(Сагиндыкова А. Н.) («Российский юридический журнал», 2012, N 6)
КОМПЕТЕНЦИЯ ПОЛИЦИИ В СФЕРЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ЧАСТНОЙ ОХРАННОЙ И ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ (СЫСКНОЙ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПОНЯТИЕ И НОРМАТИВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ
А. Н. САГИНДЫКОВА
Сагиндыкова Алма Нуроллайовна, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и административной деятельности ОВД Уральского юридического института МВД России (Екатеринбург).
На основе анализа законодательства Российской Федерации и общепринятого понимания терминов «компетенция» и «деятельность» подразделений полиции в сфере лицензирования частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности раскрываются их понятие и нормативное содержание. Даны предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере общественных отношений.
Ключевые слова: компетенция, деятельность, лицензирование, полиция, частная охранная и частная детективная (сыскная) деятельность.
The competence of the police in the licensing of the private security and private detective activity: the concept and the normative content. A. N. Sagindykova
Based on the analysis of the Russian Federation legislation and common understanding of the terms «competence» and «activity» of police units in the licensing of private security and private detective activity the concepts and normative content are revealed. The ways of improving legislation in this area of public relations are suggested.
Компетенция органов власти — достаточно сложное, неоднозначное явление. В юридической литературе компетенция имеет несколько трактовок, в частности понимается как круг (совокупность) полномочий, предоставленных нормативным правовым актом конкретному органу или должностному лицу в соответствии с предметами их ведения <1>. В свою очередь, полномочие есть предоставление государственному служащему в зависимости от занимаемого должностного положения (должности) субъективных прав и возложение на него юридических обязанностей <2>. Полномочие выступает составной частью компетенции и статуса органа, реализующего функции, предусмотренные законодательством. При определении компетенции устанавливаются предмет ведения, подведомственность и ее содержание. ——————————— <1> Словарь категорий и понятий общей теории права / В. К. Бабаев, В. М. Баранов, В. И. Гойман. Н. Новгород, 1992. С. 71. <2> Там же.
К примеру, С. В. Воробьева рассматривает компетенцию как совокупность властных полномочий и обязанностей государственного органа по реализации его функций и целей в пределах предметов ведения <3>. Однако полномочие само по себе есть властное право и обязанность, его характеризуют как «права и обязанности должностного лица, органа осуществлять управленческие функции применительно к определенным управляемым объектам» <4>. На наш взгляд, компетенция — это полномочия по принятию решений, организации их проведения в жизнь и контролю за осуществлением в конкретных сферах государственного и социально-культурного строительства, составляющих предметы ведения <5>. Таким образом, компетенция — это совокупность субъективных прав и юридических обязанностей государственного органа по реализации своих функций в пределах предметов ведения, в установленной законом сфере деятельности. ——————————— <3> Воробьева С. В. Компетенция как инструмент правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тамбов, 2007. С. 13. <4> Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 11 — 71. <5> Сагиндыкова А. Н. Компетенция и деятельность местных Советов народных депутатов в области здравоохранения (по материалам Казахской ССР): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1986. С. 10.
Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, охраны порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности, поэтому целесообразно сформулировать следующее определение понятия компетенции полиции в сфере лицензирования частной детективной и охранной деятельности: это совокупность субъективных прав и юридических обязанностей должностных лиц подразделений полиции по осуществлению лицензирования частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, реализуемых в целях обеспечения безопасности граждан, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Поскольку в определение компетенции включено и понятие «субъективное право», ряд ученых полагают, что при трактовке термина «субъективное право» его нужно раскрывать применительно к конкретной отрасли права (например, субъективное гражданское право, субъективное уголовное право, субъективное административное право и т. д.). В связи с этим отдельные авторы считают, что понятие «осуществление субъективного права» должно быть адекватно отраслевому характеру регулируемых общественных отношений <6>, что вполне логично, ведь в зависимости от отрасли права различается характеристика его субъектов. ——————————— <6> Вавилин Е. В. Проблемы осуществления субъективных гражданских прав // Государство и право. 2008. N 2. С. 33.
В конце XIX — начале XX в. понятие «субъект права» употреблялось лишь для обозначения носителя субъективных прав <7>. Применительно к науке административного права сегодня полезнее было бы говорить о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных <8>. ——————————— <7> Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. Киев, 1906. С. 134. <8> Макарова Т. Б. О статусе субъекта административного права // Административное право и процесс. 2007. N 4. С. 11.
По мнению Ю. И. Гревцова, субъективное право состоит из предоставленной лицу и обеспеченной законом возможности действовать (пользоваться определенным социальным благом) и возможности требования (притязания) должного поведения от обязанной стороны <9>. В литературе также подчеркивается сложный состав субъективного права, в результате чего разные исследователи включают в него неодинаковое число правомочий <10>. Так, Н. И. Матузов полагает, что в содержание (структуру) субъективного права входят: «право-поведение, право-требование, право-притязание и правопользование» <11>. ——————————— <9> Гревцов Ю. И. Правоотношение — разновидность отношения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1975. С. 15. <10> Волкова И. С. Структурный анализ содержания субъективного права // Правоохранительные органы: теория и практика. 2007. N 2. <11> Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 150.
По словам С. Р. Течиева, права государственных органов имеют существенные отличия от классической модели субъективного права, представляют собой совокупность права и обязанности реализовывать властное воздействие, вид и меру возможного поведения по отношению к объекту управленческого воздействия, а также вид и меру должного поведения по отношению к вышестоящим государственным органам. Права государственного органа обоснованно называются полномочиями <12>. ——————————— <12> Течиев С. Р. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Республики Северная Осетия — Алания): Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010. С. 22, 26.
Словарное толкование термина «полномочие» включает и субъективные права, и юридические обязанности <13>. Субъективное право как мера возможного поведения, определяемого юридической нормой <14>, также регулируется нормативными актами, закрепляющими правовое положение, статус органа. При этом права и обязанности по осуществлению отдельных функций могут регулироваться множеством нормативных правовых актов. Например, в сфере лицензирования частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности действует Закон РФ N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон N 2487-1), согласно которому органы внутренних дел являются субъектами, обладающими правоприменительными полномочиями в лицензионном производстве. ——————————— <13> Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2004. С. 244. <14> Словарь категорий и понятий общей теории права. С. 71.
В административно-правовых отношениях субъективное право — это мера возможного поведения наделенного государственно-властными полномочиями субъекта, ограниченная объективными пределами, установленными нормой. Субъективные пределы поведения властного субъекта обусловлены сложившимися обстоятельствами, определенными законом. К примеру, лицензирование осуществляется органами исполнительной власти, конкретный перечень которых дан в Постановлении Правительства РФ N 45. Из раздела «МВД России» этого перечня такие позиции, как «негосударственная (частная) охранная деятельность» и «негосударственная (частная) сыскная деятельность» в настоящее время, как ни странно, исключены. Вместе с тем Указом Президента РФ N 248 <15> к полномочиям МВД России отнесены организация и осуществление в соответствии с законодательством России лицензирования отдельных видов деятельности. ——————————— <15> Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации) // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1334.
Часто компетенцию характеризуют как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, обусловливающих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления) <16>. Однако (повторим) полномочие уже включает и права, и обязанности. Так, Е. А. Незнамова толкует понятие «компетенция исполнительных органов местного самоуправления» как систему полномочий (прав и обязанностей) <17>. ——————————— <16> Румянцев О. Г., Додонов В. Н. Юридический энциклопедический словарь. М., 1996. С. 137. <17> Незнамова Е. А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2001. С. 41.
Безусловно, компетенция — это и способность органа государственной власти вступать в правоотношения в целях реализации порученных ему задач и функций, наполнять конкретным содержанием возложенные на него полномочия <18>. Т. М. Бялкина добавляет, что сущность компетенции как правовой категории заключается в том, что она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел <19>. ——————————— <18> Течиев С. Р. Указ. соч. С. 22. <19> Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 12 — 13.
Е. Е. Жеребцова полагает, что компетенция — это сложная правовая категория, представляющая собой юридическое выражение функций органов и складывающаяся из совокупности предметов ведения, полномочий, прав и обязанностей этих органов в соответствии с их ролью и назначением <20>. Однако предметы ведения — это сфера деятельности органов, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления, а полномочие само по себе есть властное право и обязанность. ——————————— <20> Жеребцова Е. Е. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 16.
Нельзя не согласиться с мнением о том, что полномочия органа являются ядром его компетенции, на которой основана деятельность органа в конкретной сфере <21>. Следует уточнить, что в зависимости от места органа в системе государственной власти меняется содержание, определение и объем его компетенции. Так, определение компетенции федерального органа исполнительной власти (основанное на анализе законодательства) будет отличаться от определения компетенции составной части единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел: полиции и ее подразделений. Между тем в данной статье не ставилось задачи охарактеризовать компетенцию в широком смысле, мы хотели только дать ее трактовку применительно к подразделениям, осуществляющим функции в сфере лицензирования частной детективной (сыскной) и охранной деятельности. ——————————— <21> Стащенко С. П. Компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере предоставления публичных информационных услуг: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 15.
Считается, что для уяснения сущности такого государственно-правового понятия, как компетенция, мало просто дать его определение, поскольку даже самая удачная трактовка будет неполной <22>. Поэтому целесообразно обозначить некоторые составляющие определения. Для характеристики компетенции органа (подразделения) необходимо, во-первых, выявить круг задач, возлагаемых государством на данный субъект; во-вторых, перечислить функции применительно к сфере его деятельности; в-третьих, определить совокупность прав и обязанностей, устанавливающих меру возможного поведения. ——————————— <22> Тимошенко И. В. Компетенция таможенных органов Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности (теоретические и административно-правовые аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 18 — 19.
Таким образом, в определение компетенции должны включаться права и обязанности (субъективные права и юридические обязанности), цели реализации этих прав и обязанностей и сфера деятельности применительно к конкретному органу, подразделению; форма выражения этих обязанностей и прав. На основе этого полагаем наиболее уместным следующее определение компетенции подразделений полиции по осуществлению лицензирования частной детективной и охранной деятельности: это совокупность субъективных прав и юридических обязанностей должностных лиц полиции, реализуемых в целях охраны общественного порядка, обеспечения безопасности граждан и общественной безопасности, предусматривающая установление достоверности сведений в документах, представленных гражданами и юридическими лицами для получения лицензий, проверку соблюдения субъектами охранной и сыскной деятельности законодательно закрепленных правил и ограничений, применение мер государственного принуждения за нарушение установленных требований осуществления лицензируемых видов деятельности. Нужно уточнить, что данное определение отражает только составную часть компетенции указанных подразделений, поскольку наряду с лицензированием они реализуют свои полномочия, например, в сфере оборота оружия. Однако такой задачи, как исследование компетенции подразделений полиции, осуществляющих лицензионно-разрешительную работу в целом, нами не ставилось. Как видим, определение компетенции основано прежде всего на анализе нормативных правовых актов, качество и своевременность принятия которых связаны с реализацией полномочий (субъективных прав и юридических обязанностей) органами исполнительной власти, составными частями их системы — службами, подразделениями, организациями. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 272-ФЗ исключил из перечня отдельных видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, закрепленного в Федеральном законе N 128-ФЗ, частную охранную и частную детективную деятельность. В новом Федеральном законе 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» частная детективная и охранная деятельность вновь отнесены к видам деятельности, на осуществление которых требуется лицензия. В целом совершенствование нормативно-правового регулирования в данной сфере не изменило компетенцию МВД России (в части компетенции подведомственных ему органов, подразделений) по лицензированию частной охранной и детективной (сыскной) деятельности, а также деятельности, связанной с оборотом оружия. Некоторые авторы считают, что в качестве властных субъектов лицензионного права правоохранительные органы выступают лишь опосредованно, только как применители в отношении субъектов лицензионных правоотношений норм деликтного (уголовного и административного) законодательства, а также при осуществлении контрольно-надзорных функций <23>. Это утверждение представляется спорным. На наш взгляд, властные субъекты лицензионного права подразделяются на субъектов, обладающих нормотворческими полномочиями в сфере лицензирования (Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ), и субъектов, имеющих правоприменительные полномочия в сфере лицензирования, которые, впрочем, не ограничиваются применением норм деликтного законодательства, мер принуждения за противоправные деяния. ——————————— <23> Багандов А. Б. Лицензионное право: Учеб.-практ. пособ. / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2004. С. 45, 47.
Полагаем, что в правоприменительных полномочиях в сфере лицензирования следует выделить полномочия: 1) по наделению субъектов лицензионных отношений определенными законом правами, свидетельствующими о наличии у них особого статуса; 2) по осуществлению контрольно-надзорных функций; 3) по применению к отдельным субъектам мер принуждения в случае невыполнения ими законодательства в данной сфере. Правоохранительные органы, обладая в сфере лицензирования правоприменительными полномочиями, совершают юридически значимые действия, наделяя лицензиатов правами и обязанностями. За ними законодательно закреплено право властного субъекта по лицензированию, контролю и применению мер принуждения в случае нарушения правил осуществления конкретных видов деятельности. Следовательно, деятельность их не ограничивается принуждением и контролем, а характеризуется прежде всего наделением субъектов права (лицензиатов) определенными законом правами и обязанностями. А. Б. Багандов считает, что «лицензирующий орган» — это понятие, объединяющее совокупность правомочий отраслевого органа власти в области лицензирования. Наличие полномочий по лицензированию конкретных видов деятельности означает, что этот орган признается лицензирующим в отношении неограниченного круга субъектов <24>. Следовательно, органы, которые предоставляют лицензии для осуществления частной охранной и детективной деятельности на основании полномочий, которыми они наделены законом, отнесены к лицензирующим. Они входят в неоднородную группу властных субъектов, наделенных законодательством правоприменительными полномочиями в установленной сфере. ——————————— <24> Там же.
Властные субъекты для выполнения своих функций используют различные методы и формы управленческой деятельности. В соответствии с общепринятой в науке классификацией эти формы подразделяют на правовые и неправовые <25>. Первые заключаются не только в нормотворческой деятельности, но и в совершении иных юридически значимых действий. Лицензирование как совершение юридически значимых действий также является правовой формой деятельности, а потому лицензирующие органы, хотя и не принимают нормативные правовые акты, на наш взгляд, должны быть отнесены к властным субъектам лицензионного права, использующим правовые формы деятельности. ——————————— <25> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. М., 1996. С. 222.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О полиции» полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Подразделения, осуществляющие лицензионно-разрешительную работу, сегодня выступают неотъемлемой ее частью. При этом они наделены властными полномочиями в сфере разрешительной системы, т. е. им предоставлен определенный объем прав на совершение действий лицензирующего органа, поскольку в п. 23 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» закреплена обязанность полиции «выдавать при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом, лицензии…». Предметом ведения органов внутренних дел (полиции) признаются общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, поэтому и лицензирование как одно из направлений их деятельности направлено на охрану названных общественных отношений <26>, ведь неконтролируемое осуществление частной охранной и детективной деятельности и деятельности, связанной с оборотом оружия, может представлять опасность для прав и свобод граждан, порядка, безопасности. ——————————— <26> Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Частная охранная деятельность часто связана с оборотом оружия, так как Закон РФ N 2487-1 разрешает охранным организациям оказывать услуги в виде вооруженной охраны имущества. В 2008 г. в Федеральный закон N 150-ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми частные охранные организации имеют право приобретать служебные пистолеты и револьверы, изготовленные под патроны травматического действия, гражданское оружие самообороны, за исключением огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия, а также получать во временное пользование служебное оружие в порядке, установленном Правительством РФ. Данные изменения предполагают возложение на полицию дополнительных обязанностей в части приобретения, предоставления во временное пользование юридическим и физическим лицам согласно законодательству Российской Федерации, хранения такого оружия и выдачи его во временное пользование юридическим лицам с особыми уставными задачами на основании договоров за плату. Однако механизм исполнения названных обязанностей сегодня недостаточно отработан. Так, к 2011 г. был подготовлен только проект приказа по порядку получения частными охранными организациями служебного оружия во временное пользование и его приобретения органами внутренних дел Российской Федерации для выдачи данным организациям <27>. Вместе с тем считается, что стабильность компетенции и четкое ее определение не означают отсутствия в разумных рамках гибкого механизма управления и его способности быстро реагировать на меняющиеся условия и новые задачи <28>. Однако при определении компетенции органов государство стремится упорядочить общественные отношения, складывающиеся в управленческой сфере, а несвоевременность и неурегулированность некоторых вопросов затрудняют достижение поставленных целей. Более того, неотработанный механизм реализации властных полномочий порождает различного уровня судебные разбирательства. ——————————— <27> Проект приказа МВД России «О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 4 марта 2010 г. N 124» // URL: http://www. nsbural. ru. <28> Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 12.
Например, ранее п. 45 Приказа МВД России N 447 предусматривал, что о начале и окончании оказания охранных услуг руководитель охранного предприятия (организации), индивидуальный предприниматель должен уведомлять органы внутренних дел по месту нахождения учетного дела и по месту нахождения объекта охраны, а при транспортировке имущества и оказании иных охранных и сыскных (детективных) услуг — орган внутренних дел по месту нахождения учетного дела. В процессе судебного разбирательства одного из дел <29> было установлено, что в п. 12 Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности такая обязанность (извещать органы внутренних дел) закреплена только в отношении охраны имущества. Об оказании иных охранных и сыскных услуг лицензиат уведомлять лицензирующий орган не обязан. Иначе говоря, норма, определяющая полномочия должностных лиц контролирующих органов, в этой части оказалась негодной, и Приказом МВД России от 24 января 2007 г. N 101 в нее были внесены изменения. ——————————— <29> Решение Верховного Суда РФ от 5 декабря 2006 г. N ГКПИ06-1280 // СПС «КонсультантПлюс».
Постановлением Правительства РФ N 498 <30> утверждены Правила уведомления частной охранной организацией органов внутренних дел о начале и об окончании оказания охранных услуг, изменении состава учредителей (участников), в которых обязанность и сроки уведомления лицензирующего органа об оказании услуг как по охране имущества, так и по защите жизни и здоровья граждан одинаковы (в течение 5 дней с начала оказания охранных услуг). Данный факт еще раз указывает на нестабильность законодательства, что особо негативно влияет на качество реализации компетенционных норм должностными лицами. ——————————— <30> Постановление Правительства РФ от 23 июня 2011 г. N 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности (вместе с Положением о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности, Положением о лицензировании частной охранной деятельности, Правилами ведения реестра лицензий на осуществление частной охранной деятельности и предоставления сведений из него, Правилами уведомления частной охранной организацией органов внутренних дел о начале и об окончании оказания охранных услуг, изменении состава учредителей (участников))» // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3820.
Приведем пример. В соответствии с Приказом Минобрнауки РФ от 26 апреля 2010 г. N 430 «О требованиях к минимуму содержания программы профессиональной подготовки частных охранников» <31> для приобретения статуса частного охранника гражданин обязан пройти профессиональную подготовку. Такая подготовка независимо от разряда охранников предполагает изучение учебной дисциплины «Использование специальных средств». Необходимо уточнить, что приобретаемый разряд обусловливает количество часов по дисциплинам, включение в учебный план дополнительных дисциплин. К примеру, огневая подготовка изучается только обучающимися на 5-й и 6-й квалификационные разряды. Но специальные средства могут и должны использоваться охранниками всех квалификационных разрядов. ——————————— <31> Бюл. нормат. актов федер. органов исполнительной власти. 2010. N 40.
Наряду с этим в новом Положении о лицензировании частной охранной деятельности для охранных организаций лицензионным требованием при наличии в организации специальных средств и (или) оружия является соблюдение лицензиатом правил оборота оружия и специальных средств, установленных законодательством РФ. Судя по программе обучения частных охранников, в любой частной охранной организации должны быть специальные средства. Иначе возникает вопрос о целесообразности обучения охранников и включения в экзамен вопросов по такой учебной дисциплине, как «Использование специальных средств». На наш взгляд, необходимо дополнить п. 3 Положения о лицензировании частной охранной деятельности подпунктом «и»: закрепить наличие в охранной организации специальных средств как одно из лицензионных требований. Кроме того, п. 4 данного Положения к лицензионным требованиям и условиям относит использование работниками лицензиата при принятии мер реагирования на сигнальную информацию специальных средств пассивной защиты (жилеты и шлемы защитные). Таким образом, наличие специальных средств в охранной организации должно быть закреплено в качестве обязательного лицензионного требования. В последующем при осуществлении контроля (надзора) за деятельностью охранной организации должностные лица будут проверять не столько использование специальных средств, сколько их наличие и соблюдение лицензиатом правил оборота оружия и специальных средств, поскольку (повторим) именно нормативными правовыми актами определяется круг полномочий органа, в совокупности образующих компетенцию. Ряд авторов считают, что понятия «компетенция» и «деятельность» должны находиться в некотором соотношении, «их отождествление пагубно, поскольку стирает грани между фактической деятельностью и той, которая определена правом» <32>. Деятельность — это специфическая человеческая форма активного целенаправленного отношения к окружающему миру, содержание ее составляют целесообразное изменение и преобразование этого мира субъектом в соответствии с его социально обусловленными потребностями и интересами. В структуру деятельности, как правило, включают цель, средства, способы (методы) осуществления, процесс осуществления (совокупность последовательно производимых приемов, операций, действий), объект и результат <33>. ——————————— <32> Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособ. М., 2005. С. 217. <33> Ягофаров Д. А. Теория государства и права: Слов.-справ. пособ. Екатеринбург, 1997. С. 71.
Выделяют несколько видов деятельности органов внутренних дел, в том числе административную. Компетенция органов внутренних дел по осуществлению административных функций устанавливается множеством нормативных актов, в частности ведомственных. А значит, осуществляться эта деятельность должна на основании, в рамках и в соответствии с утвержденными полномочиями, отражающими совокупность субъективных прав и юридических обязанностей органа по реализации своих функций в пределах предметов ведения. Объем этой деятельности должен совпадать с объемом делегированных государственному органу (должностному лицу) компетенционными нормами прав и обязанностей, т. е. фактическая деятельность и деятельность, определяемая правом, в идеале должны соотноситься как равные. В противном случае, отмечают ученые, в адрес аппарата управления будут нестись «хула и горькие упреки то за то, что органы исполнительной власти действуют не на основании закона, что невозможно определить их меру самостоятельности и ответственности, то за бездействие и отсутствие нужных решений, то за дублирование друг друга или вмешательство в компетенцию партнеров» <34>. ——————————— <34> Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 25.
Проблемы, возникающие при установлении компетенции правоохранительных органов, на наш взгляд, часто обусловлены отсутствием или несвоевременностью принятия норм, регулирующих вопросы ответственности. Например, в декабре 2008 г. ст. 11 Федерального закона N 150-ФЗ была дополнена частью 4, закрепившей право МВД России приобретать оружие видов, типов и моделей, предусмотренных нормативными правовыми актами Правительства РФ, и патроны к этому оружию для выдачи во временное пользование юридическим и физическим лицам в соответствии с законодательством России. Статья 1 указанного Закона гласит, что именно законодатель понимает под оборотом оружия: это производство оружия, торговля оружием, продажа, передача, приобретение, коллекционирование, экспонирование, учет, хранение, ношение, перевозка, транспортирование, использование, изъятие, уничто жение, ввоз оружия в РФ и вывоз его из РФ. Анализ законодательных изменений показывает, что понятием «оборот оружия» должно охватываться и временное пользование оружием. В соответствии со ст. 12 Федерального закона N 150-ФЗ юридические лица с особыми уставными задачами имеют право получать в органах внутренних дел во временное пользование служебное оружие в порядке, установленном Правительством РФ <35>. Частная охранная организация, в отношении которой принято решение о выдаче ей служебного оружия во временное пользование на основании договора с органом внутренних дел, получает его за плату. Частная охранная организация возмещает органу внутренних дел расходы, связанные с приобретением, хранением и транспортированием служебного оружия, и вносит единовременную плату за временное пользование этим оружием посредством перечисления средств на лицевой счет, открытый органом внутренних дел в территориальном органе Федерального казначейства для осуществления операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности. ——————————— <35> Постановление Правительства РФ от 4 марта 2010 г. N 124 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия» // СЗ РФ. 2010. N 11. Ст. 1218.
На наш взгляд, под временным пользованием оружием частными охранными организациями нужно понимать получение частными охранными организациями служебного оружия в органах внутренних дел, его хранение, ношение, транспортирование, применение оружия в случаях и порядке, предусмотренных Законом РФ N 2487-1. Поскольку предложена норма, относящая временное пользование оружием к понятию оборота оружия, соблюдение правил в этой сфере, полагаем, должно быть обеспечено и мерой ответственности. Следовательно, ст. 20.8 КоАП РФ целесообразно дополнить частью 7 такого содержания: «Нарушение правил временного пользования оружием и патронами к нему юридическими и физическими лицами». Обязанность составлять протоколы, а также рассматривать правонарушения такого рода логично закрепить за должностными лицами органов внутренних дел (полиции) (ст. ст. 28.3 и 23.3 КоАП РФ соответственно) <36>. ——————————— <36> Сагиндыкова А. Н., Корниенко О. В. Лицензирование негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности: Моногр. Екатеринбург, 2011. С. 27 — 36.
Bibliography
Alexin A. P., Karmolickij A. A., Kozlov Yu. M. Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii: ucheb. M., 1996. Bagandov A. B. Licenzionnoe pravo: Ucheb.-prakt. posob. / Pod red. Yu. A. Dmitrieva. M., 2004. Barixin A. B. Bol’shoj yuridicheskij ehnciklopedicheskij slovar’. M., 2004. Byalkina T. M. Kompetenciya mestnogo samoupravleniya: problemy teorii i pravovogo regulirovaniya: Avtoref. dis. … d-ra yurid. nauk. Saratov, 2007. Grevcov Yu. I. Pravootnoshenie — raznovidnost’ otnosheniya: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. L., 1975. Ispolnitel’naya vlast’ v Rossijskoj Federacii / Pod red. A. F. Nozdracheva, Yu. A. Tixomirova. M., 1996. Lazarev B. M. Kompetenciya organov upravleniya. M., 1972. Makarova T. B. O statuse sub»ekta administrativnogo prava // Administrativnoe pravo i process. 2007. N 4. Matuzov N. I. Pravovaya sistema i lichnost’. Saratov, 1987. Neznamova E. A. Mestnoe samoupravlenie. Organy vlasti. M., 2001. Rumyancev O. G., Dodonov V. N. Yuridicheskij ehnciklopedicheskij slovar’. M., 1996. Sagindykova A. N. Kompetenciya i deyatel’nost’ mestnyx Sovetov narodnyx deputatov v oblasti zdravooxraneniya (po materialam Kazaxskoj SSR): Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. Ekaterinburg, 1986. Sagindykova A. N., Kornienko O. V. Licenzirovanie negosudarstvennoj (chastnoj) oxrannoj i negosudarstvennoj (chastnoj) sysknoj deyatel’nosti: Monogr. Ekaterinburg, 2011. Slovar’ kategorij i ponyatij obshhej teorii prava / V. K. Babaev, V. M. Baranov, V. I. Gojman. N. Novgorod, 1992. Stashhenko S. P. Kompetenciya federal’nyx organov ispolnitel’noj vlasti v sfere predostavleniya publichnyx informacionnyx uslug: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 2010. Techiev S. R. Kompetenciya organov ispolnitel’noj vlasti sub»ektov Rossijskoj Federacii (na primere Respubliki Severnaya Osetiya — Alaniya): Dis. … kand. yurid. nauk. Rostov n/D, 2010. Timoshenko I. V. Kompetenciya tamozhennyx organov Rossijskoj Federacii v sfere pravooxranitel’noj deyatel’nosti (teoreticheskie i administrativno-pravovye aspekty): Dis. … kand. yurid. nauk. M., 1999. Tixomirov Yu. A. Kollizionnoe pravo: Ucheb. i nauch.-prakt. posob. M., 2005. Trubeckoj E. N. Ehnciklopediya prava. Kiev, 1906. Vavilin E. V. Problemy osushhestvleniya sub»ektivnyx grazhdanskix prav // Gosudarstvo i pravo. 2008. N 2. Volkova I. S. Strukturnyj analiz soderzhaniya subektivnogo prava // Pravooxranitel’nye organy: teoriya i praktika. 2007. N 2. Vorob’eva S. V. Kompetenciya kak instrument pravovogo regulirovaniya: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. Tambov, 2007. Yagofarov D. A. Teoriya gosudarstva i prava: Slov.-sprav. posob. Ekaterinburg, 1997. Zherebcova E. E. Kompetenciya konstitucionnyx (ustavnyx) sudov sub»ektov Rossijskoj Federacii: Dis. … kand. yurid. nauk. M., 2003.
