(Колосова Н. М.) («Журнал российского права», 2014, N 2)
ЛОББИЗМ И КОРРУПЦИЯ
Н. М. КОЛОСОВА
Колосова Нина Михайловна, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук.
Статья посвящена проблеме соотношения лоббизма и коррупции. Исследован вопрос об особенностях лоббистской деятельности в Российской Федерации. Обосновано предложение о введении понятия «коррупционный лоббизм». Высказана позиция автора о модели законодательного обеспечения лоббистской деятельности в Российской Федерации.
The article is focused on the definition of lobbyism and corruption. The author provides specialty of the Russian lobbyism. The author provides analysis of the Russian Law and recommends a model of Law about lobbyism.
Теория и практика лоббизма широко исследуются с позиции не только юридической, но и других наук. Однако до сих пор не решены вопросы соотношения лоббизма и коррупции и пределы законодательного обеспечения лоббистской деятельности в Российской Федерации. Актуальность этих взаимосвязанных тем очевидна. Коррупция является опасным фактором в общественной жизни, деструктивно влияющим на состояние национальной безопасности и, соответственно, безопасности государства, личности. Однако важно различать лоббизм и коррупцию. В официальных документах лоббизм рассматривается в рамках противодействия коррупции. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г., которым утвержден Национальный план противодействия коррупции, предлагалось рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. Согласно п. 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012 — 2013 гг., утвержденного Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297, Министерству экономического развития РФ совместно с Министерством юстиции РФ и другими ведомствами было поручено провести публичное обсуждение проблем формирования в стране института лоббизма. В теории также существует мнение о совмещении коррупции и современного лоббизма в России <1>. Данная точка зрения представляется сомнительной. В юридической литературе отсутствует единое мнение относительно сущности лоббистской деятельности и ее влияния на систему демократических ценностей. Существующие позиции можно разделить на две основные. ——————————— <1> См.: Боброва Н. А., Заикин Д. А. Парламентские формы борьбы с коррупцией // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1.
Одни исследователи, не разграничивая лоббизм и коррупцию, весьма осторожно воспринимают лоббизм в общественно-политической системе, считая, что он размывает устои общества, превращая демократические институты в инструменты влияния на власть со стороны отдельных групп интересов. Лоббизму необходимо противодействовать как явлению, которое не соответствует народному представительству, поскольку противоречит его сути. Отмечается, что российский механизм продвижения частных интересов фактически совпадает с коррупцией, и предлагается рассматривать лоббизм как форму ее проявления. Поэтому, по их мнению, в случае принятия Федерального закона «О лоббистской деятельности» возможна легализация коррупции. Другие исследователи различают коррупцию и лоббизм и, несмотря на признание некоторых негативных черт последнего, положительно оценивают сущность этого процесса. Именно законность отстаиваемого интереса, по мнению ряда исследователей, отличает лоббизм от коррупции <2>. Также предлагается разделять лоббизм на правомерный и неправомерный (теневой) или «светлый» и «темный». Под последним понимают неформальные способы воздействия на принятие решений. Правомерный лоббизм ставит своей целью максимально эффективное согласование и достижение баланса всех интересов с помощью установленных законом мер. ——————————— <2> См.: Субочев В. В. Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов // Право и политика. 2007. N 3.
Соглашаясь с теми, кто различает негативный и позитивный лоббизм, предлагаем продолжить разработку этой темы ввиду отсутствия понимания в вопросе о критериях разграничения видов лоббизма. В процессе принятия законов всегда существует борьба интересов, и только законодательное регулирование лоббистской деятельности позволило бы определить позитивный или негативный аспект отстаивания в законе тех или иных интересов. Поэтому вполне своевременно не только ввести в научный оборот понятие «коррупционный лоббизм», но и закрепить его законодательно. Это позволит придать лоббизму исключительно позитивный смысл. Становится очевидным, что наряду с коррупционным лоббизмом следует говорить о лоббизме без коррупционной составляющей. В этом случае слово «лоббизм» в общественном сознании должно восприниматься исключительно как правомерный правовой институт. По сравнению с негативным лоббизмом и иными понятиями применение термина «коррупционный лоббизм» позволяет провести четкую грань между коррупцией и лоббизмом как инструментом демократических преобразований. Кроме того, предлагаемое нововведение может способствовать примирению сторонников и противников различения лоббизма и коррупции. Под коррупционным лоббизмом предлагается понимать использование уголовно и административно наказуемых методов давления на органы государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц для отстаивания незаконных интересов. По мере формирования правового государства в России постепенно складываются условия для обеспечения лоббистской деятельности. Одновременно наблюдается тенденция противодействия коррупционному лоббизму. Названные факторы направлены на обеспечение безопасности государства, личности и национальной безопасности. Однако проблемы остаются. Причины коррупционного лоббизма следует искать в социально-экономических, политико-правовых условиях функционирования общества. Одним из факторов, способствующих существованию коррупционного лоббизма, является бездеятельность представителей исполнительной либо законодательной власти, которые не в состоянии решить возникшую социальную проблему легитимным способом. Признавая необходимость правового воздействия на коррупционный лоббизм, следует учитывать, что такого рода неправомерная деятельность иногда является ответом на бездействие властей. Поэтому борьба с коррупционным лоббизмом эффективна лишь при одновременной оптимизации функционирования органов государственной власти. Коррупционный лоббизм представляет существенную угрозу национальной безопасности. Поэтому остановимся на определении понятий безопасности, безопасности государства, личности, национальной безопасности и их соотношении. В соответствии с Законом РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 <3> «О безопасности» под безопасностью следовало понимать состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300, под национальной безопасностью понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в России, а под ее обеспечением — обеспечение безопасности личности, общества, государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Государственная безопасность — одна из составляющих национальной безопасности, понятие, характеризующее уровень защищенности государства от внешних и внутренних угроз. Согласно ст. 3 Закона РФ «О безопасности» угроза безопасности — это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства. Соответственно, угроза национальной безопасности — это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам российского народа. На наш взгляд, более корректно понимать под угрозой намерение нанести физический, материальный или иной вред общественным или личным интересам <4>. Одной из названных угроз следует признать коррупционный лоббизм. Сегодня интерес к рассматриваемому социальному явлению обусловлен в первую очередь его значительной опасностью для общества, сводящей на нет усилия государства на пути к укреплению национальной и государственной безопасности. ——————————— <3> Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности». <4> См.: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации. М., 2005. С. 12.
Можно назвать следующие виды коррупционного лоббизма: экономический, политический и правовой. Экономический коррупционный лоббизм направлен на принятие решений, экономически выгодных для конкретных групп населения. Он носит негативный характер, если направлен на уничтожение многообразия и установление какой-либо одной формы собственности, единых методов ведения хозяйства, отказ от принципа государственного регулирования экономической сферы, устранение конкуренции в предпринимательской деятельности. Политический лоббизм направлен на принятие политических, кадровых решений. Нельзя поддерживать коррупционный лоббизм, направленный на дестабилизацию политической системы, государственных структур. В рамках правового коррупционного лоббизма следует рассматривать принятие нормативных правовых актов в пользу определенных корпоративных интересов, не совпадающих с интересами народа, под воздействием лоббирующих структур. На практике эти виды лоббизма тесно пересекаются. Лоббизм признается инструментом отстаивания законных интересов и каналом реализации той общественной деятельности, которую трудно полностью ликвидировать и на пути которой нельзя поставить нормативные барьеры, запрещающие диалог граждан с властью. Через лоббистскую деятельность целесообразно выражать интересы, которые не могут быть учтены в публично-властных решениях иными путями. Лоббизм подразумевает диалог власти и гражданского общества, поэтому рассматривается как инструмент защиты интересов граждан РФ. Особенности законодательного регулирования современного лоббизма в Российской Федерации во многом определяются его историей. Оживление лоббизма в России произошло в начале 1990-х гг. Оно привело к разработке ряда законопроектов, в которых определялись конкретные сферы, методы, субъекты лоббистской деятельности в России, их статус. В 1996 г. Государственная Дума РФ (ГД РФ) впервые пыталась рассмотреть проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», но он был отозван субъектом законодательной инициативы. В 1997 г. в ГД РФ был внесен проект Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», авторы которого пытались ограничить иностранное влияние на принятие решения органами государственной власти. Но ни этот проект, ни проект Федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», внесенный в ГД РФ в 2003 г., не были приняты. Все предпринимаемые попытки принятия законов, регулирующих лоббистскую деятельность, были направлены на создание соответствующих цивилизованных механизмов. Но они не в полной мере учитывали особенности российского лоббизма. Как отмечали некоторые правоведы (С. В. Васильева и др.), многие сферы общественных отношений в области лоббирования не охватываются специальным регулированием исключительно лоббистской деятельности (далее — специальное регулирование). Речь идет, к примеру, о деятельности СМИ, о позиции независимого эксперта, о праве на обращение, о свидетельских показаниях на заседаниях парламентских органов, о вложении финансовых средств в избирательные фонды кандидатов на выборные должности. В названных областях также может иметь место отстаивание частных интересов. По мнению некоторых правоведов, принятие специального закона о лоббистской деятельности не отразит многие правовые и институциональные механизмы продвижения частных интересов — право на обращение, влияние на общественно-политическую жизнь альтернативных организаций и движений. Интересен зарубежный опыт. В процессе формирования политического курса США активное участие принимают полугосударственные (частные и общественные) организации, представляющие интересы различных бизнес-групп — Национальная ассамблея промышленников, Совет бизнеса, Круглый стол бизнеса, Американский совет по развитию международного бизнеса, Торговая палата. Однако правовое регулирование близкой к лоббизму деятельности ориентируется на иные процедуры и подчиняется другим формам контроля. При этом необходимо соблюдать требования к поведению должностных лиц и запретам определенных их деяний. Всегда будут существовать «теневые» механизмы лоббирования, которые представляют собой отклонения реальной практики от нормативной или этической модели поведения субъектов. В США «электронная» демократия используется как во благо — в целях распространения информации, необходимой для развития лоббистских контактов, так и во вред — в целях информационного давления на должностных лиц. Порой лоббистские фирмы создают интернет-сайты, посредством которых можно в режиме реального времени обсуждать поправки к законопроектам. Такие контакты лоббистов и должностных лиц, как правило, не подлежат контролю в установленном законом порядке. Посредством специального регулирования невозможно предусмотреть многие явления общественной практики, сопряженные с лоббизмом, — афиширование результатов общественных опросов, популяризация определенных позиций через СМИ, киноиндустрию и шоу-бизнес. Некоторые правоведы считают, что периодические изменения и дополнения правовых актов США и Канады свидетельствуют о трудностях правового закрепления лоббизма и его реализации. Однако названные препятствия, по нашему мнению, не исключают необходимости законодательного обеспечения лоббистской деятельности. Для их устранения наряду с принятием базового закона, регулирующего основные виды лоббистской деятельности, целесообразно внести соответствующие поправки в действующие законы — в частности, в Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» и в другие акты, косвенно регулирующие лоббистскую деятельность. Начать следует с разработки концепции законопроекта, выбора модели законодательного обеспечения лоббистской деятельности и целей соответствующего правового регулирования, определения основных принципов регулирования лоббизма. Исходя из зарубежной практики, можно выделить две основные модели законодательного обеспечения лоббистской деятельности: 1) закрепление в законе в первую очередь видов лоббистской деятельности; 2) закрепление статуса профессионального лоббиста и основных требований к нему. Для России следует выбрать модель законодательного определения видов лоббистской деятельности. Она позволит более эффективно осуществить задачи правового регулирования российского лоббизма. Исходя из названной модели, представляется целесообразным назвать предлагаемый к принятию Федеральный закон следующим образом: «Об обеспечении лоббистской деятельности и противодействии коррупционному лоббизму». Такое название позволит воздействовать на формирование позитивного мышления в отношении лоббистской деятельности, так как в нем содержится идея о том, что лоббизм может существовать без коррупционной составляющей. При этом законодатель обеспечит условия для развития лоббизма и создаст препятствия для коррупционного лоббизма. Именно в названном Законе можно четко определить те виды лоббистской деятельности, которые не являются коррупционными. В процессе разработки соответствующего законопроекта также следует учитывать следующие особенности лоббизма в России: 1) приоритет личных контактов перед законностью; 2) закрытость, непрозрачность коммуникаций в лоббизме; 3) сращивание государственной власти и бизнеса; 4) незначительное место общественного мнения в системе рычагов давления на принятие решений органами государственной власти; 5) наличие двухзвенной системы лоббизма (представитель бизнеса контактирует непосредственно с теми, кто принимает решения). Соответственно, основными целями правового регулирования лоббистской деятельности должны стать борьба с коррупционным лоббизмом, противодействие сращиванию бизнеса и власти, развитие взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества. Наряду с выбором модели правового регулирования следует определить первоочередные меры и области развития лоббизма как инструмента противодействия коррупции. Одной из таких сфер выступает экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Различая лоббизм и названную экспертизу, нельзя не отметить ее использование субъектами лоббистской деятельности. Принятие нормативных и иных решений в пользу определенных корпоративных интересов под воздействием лоббирующих структур остается острой проблемой российской действительности, что в числе других негативных факторов создает условия для распространения коррупции. Именно здесь можно попытаться правовыми средствами преобразовывать коррупционный лоббизм в цивилизованный. Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусмотрено проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В рамках проведения антикоррупционной экспертизы важно законодательно обозначить критерии разрешения коллизий при отстаивании разных интересов в законотворческом процессе, обеспечивая их открытость. Вовлечение в законотворческий процесс институтов гражданского общества также способствовало бы усилению демократизма и созданию условий для цивилизованного лоббизма. Важно законодательно закреплять открытость в процессе отстаивания конкретных интересов, информированность о коррупционных проявлениях. В большинстве случаев населению становится известно о коррупционных фактах из средств массовой информации. Антикоррупционные журналистские расследования, обращения телезрителей и радиослушателей, сообщения в сети Интернет, в том числе со стороны представителей государства, активизируют антикоррупционные настроения. Вместе с тем не всегда такой информации дается адекватная оценка. Для противодействия коррупции важно, чтобы эти сведения становились основой реальных расследований. Существенным фактором антикоррупционной деятельности является доступность для граждан информации о коррупции, а также о результатах и способах борьбы с ней. В настоящее время такая информация размещается на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет. В свою очередь, общественные объединения и организации гражданского общества могут способствовать дальнейшему распространению и оценке такой информации. Следует поддержать выпуск антикоррупционных памяток, брошюр, что способствует повышению эффективности противодействия коррупции. Формой взаимодействия государства и гражданского общества в антикоррупционной сфере является рассмотрение обращений, поступающих от граждан и организаций в государственные органы и содержащих информацию о коррупции. Такие обращения являются своего рода индикаторами коррупционных рисков в деятельности органов публичной власти, основой для принятия управленческого решения по предупреждению коррупции. Кроме того, очевидна лоббистская составляющая. Считаем, что назрела необходимость создания независимой общественной экспертизы проектов законодательных актов, формируемой из числа ученых различных отраслей науки, а также практиков с управленческим опытом (не входящих в официальные государственные структуры), общественных деятелей, отдельных граждан и их объединений. Процедурно должен быть отработан порядок постановки подлежащего правовому регулированию вопроса на общественную экспертизу, его рассмотрения и обсуждения. Следует предусмотреть реальные гарантии публичных условий осуществления общественной экспертизы проектов законодательных актов, предоставить ей право на беспрепятственное получение необходимой информации от любого государственного органа или от средств массовой информации по обсуждаемому вопросу, обеспечить ее институциональную независимость. Рекомендации независимой общественной экспертизы в обязательном порядке должны рассматриваться и обсуждаться на заседаниях парламентских комиссий и комитетов с последующим принятием ими мотивированных решений, которые необходимо своевременно доводить до сведения депутатов на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания РФ во время обсуждения проекта законодательного акта. Необходима также процедура пересмотра ранее принятых законодательных решений по причинам коррупционного порядка. Другим существенным моментом является проблема ответственности членов независимой общественной экспертизы, санкционировавших неправомерную с коррупционной точки зрения законодательную акцию. Принимая во внимание вышеизложенное, вполне закономерно рассматривать коррупционный лоббизм как угрозу национальной безопасности. Противодействие коррупционному лоббизму позитивно влияет на демократические процессы в России. Соответственно, выделение и развитие лоббизма представляют собой инструмент демократических преобразований. Лоббизм как институт политической системы может существовать независимо от степени законодательного закрепления на разных уровнях: от местного самоуправления до глобального управления, и перемещаться вслед за смещением центров принятия государственных (надгосударственных) решений. Однако лоббизм как элемент правового государства не может функционировать вне рамок правового поля. В России назрела потребность для законодательного обеспечения лоббистской деятельности, но это постепенный процесс. В настоящее время следует законодательно противодействовать коррупционному лоббизму и одновременно с этим расширять возможности лоббизма как инструмента демократических преобразований. Только тогда лоббизм и коррупция не будут рассматриваться как синонимы.
Библиографический список
Боброва Н. А., Заикин Д. А. Парламентские формы борьбы с коррупцией // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1. Субочев В. В. Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов // Право и политика. 2007. N 3. Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации. М., 2005.
