоз напрямую подчинен Правительству РФ. Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ внесены изменения в ЛК. Были законодательно разграничены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по тушению пожаров в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях ООПТ, землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов и землях иных категорий. К полномочиям лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, добавлены функции лесной охраны. ЛК дополнен положениями, регламентирующими деятельность по предупреждению и тушению лесных пожаров, мониторингу пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров. Объем субвенций на охрану лесов от пожаров увеличен на 1,5 млрд. руб. Для бюджетов субъектов Федерации предусмотрено выделение субсидий на приобретение противопожарной техники в сумме 5 млрд. руб. Вместе с тем новые положения законодательства о пожарной безопасности в лесах на практике реализуются слабо. Необходимые изменения в подзаконные нормативные правовые акты были приняты спустя почти 4 месяца, а некоторые до сих пор не разработаны. Так, только в мае 2011 г. внесены соответствующие изменения в Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417; приняты Правила введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций <3>; приняты Правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и формы плана тушения лесных пожаров <4>. Вместе с тем результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что по состоянию на 26 мая 2011 г. в регионах страны не было предусмотренных законом и согласованных Рослесхозом планов тушения лесных пожаров. ——————————— <3> См.: Постановление Правительства РФ от 17 мая 2011 г. N 376 «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров». <4> См.: Постановление Правительства РФ от 17 мая 2011 г. N 377 «Об утверждении Правил разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы».
Спустя более пяти месяцев с момента принятия ФЗ от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ Правительством РФ не приняты: классификация природной пожарной опасности лесов и классификация пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды — ст. 53 ЛК; нормативы противопожарного обустройства лесов — ч. 6 ст. 53.1 ЛК; порядок организации и выполнения авиационных работ по охране и защите лесов — ч. 2 ст. 57 ЛК. Указанные документы должны быть разработаны уполномоченным федеральным органом исполнительной власти — Рослесхозом. Положительную роль в противодействии лесным пожарам играет осуществляемый системно и на постоянной основе прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства. В целях выработки плана совместных мероприятий по предупреждению, выявлению и устранению нарушений в сфере лесопользования в Генеральной прокуратуре сформирована и действует межведомственная рабочая группа <5>. Согласно Указанию Генерального прокурора РФ от 11 мая 2011 г. N 127/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров» это направление — одно из приоритетных. ——————————— <5> См.: распоряжение первого заместителя Генерального прокурора РФ от 8 февраля 2011 г. N 27/20р «О создании межведомственной рабочей группы для осуществления взаимодействия в работе по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законодательства в сфере лесопользования».
Прокуроры практически постоянно выявляют нарушения законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности лесов в деятельности уполномоченных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, лесопользователей. За первые пять месяцев текущего года в результате проверок соблюдения законодательства в сфере охраны лесов от пожаров прокуроры Иркутской области уже выявили свыше 600 нарушений, Амурской области, Забайкальского края — более 500 нарушений. Принимаемые органами государственной власти субъектов РФ меры, направленные на реализацию полномочий в сфере лесных отношений, реализуются не всегда качественно и оперативно. В частности, Амурской межрайонной природоохранной прокуратурой установлено, что управление лесного хозяйства Амурской области не исполняет требования ст. 12 ЛК. В утвержденных управлением проектах освоения лесов не в полной мере отражены мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов. Прокуроры выявили факты несоблюдения ст. 53 ЛК, Приказа МПР России от 19 апреля 2007 г. N 106 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений» в деятельности департамента по лесным отношениям Республики Саха (Якутия). В утвержденных департаментом регламентах нет характеристик территории лесничества по классам пожарной опасности, не конкретизированы объем мероприятий по противопожарному обустройству и нормативы проведения профилактических мероприятий. В Иркутской области территориальные управления Агентства лесного хозяйства в нарушение п. 3 Особенностей размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 5 июля 2010 г. N 270, заключают государственные контракты на выполнение работ по тушению лесных пожаров не на определенной территории, а по отдельным пожарам по мере их возникновения. Вследствие такого подхода период наращивания сил и средств для тушения лесных пожаров необоснованно затягивается, площадь пожаров увеличивается. В результате — возрастает ущерб, причиненный пожарами, и, соответственно, материально-технические затраты на ликвидацию. Фиксируется необоснованное заключение госконтрактов с лесхозами, не обладающими необходимым для тушения пожаров количеством сил и средств. Работа лесничеств по предупреждению лесных пожаров, их ликвидации, наблюдению за локализованными пожарами, их дотушиванию, предотвращению возобновления организована не всегда качественно. Так, в Бурейском районе Амурской области установлен факт возникновения нового лесного пожара на территории, где в этот же день пожар уже был потушен. В Зейском районе Амурской области к тушению пожара на площади 120 га привлекли 14 человек и 1 ед. техники, а в Свободненском районе на ликвидацию пожара почти в 10 раз меньшей площади (10 га) привлекли в 2,5 раза большее количество людей — 34 человека и в 5 раз больше техники — 5 единиц. Практически повсеместно органы местного самоуправления не принимают должные и необходимые меры по обеспечению первичных мер пожарной безопасности населенных пунктов, поддержанию надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, минерализованных полос вокруг населенных пунктов. Например, в Республике Саха (Якутия) в 62% населенных пунктах не оборудованы системы противопожарных барьеров, в 16% — нет источников наружного противопожарного водоснабжения, в 66% — нет средств звуковой сигнализации. Нормативная численность пожарно-химических станций (ПХС) не соответствует требованиям Положения о пожарно-химических станциях, утвержденного Приказом Рослесхоза от 19 декабря 1997 г. N 167. По состоянию на начало лета 2011 г. укомплектованы только 44,7% численного состава. Уровень укомплектования техникой составляет еще меньше — всего 39% от установленного Примерным перечнем противопожарной техники, средств тушения, оборудования, инвентаря, других материалов для оснащения ПХС. Прокурорские проверки свидетельствуют о многочисленных нарушениях лесопользователями правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417, а также требований Приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 22 декабря 2008 г. N 549, устанавливающего минимально необходимое количество пожарной техники и средств, которое должно быть в местах использования лесов. По всем выявленным фактам нарушений прокуроры принимали адекватные меры реагирования. Вместе с тем состояние пожарной безопасности в лесах остается неудовлетворительным. Анализ сложившейся ситуации свидетельствует о необходимости создания целостной, действенной, мобильной, открытой для гражданского общества и подотчетной ему службы государственного лесного контроля. В этих целях надо существенно увеличить штатную численность государственных инспекторов, осуществляющих указанный контроль непосредственно на местах. Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности лесничих должно быть адекватно возложенным на них обязанностям. Мероприятия по осуществлению государственного лесного контроля и надзора регламентированы ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». С учетом того что лесные пожары, как правило, сопряжены с серьезным ущербом экономике, представляют угрозу экологической безопасности, необходимо законодательно закрепить неприменение к деятельности органов государственного контроля в лесной сфере положений названного Закона. Параллельно с этим нужно ввести обязательные открытые ежеквартальные отчеты контролирующих природоохранных служб перед населением о проделанной работе. В целях урегулирования общественных отношений, возникающих в связи с реализацией физическими и юридическими лицами права на объединение для участия в профилактике и тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, был принят ФЗ от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране». Вместе с тем для более широкого привлечения общественности к профилактике лесных пожаров, повышения ее заинтересованности в этой работе есть необходимость расширения предоставляемых компенсаций и льгот, например налоговых.
