СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОПУСКА ЧЕРЕЗ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ГРАНИЦУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. В. ЛОБОДА
Лобода Виталий Викторович, соискатель кафедры уголовно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.
В статье рассматриваются проблемы правового регулирования пропуска лиц через Государственную границу РФ, связанные с несовершенством понятия пропуска через границу, установленного ст. 11 Закона Российской Федерации о Государственной границе.
Ключевые слова: Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», Государственная пограничная комиссия, органы пограничного контроля, пограничное законодательство, пограничная политика, режим Государственной границы, правила пересечения Государственной границы, правила пропуска через Государственную границу, режим в пунктах пропуска.
Improvement of normative legal regulation of the organization of the Border crossing of the Russian Federation V. V. Loboda
This article discusses the problems of legal regulation crossing of state border by individuals which associated with imperfection of the concept of rules of the border crossing established by Article 11 of the Russian Federation law «About State Border of the Russian Federation».
Key words: the Russian Federation law «About State Border of the Russian Federation», State Border Commission, of fice of border control, the legislation of state border, Border Policy, regime of the State Border, rules of crossing the frontier, rules of the border crossing regime checkpoints.
Исполнительной властью России осуществляется непрерывная деятельность по совершенствованию нормативно-правовых актов в различных сферах. Одним из органов, осуществляющих подготовку предложений Правительству России для реализации права законодательной инициативы, является Государственная пограничная комиссия. Деятельность комиссии направлена на решение актуальных проблем при формировании и реализации пограничной политики России. Комиссией осуществляется разносторонняя деятельность по созданию условий, необходимых для реализации пограничной политики. Особое внимание в своей деятельности Государственная пограничная комиссия уделяет вопросу совершенствования нормативно-правовых актов, регламентирующих защиту Государственной границы Российской Федерации (далее — РФ). В рамках проделанной работы был сделан вывод о том, что «активная законодательная деятельность в Российской Федерации позволила расширить и углубить регулирование общественных отношений в пограничной сфере, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать существенные пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний. Вместе с тем на фоне достижений правотворческой деятельности проявляются ее проблемы, ослабляющие эффективное воздействие правового регулирования на обеспечение интересов личности, общества и государства в пограничной сфере…» <1>. ——————————— <1> Проничев В. Е. О мерах по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации [Электронный ресурс] // Право и безопасность. 2005. N 2(15) // URL: http://www. dpr. ru/pravo/pra-vo_15_7.htm (дата обращения: 10.04.2010).
Причина имеющихся проблем правотворчества и правоприменения заключается, на авторский взгляд, в отсутствии системности в «пограничном» законодательстве, что приводит к коллизиям правовых норм. Наиболее остро проблемы правового регулирования на современном этапе проявляются в организации пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Учитывая то, что данное обстоятельство становится причиной «затягивания процесса оформления пропуска… через Государственную границу, неоправданному образованию очереди при ожидании прохождения отдельных видов контроля…», Государственной пограничной комиссией определена задача по осуществлению комплекса мер совершенствования нормативно-правового регулирования <2>. ——————————— <2> Там же.
По мнению автора, коллизии и пробелы в ряде правовых актов связаны с некорректно сформулированным понятием пропуска, определенным в Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» <3> (далее — Закон «О госгранице»). Согласно ст. 11 действующей редакции Закона правила пропуска служат лишь для установления законности пересечения границы в случае совершения такого пересечения при следовании в пункт пропуска либо получении разрешения в пункте пропуска для дальнейшего убытия к линии границы и ее пересечения. Лаконичность и понятность определения сути данного правила являются таковыми лишь на первый взгляд. Абзац третий статьи противоречит данному определению, устанавливая, что лица, которым не разрешен либо запрещен въезд в РФ, не подлежат пропуску. Следовательно, за данными лицами априори не признается законность пересечения линии границы, даже если они прибудут в пункт пропуска в установленном порядке. ——————————— <3> Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обновления: 10.10.2009.
Исходя из существующего противоречия, автор считает необходимым рассмотреть понятия пересечения и пропуска, исходя из их лексического значения. «Пересечение» <4> — это переход (проезд, пролет) через линию границы в установленном месте с целью прибытия в пункт пропуска и обратно, а «пропуск» <5> — прохождение определенных формальностей, позволяющих лицу проследовать на территорию России либо убыть с ее территории, иными словами, получить разрешение на въезд либо выезд <6>. ——————————— <4> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Российская академия наук; Институт русского языка. 2-е изд., испр. и доп. М.: АЗЪ, 1994. С. 500. <5> Толковый словарь русского языка… С. 607. <6> Толковый словарь русского языка… С. 105, 108.
Приведенные определения не противоречат действующей редакции Закона «О госгранице». Однако использование данных понятий позволяет утверждать, что и в теории правовой науки, и в практической деятельности государственных органов понятия «пересечение» и «пропуск» зачастую отождествляются с понятиями «въезд» и «выезд». Федеральный закон от 15 августа 1996 г. о порядке выезда из РФ и въезда в РФ <7> в п. 1 ст. 26 устанавливает, что «въезд в РФ иностранному гражданину… может быть не разрешен в случае, если… в пункте пропуска нарушили правила пересечения Государственной границы…». Однако, исходя из смысла ст. 9 и 11 Закона «О госгранице», а также содержания процедуры пограничного контроля в пункте пропуска, лицо не может нарушить правила пересечения границы. Посягательство на режим Государственной границы может быть выражено только в нарушении режима в пунктах пропуска. ——————————— <7> Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обновления: 10.10.2009.
Необходимо обратить внимание, что ст. 18.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. <8> (далее — КоАП РФ), призванная защищать режим Государственной границы, не соответствует задачам, определенным законодательством России об административных правонарушениях, так как диспозиция статьи исключает ответственность за нарушение установленных правил пропуска режима госграницы. То есть отсутствуют юридические основания привлечения к административной ответственности при посягательстве на режим Государственной границы РФ, в части, касающейся оснований для пересечения границы. Так, в случае представления лицом на паспортный контроль недействительного документа (с истекшим сроком действия, пришедшего в негодность, не соответствующего установленному образцу) или разрешения на въезд (выезд) с территории РФ оно не должно подлежать административно-правовой ответственности. ——————————— <8> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обновления: 10.10.2009.
Подобный пробел в ст. 322 Уголовного кодекса РФ <9> от 13 июня 1996 г. (далее — УК РФ) снижает эффективность уголовно-правовой защиты установленного порядка пропуска. Так, ст. 322 УК РФ «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации» имеет формальный состав преступления <10>, соответственно лицо, имеющее умысел въехать в РФ по подложному документу, пересекая линию границы, например, на борту самолета, совершает оконченный состав преступления, несмотря на то что до прибытия в пункт пропуска лицо может отказаться от преступного умысла либо не довести его до конца в процессе пограничного контроля. Важно отметить, что умысел нарушителя направлен не на пересечение линии границы, а на получение разрешения на въезд (выезд) <11>. ——————————— <9> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обновления: 10.10.2009. <10> Постатейный комментарий к Уголовному кодексу РФ / Московская государственная юридическая академия; Под ред. д. ю.н., проф. А. И. Чучаева. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 230. <11> Лобода В. В. Особенности квалификации незаконного пересечения Государственной границы в пункте пропуска // Вестник Сибирского юридического института МВД. Красноярск, 2008. N 2. С. 176 — 179.
Отождествление рассматриваемых понятий в практической деятельности органов пограничного контроля стало причиной формирования у отдельных сотрудников ошибочного мнения о том, что «государственная граница в пунктах пропуска проходит» через кабину паспортного контроля либо дверь купе (каюты). Автор полагает, что в данной ситуации требуется совершенствование действующего законодательства по вопросам организации пропуска через Государственную границу РФ. В частности, в Законе «О Государственной границе Российской Федерации» следует скорректировать понятие «пропуск», а также разделить его, исходя из видов контроля в пунктах пропуска, «на пропуск лиц» и «пропуск транспортных средств, грузов, товаров и животных». Внесение в Закон соответствующих поправок будет способствовать приведению в соответствие с ним иных норм «пограничного» законодательства, а также статей КоАП РФ и УК РФ. С учетом изложенного «пропуск» (в части, касающейся пропуска лиц) автором предлагается определить и законодательно закрепить как правило режима границы, заключающееся в обязанности лиц представить на соответствующие виды контроля действительный документ и разрешение на право въезда в Российскую Федерацию либо выезда с ее территории, а в установленных законами РФ случаях иные документы, справки и разрешения, подтверждающие отсутствие оснований, ограничивающих право въезда (выезда) либо подтверждающих цель въезда в РФ. Кроме того, предлагается законодательно установить, что под пропуском следует также рассматривать осуществляемую пограничными органами, а при необходимости и иными государственными контрольными органами в пунктах пропуска совокупность операций по установлению оснований на пересечение Государственной границы, а также наличия оснований, препятствующих въезду либо выезду, в результате которых дается разрешение на въезд (выезд) в Российскую Федерацию либо отказывается во въезде (выезде).
