(Духно Н. А.) («Российский следователь», 2012, N 22)
ОТРАСЛЕВОЙ ПРАВОПОРЯДОК <*>
Н. А. ДУХНО
——————————— <*> Dukhno N. A. Branch-wise law order.
Духно Николай Алексеевич, директор юридического института МИИТ, член Российской академии юридических наук, доктор юридических наук.
В статье обосновывается необходимость развития и укрепления отраслевого правопорядка. Указываются пути реализации назревшей проблемы улучшения правопорядка в стране.
A necessity to develop and strengthen sectoral law and order is substantiated in the article. The ways to realize the urgent problem of law and order’s improvement in the country are shown.
Key words: sectoral law and order, legal competence, active capacity, entities of law and order, economic encouragement.
Как юридическое явление отраслевой правопорядок может складываться и формироваться лишь на базе права, то есть норм (правил поведения), выражающих государственную волю в нормативных актах (законах и подзаконных актах) либо одобренных государством сложившихся в обществе обычаях, традициях, правилах делового оборота. Без этих правил, ориентирующих членов российского общества на сохранение нормальной продуктивной, полноценной и здоровой жизни живущих и будущих поколений людей, нет и не может быть отраслевого правопорядка. В этой связи эти правовые предписания признаем, бесспорно, составной (изначальной) основой отраслевого правопорядка, исходным элементом его структуры. Правовые отношения всегда конкретны: имущественные, земельные, экологические, административные и т. д. Естественно полагать, что в реальной действительности каждому виду правовых отношений присущ соответствующий им правовой порядок: конституционный, административный и др. О существовании земельного правопорядка был уже поставлен вопрос в учебной литературе <1>. ——————————— <1> Духно Н. А., Чубуков Г. В. Земельный правопорядок и ответственность. М.: Ин-т защиты предпринимателя, 1998.
Правовые предписания, ориентированные на соответствующую сферу деятельности, всегда обращены к известным субъектам (правообязанным и управомоченным), способным принимать решения и выполнять определенную деятельность, разумно оценивать последствия своего положительного или отрицательного воздействия на тот или иной объект. Субъектами права могут быть граждане, юридические и должностные лица, государственные и общественные формирования. Только они могут быть носителями конкретных прав и обязанностей, только между ними возникают, изменяются и прекращаются правоотношения по поводу определенных видов деятельности. Их можно назвать субъектами правопорядка. Между субъектами правопорядка складывается и существует сложная сеть правовых отношений. Их содержанием выступают права и обязанности субъектов правового порядка. Они определяют меру возможного и должного поведения субъектов правопорядка. Этот институт по существу призван научно определять нормативы возможного. Институт прав и обязанностей следует рассматривать как необходимый элемент структуры правопорядка. Без него отраслевой правопорядок утрачивает функцию. Общая теория права относит участников правовых отношений, наделенных субъективными правами и юридическими обязанностями, к элементам правопорядка. Против этого нет возражений. Просто этих участников правильнее именовать субъектами правового порядка, поскольку их поведением реализуются правовые предписания и формируется правопорядок как устойчивая упорядоченность общественных отношений. Под субъектами в философии понимают источник целенаправленной активности, носитель предметно-практической деятельности, оценки и познания <2> либо активное самодеятельное существо, осуществляющее преобразование действительности <3>. ——————————— <2> Алексеев П. В., Панин А. В. Философия: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 1997. С. 187. <3> Радугин А. А. Философия: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Центр, 1997. С. 178.
Субъектами отраслевого правопорядка выступают прежде всего физические и юридические лица. Каждый субъект правопорядка, чтобы стать носителем субъективных прав и юридических обязанностей, должен располагать правоспособностью и дееспособностью как непременными элементами его правового статуса. Эти особенности субъектов отраслевого правопорядка не только не освещены, но даже не поставлены в качестве юридической проблемы. Правоспособность физических лиц, граждан означает их способность иметь гражданские права и нести обязанности. Она возникает в момент рождения и прекращается смертью (ст. 17 ГК РФ). Отраслевая правоспособность граждан (физических лиц) означает способность гражданина приобретать права. Возложение на гражданина отраслевых обязанностей со дня рождения недопустимо, поскольку он способен их осознать и осуществлять лишь с достижением дееспособности. Права могут возникать с момента рождения, поскольку субъект (гражданин) может их осуществлять либо самостоятельно (например, право на благоприятную окружающую среду, право на получение компенсации за причиненный ущерб здоровью и т. д.), либо воздержаться от пользования принадлежащим ему правом, либо осуществлять его через опекунов и попечителей. Обязанности имеют, как правило, личностный характер. Они должны исполняться субъектом правопорядка лично. Потому они должны быть содержанием не правоспособности, а дееспособности субъекта правопорядка. Под нею, подобно гражданской дееспособности, следует понимать способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их. Отраслевая дееспособность граждан должна быть законодательно признана с того момента, когда физическому лицу разрешается самостоятельно осуществлять трудовую, предпринимательскую и иную деятельность, которая может повлечь негативное воздействие на окружающую среду. Момент возникновения отраслевой дееспособности гражданина может быть установлен не одновариантно с достижением, например, 16- и 18-летнего возраста, а дифференцированно, в зависимости от характера и вида деятельности, которую ему разрешено осуществлять по достижении указанного в законе возраста. Отраслевая правоспособность юридического лица должна возникать и прекращаться аналогично правилам, предусмотренным в ГК РФ (ст. ст. 49, 51, 52, 57). Юридическое лицо может иметь права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью отраслевые обязанности. Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. С этого момента возникает его уставная отраслевая правоспособность. Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Уставная отраслевая правоспособность юридического лица прекращается в случаях ликвидации юридического лица. Являются ли Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, органы государственного и муниципального управления и их должностные лица субъектами отраслевого правопорядка? Этот вопрос нуждается в особом исследовании. Российская Федерация и ее субъекты, несомненно, являются субъектами отраслевого правотворчества. Конституция РФ (ст. 71) определяет, что в ведении Российской Федерации находится установление федеральной политики и федеральных программ в области отраслевого развития, а в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. п. «в» и «к» ст. 72). Следовательно, они устанавливают законодательные и нормативные основы экологического правопорядка как одного из видов отраслевого правопорядка в России и ее субъектах. Но было бы неправильно утверждать, что Российская Федерация и ее субъекты выступают в отношениях, регулируемых отраслями права, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами, т. е. так, как это имеет место применительно к отношениям, регулируемым гражданским законодательством. Для гражданского законодательства такой подход понятен: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации обладают обособленным фондом государственной собственности, поэтому в условиях рыночной экономики они должны признаваться равноправными субъектами наряду с другими собственниками обособленного имущества. Правовые отношения складываются, а права и обязанности существуют только между субъектами, способными принимать решения, осознавать последствия своих действий. При этом правовые отношения не могут быть односубъектными или бессубъектными. Они всегда складываются между двумя и более субъектами. В этой связи не может быть правовых отношений между человеком (обществом) и природой или ее отдельными компонентами (ресурсами, объектами, комплексами, экосистемами). Последние не обладают разумом, поэтому не могут быть носителями прав и обязанностей. Правовые отношения складываются между людьми, членами гражданского общества. Взаимоотношения природы и общества строятся на естественной, неправовой основе. Если общество нарушает естественные возможности природной среды либо отдельных ее компонентов, то природа отвечает человеку саморазрушением, утратой своей функции самовоспроизводства, ставя общество перед проблемой самоотмирания. В этой связи нельзя считать правомерными, правильными утверждения, иногда встречающиеся в литературе, что право регулирует отношения между человеком и природой. Между природой и обществом существует взаимосвязь. Это бесспорно. Но она не общественная, а естественно-историческая. Общественные отношения — суть отношения только между людьми и внутри общества между разумными существами, потому и регулируемые правом. Кто не может воспринимать и понимать нормы права, тот не может быть субъектом общественных, регулируемых правом отношений. Право представляет собой прежде всего государственную волю, сформулированную в виде правил (норм) в законах и подзаконных актах. Такое понятие вытекает из нормативистской доктрины понимания права как социального регулятора общественных отношений. Помимо того, есть основные права и свободы человека, которые неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (п. 2 ст. 17 Конституции РФ). Эти права и свободы существуют у каждого россиянина независимо от того, закреплены они в законе или нет. К таким правам и свободам относится право на жизнь в экологически благоприятной окружающей среде. Следовательно, отраслевой правопорядок в Российской Федерации должен формироваться как в соответствии с нормами действующего законодательства, так и на основе прав и свобод граждан, признаваемых за ними в силу факта рождения, иногда именуемых в литературе социальными правами граждан. Правильное пользование отраслевыми правами и должное исполнение обязанностей предполагают наличие у субъекта этих прав и обязанностей достаточного уровня правосознания. Оно не может сформироваться стихийно, спонтанно с рождением человека. Таким способом может формироваться лишь потребительское и безответственное обращение с охраняемыми объектами нашего природного национального достояния. Поэтому нужна деятельность государства и общественных организаций по формированию у каждого нового подрастающего поколения членов общества высокого уровня правосознания. Изложенные доказательства дают основания считать правосознание важным элементом в структуре правопорядка. Даже при высоком уровне правосознания членов гражданского общества вряд ли спонтанно сложится эффективно функционирующий правопорядок. Для этого нужна координирующая деятельность государственных органов, призванных управлять развитием правопорядка. В государственно-организованном обществе функция управления правопорядком возлагается в основном на уполномоченные законом государственные органы. В Российской Федерации государственная стратегия правопорядка предусматривает конструктивное взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения ее состояния. Отводя государству ведущую роль в управлении правопорядком, российское законодательство не исключает выполнение этой функции также общественными объединениями и гражданами. В этой связи можно считать, что институт управления охраной окружающей среды является составным компонентом правопорядка. Правопорядок, охватывающий перечисленные составные компоненты (элементы, институты), нуждается в гарантиях своего стабильного функционирования и укрепления. В качестве таких гарантий выступают меры экономического стимулирования и юридической ответственности субъектов правопорядка. Меры экономического стимулирования в виде налоговых и иных льгот, освобождения от налогообложения, установления повышенных норм амортизации основных производственных фондов, применения поощрительных цен и надбавок, внедрения специального налогообложения вредной технологии, применения льготного кредитования предпринимателей в настоящее время уже недостаточны либо малоэффективны в условиях современной рыночной экономики. Они нуждаются в уточнениях и пересмотре. Нужны меры, которые бы эффективно стимулировали экологически безопасное размещение и развитие производительных сил, экологически безопасное наращивание всех отраслей рыночной экономики, неистощительное использование природных ресурсов и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов, расширенное использование вторичных ресурсов, утилизацию, обезвреживание и захоронение отходов. Необходимые меры стимулирования нужны для поощрения добропорядочных предпринимателей, создания надлежащей среды обитания, полноценной и здоровой жизни человека. Меры экономического стимулирования необходимы для создания надлежащей заинтересованности граждан и иных субъектов правопорядка в их деятельности по оздоровлению полноценной жизни каждого гражданина в местах их проживания и особенно в неблагополучных регионах России, в участии в решении глобальных экономических, социальных и других проблем. Второй вид гарантий отраслевого правопорядка — применение мер юридической ответственности. Юридические виды и формы ответственности обладают наиболее продуктивным фактором правопобуждения субъектов к следованию по пути, предписанному действующим законодательством. Экономическое стимулирование и юридические виды и формы ответственности не следует относить к содержанию отраслевого правопорядка. Они — условия его эффективного функционирования и развития. Без этих гарантий (условий) правопорядок вполне возможен. Он может существовать в силу высокого уровня правосознания субъектов, их законопослушного и добросовестного отношения к своему производственному делу. Но рассчитывать, что этот путь осуществим, можно лишь в той мере, в какой люди могут быть уверены, что они смогут жить по законам, и способствовать этому процессу станут все субъекты правопорядка, в том числе органы государства.
