К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ НОРМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВИЛ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
С. А. ШАТОВ
Шатов С. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного, уголовно-исполнительного права и криминологии Псковского юридического института ФСИН России.
В статье отмечается актуальность и значимость организационно-правового механизма обеспечения пожарной безопасности. Отмечена специфика нарушений в сфере пожарной безопасности, выявляемых органами государственного пожарного надзора. Представлен анализ некоторых проблем административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности. Сформулированы рекомендации по совершенствованию административно-правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушение этих правил.
Ключевые слова: административное правонарушение, административная ответственность, административная юрисдикция, общественная безопасность, пожарная безопасность, государственный пожарный надзор.
In article the urgency and the importance of the organization and legal mechanism of maintenance of fire safety is marked. The specificity of violations in the sphere of the fire safety, revealed by the departments of the state fire supervision is noted. The analysis of some problems of an administrative responsibility of violations of fire safety rules is presented. Recommendations about improving of law administration norms establishing the responsibility of violation of these rules are formulated.
Пожары в современной России прочно вошли в число реальных факторов дестабилизации системы общественной безопасности. Наиболее часто пожары происходят в жилом секторе, производственных зданиях, объектах социально-культурного назначения. В результате пожаров ежегодно погибают, получают травмы, остаются без жилья и имущества десятки тысяч наших сограждан, причиняется огромный материальный ущерб представителям различных форм собственности. В подавляющем большинстве случаев пожары происходят вследствие нарушений элементарных правил пожарной безопасности <1>. Кроме того, следует отметить явно недостаточный объем финансирования мероприятий по противопожарной защите объектов социальной и производственной инфраструктуры. При сложившемся в настоящее время соотношении социально-экономических, техногенных и политических параметров в сфере обеспечения общественной безопасности эксперты прогнозируют достаточно высокий уровень рисков возникновения чрезвычайных ситуаций. Как показывает анализ трагических событий последних лет, связанных с массовой гибелью и травмированием людей в результате пожаров, в современных условиях возникла острая необходимость совершенствования всей системы организационно-правовых мер обеспечения безопасности людей при различных чрезвычайных ситуациях, в том числе при возникновении пожаров. ——————————— <1> См.: Статистика пожаров в Российской Федерации за 2005 — 2010 годы // URL: http://www. mchs. gov. ru/stats/.
Пожарная безопасность определяется законодателем как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров <2>. Таким образом, пожарная безопасность представляет собой неотъемлемую часть системы общественной безопасности. Государственно-правовое регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности осуществляется посредством разнообразных норм и институтов административного права, особое место среди которых занимает институт административной ответственности. ——————————— <2> См. ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649; 2002. N 30. Ст. 3033; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 44. Ст. 4537; 2007. N 43. Ст. 5084; 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3593; 2009. N 29. Ст. 3635; N 45. Ст. 5265; 2010. N 40. Ст. 4969.
Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности может быть реализована в отношении виновных лиц только при строгом соблюдении особых юридических процедур, составляющих содержание административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора (далее — органы госпожнадзора или ГПН). Эти специализированные органы государственной надзорной деятельности организационно входят в структуру федеральной противопожарной службы МЧС РФ. К наиболее характерным нарушениям в сфере пожарной безопасности, выявляемым органами госпожнадзора, относятся: эксплуатация электрооборудования, не соответствующего правилам устройства электроустановок; нарушение требований безопасности при монтаже и использовании газового оборудования, а также иных систем энергообеспечения; проведение пожароопасных работ без изоляции от сгораемых конструкций (материалов, веществ); отсутствие в зданиях с массовым пребыванием людей противопожарной автоматики; неукомплектованность объектов первичными средствами пожаротушения; содержание путей эвакуации из зданий и помещений с нарушением установленных норм и правил (например, их перекрытие, отделка сгораемыми материалами, отсутствие аварийного освещения и дымоудаления). По своему нормативному содержанию административно-юрисдикционная деятельность органов госпожнадзора имеет сложный (комплексный) характер. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, являются бланкетными (ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ). Квалификация по ним вначале должна включать установление нарушения требований специальных нормативно-технических документов (например, типовых правил пожарной безопасности, иных норм, регламентирующих устройство и использование электрооборудования, содержание эвакуационных выходов из зданий, сетей противопожарного водоснабжения, систем экстренного оповещения людей, изоляции очагов возгорания и т. п.). Только на этом основании можно переходить ко второму этапу квалификации — констатировать нарушение соответствующей административно-деликтной нормы. На основании ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в компетенцию должностных лиц органов ГПН входит наложение в соответствии с действующим законодательством административных взысканий на граждан и юридических лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц государственного пожарного надзора (выделено нами. — С. Ш.). Указанная выше норма, по нашему мнению, вступает в противоречие с КоАП РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 23.34 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных только ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса. В то время как уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц ГПН следует квалифицировать по ч. 1 ст. 19.4 или по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. Рассмотрение дел об этих правонарушениях, а значит, и назначение административных наказаний за них — исключительная компетенция судей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов госпожнадзора могут только составить по факту такого нарушения административный протокол и направить его с другими материалами дела на рассмотрение судье (п. 42 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). На наш взгляд, следует изложить норму таким образом, чтобы вообще не возникало вопросов по поводу перечня возможных делинквентов, в то время как в действующей редакции говорится только о гражданах и юридических лицах, но не упоминается о должностных лицах, что не соответствует правовой реальности. Помимо этого, используемая законодателем формулировка «налагать административные взыскания» является несколько архаичной по отношению к официальной терминологии, применяемой в КоАП РФ <3>. На основании изложенного рассматриваемое полномочие органов ГПН должно быть сформулировано как право «назначать административные наказания». ——————————— <3> См.: Шатов С. А. Административная юрисдикция (на примере деятельности органов государственного пожарного надзора). СПб., 2008. С. 98 — 99.
Таким образом, с учетом указанных выше замечаний мы предлагаем внести изменения в данную норму ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности», изложив ее в следующей редакции: «В соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях назначать административные наказания за нарушение требований пожарной безопасности, а также в специально предусмотренных законом случаях возбуждать дела об иных административных правонарушениях». Наибольшее количество составов административных правонарушений в сфере пожарной безопасности сконцентрировано в ст. 20.4 КоАП РФ. Обратим внимание на то, что диспозиция ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ изложена следующим образом: «те же действия, совершенные в условиях особого противопожарного режима» (выделено нами. — С. Ш.). Под «теми же действиями» имеется в виду нарушение требований пожарной безопасности, определенное в ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. Однако противопожарные правила могут быть нарушены не только путем активных действий, но и бездействием (в юридическом смысле). Например, в случае уклонения лиц, ответственных за обеспечение пожарной безопасности, от исполнения своих обязанностей. Таким образом, мы предлагаем в диспозиции ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ заменить слова «те же действия» более широкой категорией — «те же деяния». В субъективную сторону составов правонарушений в области пожарной безопасности (ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ) законодатель не включил прямых указаний на определенную форму вины. Таким образом, эти деяния, в зависимости от конкретной жизненной ситуации, могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности. В некоторой оптимизации, на наш взгляд, нуждается диспозиция ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ — «Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека». Для обеспечения корректной правоприменительной практики следует, по нашему мнению, включить в данную норму указание на неосторожную форму вины субъекта в отношении предусмотренных в законе вредных последствий. Иначе по буквальному смыслу действующей нормы получается, что нетяжкий вред здоровью человека может быть причинен как по неосторожности, так и умышленно. Однако согласно российскому законодательству в последнем случае должна наступать не административная, а уголовная ответственность по ст. 112 или ст. 115 УК РФ (умышленное причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью). Естественно, что форма вины по отношению к самому деянию (нарушению требований пожарной безопасности) квалифицирующего значения не имеет. Другими словами, такое правонарушение может характеризоваться двумя формами вины, если деяние совершается умышленно, а последствия охватываются неосторожной виной. В связи с этим нами предлагается следующий проект диспозиции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ: «3. Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара, в результате которого по неосторожности: 1) причинен легкий или средней тяжести вред здоровью человека; 2) не наступили последствия, указанные в пункте первом настоящей части статьи, или более тяжкие последствия…» В ч. 6 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несанкционированное перекрытие проездов к зданиям и сооружениям, установленных для пожарных машин и техники. Указанная мера имеет очевидную направленность на обеспечение беспрепятственного выполнения подразделениями пожарной охраны своих функций, главной из которых, несомненно, является спасение людей. Вместе с тем в контексте развития этого жизненно важного направления вполне логично и актуально, на наш взгляд, дополнить ст. 20.4 КоАП РФ ч. 7, в которой целесообразно установить адекватную меру ответственности за обеспечение технически исправного состояния, а также беспрепятственного функционирования эвакуационных выходов и путей эвакуации из зданий и помещений с массовым пребыванием людей. Рассматриваемые в настоящей статье новеллы могут быть органично включены в существующий административно-правовой механизм защиты пожарной безопасности с целью повышения уровня его законности и эффективности.
