(Баскакова С. И., Шарова Г. Н.) («Экологическое право», 2012, N 2)
ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ЛЕСОВ ОТ ПОЖАРОВ
С. И. БАСКАКОВА, Г. Н. ШАРОВА
Баскакова С. И., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, почетный работник прокуратуры Российской Федерации.
Шарова Г. Н., заведующая отделом прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экологии, кандидат юридических наук, почетный работник прокуратуры Российской Федерации.
Авторы уделили внимание практике прокурорского надзора за исполнением требований лесного законодательства Российской Федерации. Проанализировали проблемные вопросы охраны и защиты леса от пожаров.
Ключевые слова: Лесной кодекс Российской Федерации, правила пожарной безопасности, тушение лесных пожаров, лесопожарная техника, лесные отношения, лесопользование, торфяные пожары.
Problems of protection of forests from fire S. I. Baskakova, G. N. Sharova
The authors draw attention to practice of procurator’s supervision over effectuation of requirements of land legislation of the Russian Federation; analyze controversial issues of protection and defense of forests from fire.
Key words: Forest Code of the Russian Federation, rules of fire safety, suppression of forest fires, forest fire equipment, land relations, forest use, peat fire.
В соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации <1> каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу. ——————————— <1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.
Президент Российской Федерации определил, что стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты, ликвидации экологических последствий. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации) находятся: обеспечение соответствия Конституции РФ и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в том числе лесами, особо охраняемыми природными территориями. Отметим, что леса России являются одним из важнейших природных ресурсов страны. Они стабилизируют газовый состав атмосферы, водный режим, континентальный и глобальный климат, являются экономически ценным источником древесины. Особенность лесов состоит в том, что они в отличие от других природных ресурсов являются возобновляемыми, что позволяет организовать практически их неистощимое использование. Между тем самым опасным явлением, приносящим лесному хозяйству непоправимый ущерб, являются пожары, в связи с чем охрана лесов от пожаров должна стать важным направлением на сохранение их ресурсного потенциала. По данным Росстата, за период 2005 — 2009 гг. число лесных пожаров увеличилось на 44%. От пожаров ежегодно гибнет более 300 тыс. га лесов, растет ущерб от них. Например, в 2009 г. он составил 32,2 млрд. руб., а в 2010 г. — более 80 млрд. руб. В 2010 г. лесоторфяные пожары нанесли серьезный экологический ущерб. В атмосферу поступило огромное количество взвешенных частиц (черного углерода), парниковые и химические активные газы, органические соединения (аммиак, формальдегид, фенолы, бензапирен, альдегиды, диоксины) и другие соединения. Ущерб, наносимый в результате пожара природным экологическим системам, приводит к необратимым последствиям. «За последние десять лет только в Юго-Восточной Азии огнем было уничтожено около 3 млн. га торфяников. По средним подсчетам, в атмосферу Земли ежегодно выбрасывается около 1,4 млрд. т парниковых газов» <2>. ——————————— <2> Жуков И. В., Потапов А. И. Минимизация последствий торфяных возгораний // Экология и промышленность России. 2010. N 7.
Например, в центральных регионах европейской части России главную проблему представляют не только лесные, но и торфянолесные пожары. Известны действующие торфяные пожары в Луховицком, Шатурском, Сергиево-Посадском, Дмитровском районах Московской области, Гусь-Хрустальном районе Владимирской области, Переславском районе Ярославской области. Огромный, трудно поправимый экономический ущерб нанесен пожарами народному хозяйству, но самое главное — ухудшается экологическая обстановка: ядовитый дым негативно воздействует на здоровье, жизнедеятельность миллионов людей, что наиболее опасно для детей, граждан преклонного возраста и взрослых людей, страдающих заболеваниями органов дыхания. Из-за смога от природных пожаров и аномальной жары, которая установилась с середины июня 2010 г. и держалась почти два месяца, в Москве в течение примерно двух недель содержание угарного газа и взвешенных частиц в воздухе в несколько раз превышало предельно допустимые концентрации. Больше всего пострадали люди с сердечно-сосудистыми заболеваниями и заболеваниями дыхательной системы, а также граждане, страдающие неустойчивыми состояниями нервной системы и психики — тревогой, депрессией, плохим сном. По данным скорой и неотложной медицинской помощи им. А. С. Пучкова, в июле зарегистрировано свыше 25,6 тыс. обращений по поводу сердечно-сосудистых заболеваний, в августе — около 26,6 тыс. <3>. Специалисты отмечают, что эти показатели более чем в 5 раз превысили среднестатистические аналогичных периодов прошлых лет. ——————————— <3> См.: Лето 2010-го — дела сердечные // Московские новости. 2011. N 46. 3 июня.
Руководство страны, законодательная, исполнительная власть, а также правоохранительные органы, извлекая негативные уроки таких печальных событий, предприняли и продолжают принимать меры к недопущению аналогичных ситуаций. Например, в Лесной кодекс Российской Федерации <4> и в другие законодательные акты внесены изменения. Ряд понятий детализирован, более четко прописана ответственность ведомств за сохранность лесов, общее управление ими выведено на федеральный уровень. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» <5> оно из Минсельхоза передано в Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое получило статус федерального министерства, что, несомненно, является важным решением. Централизация позволила продвинуть дело и выстроить более четкую систему защиты природных территорий от пожаров. Рослесхоз получил дополнительные средства и штаты. Однако острота проблемы еще не решена, особенно в вопросах, которые должны решать региональные власти. В большинстве регионов штаты лесников укомплектованы всего на 40% <6>. Численность работников органов управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации составляет всего 20 тыс., и они не наделены достаточным объемом полномочий. Так, органы государственного лесного контроля и надзора не имеют надлежащих полномочий в отношении физических лиц, находящихся в лесу, а уполномочены проводить проверки только в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц или индивидуальных предпринимателей) на арендованных лесных участках на соответствие их деятельности законодательству, однако в аренду передано всего 15% земель лесного фонда. ——————————— <4> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <5> См.: Указ Президента Российской Федерации от 27 августа 2010 г. N 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // СЗ РФ. 2010. N 35. Ст. 4533. <6> См.: Никишин А. За деревьями лес не просматривается // Парламентская газета. 2011. 20 мая.
Принят Федеральный закон «О добровольной пожарной охране» <7>. В Законе прописаны правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны. Однако этот Закон предусматривает не только сложный, но и дорогой порядок создания добровольных формирований, вводит ненужные и в большинстве случаев невыполнимые требования к содержанию штатных сотрудников. При этом добровольцы, прошедшие все сложности регистрации, будут фактически нести службу наравне с профессиональными пожарными, но делать все это придется за свои деньги. Не прописаны обязательства со стороны государства о поддержке такой работы. ——————————— <7> См.: Федеральный закон от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2717.
Критическая ситуация наступила после проведения реформы по сокращению лесничих. Реформа привела к тому, что лесничие не могут самостоятельно следить за территорией, закрепленной за ними, в силу очень больших расстояний, к тому же у лесничих нет необходимого числа единиц транспортных средств (автомобилей, вездеходов), средств радиосвязи, нет также достаточных денежных средств для приобретения противопожарной техники и другого инвентаря для тушения пожаров. В целом принимаемые меры по устранению причин лесных пожаров не соответствуют степени общественной опасности. Между тем в ходе селекторного совещания с регионами в центре управления кризисными ситуациями МЧС первый вице-премьер Виктор Зубков сообщил, что за разгул огня в регионах ответят чиновники из Россельхоза и губернаторы. Чем дальше от Москвы, тем больше падает уровень ответственности руководителей ряда регионов <8>. ——————————— <8> См.: Регионы скрывали статистику лесных пожаров // Труд. 2011. 31 мая.
Что касается работы правоохранительных органов, то, конечно, принимаются определенные меры, направленные на выполнение задач по борьбе с нарушениями в лесной сфере. В регионах указанные вопросы рассматриваются на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов и заседаниях коллегий прокуратур субъектов Российской Федерации, принимаются решения по улучшению межведомственного взаимодействия и повышению эффективности результатов работы по исполнению лесного законодательства. Так, прокуроры на местах, осуществляя надзор за исполнением действующих законов в лесной сфере, постоянно выявляют нарушения. Например, финансирование регионами мероприятий по профилактике и тушению лесных пожаров ограничивалось средствами, выделенными из федерального бюджета. Предложение Рослесхоза о направлении не менее 50% доходов, поступающих в региональные бюджеты от использования лесов, на мероприятия по охране и защите лесов главами администраций субъектов Российской Федерации не выполнялось, практически во всех регионах планируемая доля на охрану лесов от пожаров в общих расходах не превышает 9%. Прокурорскими проверками установлено, что органами власти Ярославской области, Республики Татарстан и Чувашской Республики допускались нарушения порядка организации и проведения аукционов по продаже права на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов, по предоставлению лесных участков в аренду, находящихся в федеральной собственности. В нарушение ст. 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <9> Министром экологии и природных ресурсов Нижегородской области изданы несколько приказов о размещении заказов без определения формы проведения торгов. ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Факты ненадлежащего осуществления лесного контроля со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации выявлены органами прокуратуры в Волгоградской, Нижегородской, Саратовской, Ульяновской областях и др. Так, на территории Ульяновской области, несмотря на сложные в отношении пожарной безопасности погодные условия и реальную угрозу причинения вреда от пожаров государственному лесному фонду, жизни и здоровью, имуществу граждан, не всеми отделами Министерства лесного хозяйства, природопользования и экологии в лесничествах проводились проверки выполнения условий договоров аренды в части правил пожарной безопасности арендаторами. Вопреки ст. 96 Лесного кодекса Российской Федерации (далее — ЛК РФ), пп. 2 и 10 Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. N 394) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении переданных им Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений не в полной мере используют имеющиеся возможности для выявления и пресечения нарушений. Многие из них не смогли в полной мере подготовиться к пожароопасному сезону 2010 г. Вопреки требованиям ст. 53 и 88 ЛК РФ, п. 5 Правил пожарной безопасности в лесах, Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, утвержденного Приказом Минсельхоза России от 12 февраля 2010 г. N 48 <10>, многие арендаторы участков лесного фонда осуществляют лесопользование без проекта освоения лесов, обязательная часть которого — меры пожарной безопасности. ——————————— <10> См.: Приказ Минсельхоза России от 12 февраля 2010 г. N 48 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и формы примерного договора аренды лесного участка» // БНА ФОИВ. 2010. N 17.
Некоторые арендаторы осуществляют лесопользование на основании проектов, не получивших положительного заключения государственной экспертизы, т. е. вопреки требованиям ст. 89 ЛК РФ, Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, утвержденного Приказом Минприроды России от 14 мая 2007 г. N 125. Например, в Волгоградской области из 493 заключенных договоров аренды лесных участков лишь 183 лесопользователя, или 35% от общего количества лиц, заключивших названные договоры, представили на государственную экспертизу проекты освоения лесов, в том числе получили положительное заключение экспертизы лишь 27% лесопользователей. В Саратовской области имеют положительные заключения государственной экспертизы на проекты только 170 из 227 лесопользователей, в Чувашской Республике — 79 из 134, в Ивановской области — 32 из 46. Нередко арендаторами устранялись нарушения только после вмешательства органов прокуратуры. Так, подведомственные Министерству лесного комплекса Республики Карелия лесничества не приняли исчерпывающих мер к арендаторам, которые не имели средств для тушения пожаров. Только после обращения прокуратуры Республики Карелия с исками в суд приняты меры по приобретению необходимого инвентаря. Прокуратурой также внесено представление главе Республики Карелия об устранении нарушений законодательства о пожарной безопасности, которое рассмотрено и удовлетворено. Органами прокуратуры Российской Федерации аналогичные факты выявлены в Республиках Алтай, Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия), Калининградской, Самарской, Свердловской областях и других субъектах Российской Федерации. На территории Московской области в соответствии с ч. 2 ст. 83 ЛК РФ полномочия в области лесных отношений осуществляются непосредственно Рослесхозом и его территориальными органами. Однако Рослесхозом в нарушение п. 4 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса РФ контроль за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений осуществляется ненадлежащим образом. Сложившаяся ситуация в целом подтверждает снижение требовательности со стороны Минприроды России, которое осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему служб, в том числе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Политическая и экономическая нестабильность в стране, практическое разрушение государственного контроля в сфере природопользования определяют состояние экологической преступности. Так, в 2010 г., в сравнении с предшествующим годом, при общем снижении числа зарегистрированных преступлений в Российской Федерации на 12,3% снизилось на 16% и число зарегистрированных экологических преступлений (в 2009 г. было зарегистрировано 46 607 преступлений, а в 2010 г. — 39 155). Снижение числа зарегистрированных экологических преступлений в истекшем году в сравнении с 2009 г. отмечено на территории семи федеральных округов, и только незначительный прирост количества зарегистрированных экологических преступлений на 1,8% произошел в Уральском ФО (2010 г. — 3745, 2009 г. — 3684). Так, в 2010 г. количество зарегистрированных преступлений, связанных с незаконной рубкой лесных насаждений (ст. 260 УК РФ), снизилось на 16,5% (2010 г. — 20 826 эпизодов, 2009 г. — 24 932). Учитывая тот факт, что надлежащая лесная охрана до настоящего времени так и не создана, лесной контроль практически отсутствует, леса остаются бесхозными, такое снижение зарегистрированных экологических преступлений, связанных с незаконной рубкой, свидетельствует о ненадлежащей работе контролирующих и правоохранительных органов. Все это приводит к тому, что пожароопасная ситуация сохраняется в лесах и в настоящее время: пожары прошлых лет привели к накоплению в лесах огромных объемов мертвой и сухой древесины, а расчищать завалы нет ни надлежащего количества транспорта, ни работников, а главное — соответствующего финансирования. Следует отметить, что сложившаяся в последние годы система государственного управления лесами работает неслаженно, не в полной мере способна противостоять лесным пожарам. Как представляется, необходимо в лесной сфере: — осуществление районирования территории Российской Федерации по уровню требуемой противопожарной охраны с учетом экономической и экологической ценности лесов, а также степени хозяйственного освоения территорий; — совершенствование системы управления тушением крупных лесных пожаров; — осуществление мониторинга лесных пожаров в лесах на базе геоинформационных систем, обеспечивающих обработку наземных, авиационных и космических наблюдений; — расширение научно-исследовательских и проектных работ в области охраны лесов от пожаров; — повышение роли профилактических мероприятий по предупреждению возникновения пожаров в лесах; — восстановление единой централизованной государственной системы управления лесным хозяйством страны и единой системы управления природными территориями и обеспечения их пожарной безопасности.
