Зелепукин Роман Валериевич, аспирант Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина.
В статье рассмотрены вопросы формирования в правовой системе Российской Федерации института лоббирования и механизма правового регулирования лоббистской деятельности. В статье автор приводит анализ законопроектов о регулировании лоббизма, проблемы правового регулирования и предложения по изменению и дополнению нынешнего законодательства.
Ключевые слова: лоббизм, лоббирование, лоббистская деятельность, коррупция, механизм правового регулирования.
Problems of regulation of lobbyist activity R. V. Zelepukin
In article formation questions in legal system of the Russian Federation of institute of lobbying and the mechanism of legal regulation of lobbist activity are considered. In article the author results the analysis of bills of regulation of lobbyism, a problem of legal regulation and the offer on change and addition of the present legislation.
Key words: lobbyism, lobbying, lobbist activity, corruption, the mechanism of legal regulation.
В современном российском обществе представления лоббизма ограничиваются в социальном аспекте, без придания ему правового характера, т. е. образования системы норм, регулирующих однородные отношения, — правовой формой институционализации. Причиной тому является отсутствие системного комплекса норм о лоббировании — совокупности действий (процесса) по совершению лоббистских актов. Таким путем, процессом лоббизма является лоббирование, и лоббирование как содержательная сторона рассматриваемого феномена подлежит правовому регулированию. Лоббирование как политико-правовое явление представляет собой процесс действия заинтересованных лиц по преодолению законодательных, административных, правоприменительных барьеров или общественного интереса по тому или иному вопросу в целях реализации своих собственных интересов либо интересов третьих лиц посредством воздействия на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц при разрешении этого вопроса. На данный момент существуют предпосылки превращения лоббирования в организованное учреждение, упорядоченный процесс с определенной структурой отношений, иерархией власти, дисциплиной, правилами поведения, т. е. для институционализации. На сегодняшний день правовые основы осуществления лоббистской деятельности в России предусмотрены: — Конституцией РФ <1>; ——————————— <1> Конституция Российской Федерации // Российская газета. N 237. 25.12.1993.
— Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» <2>; ——————————— <2> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 08.05.2006. N 19. Ст. 2060.
— Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <3>. ——————————— <3> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930.
Сюда же можно отнести антикоррупционный пакет законов и подзаконных нормативных актов, который оговаривает размеры подарков, временный запрет на осуществление профессиональной деятельности бывших чиновников. В связи с этим необходимо отметить, что проводимая сегодня антикоррупционная политика будет являться неполномерной без правовой институционализации лоббирования. В отечественной законодательной практике мы встречали попытки регулирования лоббирования, но они не увенчались успехом. Так, в 1995 г. В. Лепехин вносил проект Федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» <4>. В 2000 г. с одноименным названием проект вносился Б. Надеждиным, Б. Немцовым, И. Хакамадой; в этом же году В. Зоркальцевым, Г. Махачевым, А. Чуевым — «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» <5>. На Межпарламентской Ассамблее СНГ в 2003 г. был принят Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти. ——————————— <4> Федеральный закон «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (проект) // Система «Гарант»: «Максимум — Вся Россия». <5> Федеральный закон «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (проект) // Система «Гарант»: «Максимум — Вся Россия».
Целями этого Закона выступали: а) регулирование отношений, складывающихся в процессе осуществления лоббистской деятельности в органах государственной власти; б) содействие осуществлению конституционных прав граждан на участие лично или через различные организации в управлении делами государства посредством воздействия на процесс принятия решений органами государственной власти; в) легализация продвижения в структурах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных групповых интересов; г) согласование интересов различных социальных слоев общества в деятельности органов государственной власти <6>. ——————————— <6> Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности (принят на XXII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ) (проект) // Лоббист. 2006. N 0 (сигнальный выпуск). С. 1 — 8.
На наш взгляд, данные законопроекты не имели системной связи с правовой системой. Сегодня лоббирование включает в себя совокупность норм и инфраструктурных реалий, относящихся к публичному сегменту общественных отношений, но за неимением комплексного нормативного закрепления не поддается в полной мере правовому регулированию. В момент проведения в государстве антикоррупционной политики этот вопрос несет особую значимость, учитывая созданные в законодательстве условия. Однако доктрина не содержит концептуального продукта и систематизированных воззрений на регулирование лоббистской деятельности, а только констатирует наличие тех или иных явлений или ситуаций. В этих условиях результатом может быть не только отсутствие до сих пор надлежащей правовой базы лоббизма, но и отрицательный результат регулирования лоббистской деятельности. Нам представляется наличие достаточной сложности в построении механизма правового регулирования лоббирования ввиду ряда проблем, лишь часть которых возможно решить правовым инструментарием. К этой части относятся такие проблемы, как: — монополизация различных экономических и общественных сфер деятельности экономически и (или) политически сильными субъектами; — эффективность противоправного воздействия на органы государственной власти. Решение первой проблемы видится в построении политики государства с одновременным законодательным регулированием и совершенствованием правоприменительной практики в данном направлении. Построение такой политики должно быть структурировано в противодействии развития и становления исключительного (монопольного) права в определенной области деятельности за ограниченным кругом субъектов. Такая область экономической или общественной деятельности по своему содержанию должна включать в себя конкурентную среду и обладать таким руководящим началом, как осуществление взаимоотношений субъектов конкретной сферы деятельности с институтами власти на равных началах. Эффективность противоправного воздействия на органы власти посредством подкупа, угроз, политического шантажа, вымогательства, а также обмана лежит, с одной стороны, в недостаточном контроле за добросовестным исполнением своих обязанностей должностных лиц, с другой стороны, в недостаточном выявлении и противодействии коррупционным деяниям со стороны правоохранительных органов. Одновременно с этим мы можем констатировать низкую транспарентность взаимоотношений должностных лиц с представителями различных общественных институтов, в том числе, например, с носителями узкокорпоративных интересов или представителями институтов гражданского общества. Разрешению указанной ситуации может способствовать повышение эффективности надзора в данной области и ужесточение санкций за совершение коррупционных правонарушений, а также развитие организационно-профилактических мер по противодействию коррупции. Как мы видим, именно в этой проблеме находит свое отражение соотношение коррупции и лоббирования. Как верно отмечают Г. А. Гаджимагомедов и Г. П. Ивлев, следствием из развития «теневого» лоббирования является проблема разграничения цивилизованного лоббирования и актов коррупции <7>. Из той же проблемы следует фрагментарность положительного воздействия лоббирования на общественные отношения. ——————————— <7> Гаджимагомедов Г. А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М.: Норма, 2008. С. 190.
Другие проблемы регулирования лоббирования лежат в обществе, его правосознании, политической атмосфере в государстве и в значении межличностных отношений, связей должностных лиц с субъектами лоббирования. Как отмечают многие исследователи, нынешние институты гражданского общества недостаточно развиты в отстаивании своих прав и законных интересов, в том числе путем цивилизованного лоббирования <8>, что также можно отнести к проблемам правового регулирования лоббирования. По мнению А. Э. Бинецкого, действие таких факторов, как влияние азиатской культуры, приоритет ценностей прошлых лет, низкое законопослушание, нигилистское отношение к закону, играют определяющую роль в российской ментальности, состоянии общественной морали, что ведет к негативному отражению формирования и деятельности институтов гражданского общества <9>. Такая точка зрения представляется нам правильной лишь частично. На наш взгляд, слабое развитие гражданского общества лежит в экономической плоскости, недостаточной государственной поддержке общественных объединений, а также в большинстве случаев низком опыте и профессионализме их кадров, а, кроме того, в слабой самоорганизации граждан для их координации в целях защиты собственных прав и законных интересов. ——————————— <8> См., напр.: Бинецкий А. Э. Лоббизм в современном мире. М.: ТЕИС, 2004. С. 40 — 50; Гражданское общество и государство: сотрудничество в реализации приоритетных национальных проектов / Под общ. ред. С. А. Абакумова. М.: Интерреклама, 2007. С. 15; Толстых П. А. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. С. 187. <9> Бинецкий А. Э. Лоббизм в современном мире. М.: ТЕИС, 2004. С. 50 — 55.
Еще одна проблема правового регулирования лоббистской деятельности заключается в значении политической воли при решении государственно значимых вопросов. Здесь лоббирование осуществляется в целях расширения политического влияния либо его констатации властными субъектами. Особенно значение политической воли в решении государственно значимых вопросов проявляется в ведомственном лоббировании — лоббировании, осуществляемом институтами Президента, законодательными органами, органами исполнительной власти, структурами судебной системы, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления. Актуальность эта проблема приобретает в связи с повышением авторитета и влияния определенных фигур и политических образований, имеющих превалирующее значение в проведении государственной политики. Схожей проблемой правового регулирования лоббирования по своей сущности является значение личного взаимоотношения и связей субъектов лоббистских правоотношений, наличие которого способствует консолидации представителей узкокорпоративных интересов в органах государственной власти при принятии властных решений. Характер всех этих проблем говорит о том, что их разрешение в минимальной степени зависит от применения правовых средств. В этом плане нам представляется низкая эффективность правового регулирования рассматриваемого явления. В первую очередь это связано с характером лоббирования как политического института, нежели правового. Стоит также отметить, что законодательное регулирование лоббистской деятельности может быть встречено контрлоббистскими актами, заключающимися в аргументации нецелесообразности регулирования лоббирования или закреплении декларативных норм специального закона о регулировании лоббистских правоотношений без дальнейшей конкретизации положения такого акта. Решение указанных проблем может способствовать развитию общественных институтов в области противодействия коррупции. Одной из мер решения указанных проблем может быть формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, в том числе путем антикоррупционной пропаганды с одновременным отражением возможных путей формирования подобного мнения. Таким образом, для создания механизма правового регулирования лоббистской деятельности необходимо прежде предусмотреть законодательные меры противодействия коррупции с учетом проблем, лежащих в обществе, его правосознании, политической атмосфере государства и значении межличностных отношений и связей должностных лиц с субъектами лоббирования. Сегодня в российском законодательстве предусмотрена лишь часть необходимых мер по осуществлению цивилизованного лоббирования и предотвращению негативных лоббистских действий. Сюда же можно отнести конституционное, уголовное, гражданское законодательство. Важной вехой стало законодательство о противодействии коррупции. В связи с этим необходимо отметить, что проводимая сегодня антикоррупционная политика будет являться неполномерной без правовой институционализации лоббирования. При этом во многих государствах лоббирование получило свою институционализацию, а вместе с этим и легальные наработанные методики воздействия на должностных лиц — США, Канада, Германия, Великобритания. Одновременно с этим в ряде стран лоббирование запрещено как противоправное деяние под угрозой уголовного наказания — Индия, Италия, Франция. Таким образом, возникает необходимость институционализации лоббирования, обусловленная также неравномерностью образования новых субъектов общественно-политической жизни, в том числе различных хозяйственных корпораций и корпоративных групп, неравномерность процесса их роста и девальвации; непрямолинейностью исторического процесса развития страны; необходимостью формирования новой законодательной базы, применительно к новому общественному укладу; экономической дифференциации общества.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. N 237. 25.12.1993. 2. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 08.05.2006. N 19. Ст. 2060. 3. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930. 4. Федеральный закон «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (проект) // Система «Гарант»: «Максимум — Вся Россия». 5. Федеральный закон «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (проект) // Система «Гарант»: «Максимум — Вся Россия». 6. Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности (принят на XXII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ) (проект) // Лоббист. 2006. N 0 (сигнальный выпуск). С. 18. 7. Бинецкий А. Э. Лоббизм в современном мире. М.: ТЕИС, 2004. 247 с. 8. Гаджимагомедов Г. А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности / Г. А. Гаджимагомедов, Г. П. Ивлев. М.: Норма, 2008. 224 с. 9. Гражданское общество и государство: сотрудничество в реализации приоритетных национальных проектов / Под общ. ред. С. А. Абакумова. М.: Интерреклама, 2007. 448 с. 10. Толстых П. А. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. 379 с.
