Степанов Алексей Владиславович, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин Пермского института ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник внутренней службы.
В данной статье дано понятие миграционного правопорядка, а также выделены и охарактеризованы основные структурные элементы данного понятия.
Immigration law and order: validity existence, description of the main elements of the structure
A. V. Stepanov
In this article the concept of immigration law and order, as well as isolated and characterized the major structural elements of the concept.
Key words: rule of law, immigration law and order, structural element.
Известно, что правопорядок — это социально-правовое многоаспектное явление и одновременно категория юридической науки, исследование и анализ которой всегда привлекали внимание зарубежных и отечественных правоведов, философов и социологов.
Во многом это связано с тем, что правопорядок составляет основу цивилизованной жизни организованного общества. На современном этапе правопорядок является одним из важных условий функционирования и развития правового государства [1].
Стабильный и качественный правопорядок, в основе которого лежит принцип прав и свобод человека и гражданина как высшая социальная ценность, является непременным условием реального демократического политического режима. В этом отношении правопорядок выступает в качестве непременного атрибута сильной демократической государственной власти. «Правовой порядок является сердцевиной демократии» [2]. Правопорядок является показателем совершенства принятых законов и других нормативно-правовых актов, показателем качества деятельности правоприменительных органов, правомерного поведения иных субъектов права.
В юридической литературе встречаются различные варианты определений правопорядка. «Правопорядок, — отмечает С. С. Алексеев, — это состояние упорядоченности общественных отношений, выражающих реальное, практическое осуществление требований законности» [3]. По мнению А. Ф. Черданцева, «правопорядок — это порядок общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения законов и основанных на них других юридических актов. Правопорядок — результат действия законности» [4]. «Правопорядок можно определить, — пишет А. С. Шабуров, — как основанную на праве и законности организацию общественной жизни, отражающую ее качественное состояние на определенном этапе развития общества» [5]. С. Н. Кожевников определяет правопорядок как «систему общественных отношений, основанных на нормах права, требованиях законности» [6]. Профессор О. Э. Лейст вообще отождествляет право с правопорядком. В обоснование своей точки зрения он пишет: «Действующее право представляет собой систему юридически оформленных отношений и норм, определяющих перспективы существования, воспроизводства и развития этих отношений. Порядок общественных отношений не только определяется правом как сущее (наличное бытие), но и предопределяется как должное (будущее). Именно на этом основывается представление о правовом порядке как о режиме стабильности, устойчивости, предсказуемости. Основа права — порядок и стабильность» [7]. В ряде работ под правопорядком понимается «прочный и устойчивый правовой режим, правовая реальность, которые достигаются на основе права» [8]. Более развернутое определение правопорядка формулирует О. П. Сауляк. Сущность правопорядка, по его мнению, заключается в том, что «он, будучи одной из форм проявления социального порядка, отражает степени: а) подчиненности общественных отношений действующим юридическим предписаниям; б) устойчивости государственных и общественных институтов, функционирующих на основе права; в) использования участниками правоотношений принадлежащих им субъективных прав, надлежащего исполнения возложенных на них юридических обязанностей; г) возможности индивидов, иных социальных субъектов адаптироваться к изменяющимся условиям правовой жизни без кардинального пересмотра ценностных ориентаций и серьезного ущерба для собственных интересов» [9].
Одной из научных классификаций правопорядка является та, в основу которой положены виды правовых отношений. То есть критерием деления правопорядка выступает правовое регулирование определенных специфических общественных отношений. На основании чего выделяют его различные виды: экологический [10], земельный [11], воинский [12], гражданский, международный [13] и др.
Учитывая вышеизложенное, представляется возможным выделить такой вид правопорядка, как миграционный правопорядок, основу которого составляет правовое регулирование отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства как внешних границ Российской Федерации, так и внутренних границ субъектов России, в т. ч. административно-территориальных образований, с целью смены места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленных реализацией личных интересов.
В рамках выделения и развития элементов структуры миграционного правопорядка к ним возможно отнести:
— нормы права, регулирующие миграционный правопорядок;
— права и обязанности субъектов (участников) миграционного правопорядка;
— миграционное правосознание;
— управление формированием, функционированием, совершенствованием миграционного правопорядка.
Важнейшим структурным элементом миграционного правопорядка является наличие (совокупность) правовых норм, специально предназначенных для регулирования специфических миграционных отношений. Нормативные документы, регламентирующие правовой статус мигрантов, можно классифицировать по территории действия на международные акты, федеральные нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, региональное законодательство.
К международным нормативно-правовым документам, устанавливающим международные стандарты, относятся: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. [16], Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. [17], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г. [18], Постановление Верховного Совета Российской Федерации о присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев [19], и др.
В Российской Федерации в соответствии с вышеназванными и иными международными документами заложены основы национального законодательства, регулирующего рассматриваемую сферу, которые нашли отражение в ряде нормативных документов. К ним следует прежде всего отнести Законы Российской Федерации: от 19 февраля 1993 г. (в ред. ФЗ от 1 марта 2012 г.) «О беженцах» [20]; от 19 февраля 1993 г. (в ред. ФЗ от 1 июля 2011 г.) «О вынужденных переселенцах» [21]; от 25 июня 1993 г. (в ред. ФЗ от 6 декабря 2011 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [22]; Федеральные законы: от 15 августа 1996 г. (в ред. ФЗ от 12 ноября 2012 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [23]; от 24 мая 1999 г. (в ред. ФЗ от 23 июля 2010 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [24]; от 25 июля 2002 г. (в ред. ФЗ от 28 июля 2012 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; от 31 мая 2002 г. (в ред. ФЗ от 12 ноября 2012 г.) «О гражданстве Российской Федерации»; от 18 июля 2006 г. (в ред. ФЗ от 6 декабря 2011 г.) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [25] и др.
Резюмируя сказанное, представляется допустимым выделение миграционного права как комплексной отрасли законодательства. Ведь, как отмечает С. С. Алексеев, «в правовой системе наряду с основными подразделениями, которые обособляются по юридическим режимам, выраженным в особых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера. Эти образования являются комплексными в том смысле, что нормы в них входящие, не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют «прописку в основных отраслях» [26]. Данное положение касается новых, еще только формирующихся отраслей права, в частности: торгового, космического, информационного (компьютерного), морского, воздушного, горного и др. Все перечисленные отрасли могут быть отнесены к так называемым комплексным отраслям российского права; они охватывают несколько сфер жизнедеятельности общества, не имея, как правило, единого метода правового регулирования. К этой же группе в полной мере, как уже говорилось, можно отнести и миграционное право. Нормы миграционного права содержатся в различных отраслях права: в конституционном, административном, уголовном, уголовно-процессуальном, гражданском, семейном, трудовом и др.
Еще одним структурным элементом миграционного правопорядка является наличие участников миграционных отношений, в качестве которых выступают граждане и лица без гражданства, юридические лица (принимающие организации), государственные органы (Президент Российской Федерации и ряд структурных подразделений Администрации Президента России, Федеральная миграционная служба России и ее территориальные органы, органы федеральной службы безопасности России, службы и подразделения Министерства иностранных дел Российской Федерации, органы прокуратуры России, судебные органы) и иные структуры и формирования, в т. ч. международные, например Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Интерпол, т. е. субъекты миграционного правопорядка, носители миграционных прав и обязанностей.
Выделяя различных участников, необходимо прежде всего обратить внимание на особого субъекта данных отношений — мигранта. В действующем российском законодательстве термин «мигрант» отсутствует, что не мешает самостоятельно сформулировать данную дефиницию и предложить рассматривать в качестве мигранта гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина либо лицо без гражданства, осуществляющих перемещение через границы государственных или территориальных образований с целью изменения места жительства или места пребывания на неопределенный либо определенный срок и приобретения в результате этого специального правового статуса. Под гражданином Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. (в ред. ФЗ от 12 ноября 2012 г.) «О гражданстве Российской Федерации» понимаются лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Федерального закона, а также лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом под гражданством Российской Федерации понимается устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Под иностранным гражданином в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. (в ред. ФЗ от 28 июля 2012 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицом без гражданства в Российской Федерации признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Между субъектами миграционного правопорядка формируется и функционирует сложившаяся система правовых отношений. Их содержанием выступают взаимные права и обязанности участников по поводу реализации миграционного законодательства. Они определяют меру возможного и должного поведения субъектов.
Обращая внимание на объем прав и обязанностей мигрантов как основных субъектов (участников) миграционных правоотношений, следует отметить, что ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации декларирует о том, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Таким образом, объем и содержание прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства не совпадают с гражданами России. Например, одним из личных прав, предоставляемых иностранным гражданам на территории России, является право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции Российской Федерации). Однако в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. (в ред. ФЗ от 28 июля 2012 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» исключением является посещение территорий организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение [27]. А временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации. Также временно проживающие и постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане, в соответствии со ст. 6 и 8 вышеуказанного Федерального закона, обязаны ежегодно лично или с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в т. ч. сети Интернет, подавать в территориальный орган Федеральной миграционной службы России по месту получения разрешения на временное проживание или вида на жительство уведомление о подтверждении своего проживания в Российской Федерации.
Правильное пользование правами и должное исполнение обязанностей предполагает наличие у субъекта этих прав и обязанностей (прежде всего, у мигранта) достаточного уровня позитивного правосознания как системы взглядов, идей, оценок, эмоций, отражающих субъективное отношение к действующим правовым нормам в сфере миграционного права. Вместе с тем оно не может формироваться стихийно, спонтанно, должна проводиться целенаправленная государственная миграционная политика, направленная на повышение правосознания как внутренних, так и внешних мигрантов, реализуемая с целью поддержания (обеспечения) миграционного правопорядка. Некоторые ее направления могли бы включать увеличение количества студентов в образовательных учреждениях Российской Федерации из числа иностранных граждан, преимущественно граждан государств СНГ, и совершенствование условий для их обучения. Также важным является создание комфортных условий пребывания в Российской Федерации иностранных студентов, их социально-культурной адаптации с элементами правового воспитания и правовой пропаганды. На создание благоприятного климата могло бы повлиять предоставление иностранным студентам, обучающимся в Российской Федерации, права заниматься трудовой деятельностью в период обучения на тех же основаниях, что и российским гражданам, а непосредственно после завершения обучения — предоставление возможности иностранным гражданам работать по полученной специальности (направлению подготовки) в Российской Федерации.
Также обязательным элементом миграционного правопорядка необходимо признать наличие основ управления формированием, функционированием, совершенствованием миграционного правопорядка. Ведь управление миграционным правопорядком — объемная правовая категория. Под управлением в данном случае следует понимать реализацию государственными и иными организациями, структурами и формированиями возложенных на них задач, функций и полномочий по реализации требований действующего миграционного законодательства.
В заключение возможно сформулировать следующее понятие: миграционный правопорядок — состояние упорядоченности правом общественных отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства как внешних границ Российской Федерации, так и внутренних границ субъектов России, в т. ч. административно-территориальных образований, с целью смены места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленных реализацией личных интересов.
В структуру миграционного правопорядка возможно включить:
— нормы права, регулирующие миграционный правопорядок;
— права и обязанности субъектов (участников) миграционного правопорядка;
— миграционное правосознание;
— управление формированием, функционированием, совершенствованием миграционного правопорядка.
Литература
1. Брылева Е. А. Юридическая природа ювенального правопорядка: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 10 — 11.
2. Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. СПб., 2006. С. 406.
3. Алексеев С. С. Теория права. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 1994. С. 194.
4. Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2000. С. 389.
5. Шабуров А. С. Правопорядок // Теория государства и права / Под ред. В. М. Карельского и В. Д. Перевалова. М., 1997. С. 457.
6. Общая теория права: Курс лекций / Под ред. С. Н. Кожевникова. Н. Новгород, 2010. С. 207.
7. Лейст О. Э. Сущность права // Общая теория государства и права… С. 43.
8. Керимов Д. А. Основы философии права. М., 1992. С. 81.
9. Сауляк О. П. Сущность правопорядка: Теоретико-методологическое исследование: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2010. С. 15.
10. См., напр.: Пушкарева Э. Ф. Экологический правопорядок и экологические права человека: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2008; Ращупкина Л. В. Экологический правопорядок (общетеоретический анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2006.
11. Духно Н. А. Теоретические проблемы обеспечения экологического правопорядка: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Уфа, 2000.
12. Хропанюк В. Н. Социальные нормы и их воздействие на укрепление советского воинского правопорядка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1973. С. 110 — 114.
13. Юдин А. В. Формы правопорядка в современном обществе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
14. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 22. Ст. 2031; 2009. N 26. Ст. 3125.
15. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032; 2012. N 31. Ст. 4322.
16. Российская газета. 1995. 5 апреля.
17. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12.
18. Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291.
19. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 45. Ст. 2563.
20. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 425; Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 10. Ст. 1166.
21. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 427; Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 27. Ст. 3880.
22. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 1227; Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 50. Ст. 7341.
23. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4029; 2012. N 31. Ст. 4322.
24. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 22. Ст. 2670; 2010. N 30. Ст. 4010.
25. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 30. Ст. 3285; 2011. N 50. Ст. 7342.
26. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 254.
27. Об утверждении Перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 14 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 41. Ст. 3995; 2006. N 30. Ст. 3391.
