(Мусин Ф. С.) («История государства и права», 2013, N 6)
ЗАЩИТА ИНТЕРЕСОВ СТРАНЫ НА ГРАНИЦЕ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX В. <*>
Ф. С. МУСИН
——————————— <*> Musin F. S. Protection of interests of the country at the boundary in legislative activity of state agencies of the Russian empire in XIX century.
Мусин Фрид Саитович, доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин АНОО ВПО «Одинцовский гуманитарный институт», кандидат исторических наук.
В публикации рассмотрены вопросы, связанные с деятельностью различных государственных органов по нормативному закреплению основных направлений системы защиты интересов страны на границе. Более предметно выделены проблемы правового регулирования деятельности чинов пограничной стражи по охране государственной границы и их социально-правовой защищенности в XIX в.
Ключевые слова: интересы государства, нормативная правовая база, государственная граница, пограничная стража, инструкция, положение, указ.
In the publication the questions connected with activity of various state authorities on standard fixing of the main directions of system of protection of interests of the country on border are considered. Problems of legal regulation of activity of ranks of boundary guards on protection of frontier and their social and legal security in the XIX century are more in detail allocated.
Key words: interests of the state, regulatory legal base, frontier, boundary guards, instruction, situation, decree.
В XIX в. в России была проделана широкомасштабная работа по развитию нормативной правовой базы деятельности государства в области защиты государственных интересов империи, обеспечения ее безопасности. Важную роль в разработке нормативной базы в сфере защиты интересов империи в пределах пограничной черты, в т. ч. и определявшей деятельность собственно пограничной стражи, играли различные государственные органы России. Деятельность пограничной стражи, входившей в состав Департамента внешней торговли (с 26 октября 1864 г. — Департамента таможенных сборов) Министерства финансов, на протяжении всего исследуемого периода требовала создания и постоянного совершенствования соответствующей правовой базы, призванной обеспечить страже эффективное решение возложенных на нее задач. При этом проведенный анализ свидетельствует, что при разработке и согласовании законопроектов в различных министерствах и ведомствах подчас возникали споры и несогласия. Но, как правило, в случае аргументированного подхода к разрешению тех или иных вопросов мнение министра финансов по уточнению спорных моментов играло существенную роль и обычно принципиально влияло на принятие окончательного государственного решения. Наиболее общие положения организации пограничного надзора, основные права и обязанности должностных лиц пограничной стражи находили свое отражение в Таможенном уставе <1>. Но многие вопросы службы по охране границы, включая и порядок применения оружия чинами пограничной стражи, регламентировались различными инструкциями. ——————————— <1> Таможенный устав в исследуемом периоде издавался и переиздавался в 1832, 1842, 1846, 1857, 1866, 1876, 1887, 1892 гг. Кроме того, для правового регулирования отношений в пограничной сфере в 1850 г. был введен в действие Устав Таможенный для Царства Польского.
С течением времени инструкции, разработанные Министерством финансов с участием других государственных органов по организации деятельности пограничной стражи, требовали постоянного дополнения и уточнения. В противном случае несовершенство законодательной основы деятельности структуры, противостоявшей контрабандному промыслу, в перспективе могло привести к нежелательным последствиям — беспорядкам, неподчинению требованиям чинов пограничной стражи и другим нарушениям — как со стороны местного населения, так и со стороны жителей сопредельного государства. Все эти факторы побуждали государственные органы принимать оперативные меры по приведению нормативной правовой базы, регламентировавшей деятельность пограничной стражи, в соответствие с решаемыми ею задачами. Важное место в деятельности государственных структур по совершенствованию законодательства Российской империи в сфере защиты экономических (а в более поздние годы — военных, политических) интересов играли предпринимаемые шаги по разработке правовых актов в области борьбы с контрабандным промыслом. В исследуемый период была проведена большая работа по совершенствованию законодательной базы по обеспечению материального стимулирования лиц, которые содействовали выявлению владельцев контрабанды. Так, например, 24 августа 1827 г. по предложению Министерства финансов было утверждено мнение Государственного Совета «Об установлении награды из пени за конфискованные товары тем лицам, которые откроют и докажут хозяев или провозителей товаров» <2>: для данной категории людей были установлены денежные выплаты в размере 15% из пени, которая поступала в Департамент внешней торговли. ——————————— <2> Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗРИ). Собр. 2. СПб., 1830. Т. 2. N 1327. С. 726 — 727.
Необходимо подчеркнуть, что для обеспечения успешного выполнения служебно-боевых задач чины пограничной стражи были наделены определенными правами и полномочиями. В числе наиболее значимых можно выделить право на применение оружия. Пограничная стража, согласно всем принимавшимся в рассматриваемый период правовым актам, должна была представлять собой вооруженную силу, находившуюся в постоянной готовности оказывать мощное противодействие нарушителям и контрабандистам, стремившимся прорваться через пограничную черту империи. На основе проведенной работы в 1828 г. Департаментом внешней торговли был подготовлен проект документа по порядку применения оружия. Министр финансов, изучив проект, представил его в Государственный совет с ходатайством об упорядочении употребления оружия чинами пограничной таможенной стражи при несении ими службы по пограничному надзору. 20 марта 1829 г. Николай I утвердил «Правила об употреблении оружия Таможенною Стражею по Европейской границе» <3>. В этом документе одновременно были установлены меры ответственности чинов стражи за неправильное применение оружия <4>. ——————————— <3> ПСЗРИ. Собр. 2. СПб., 1829. Т. 4. N 2754. С. 173 — 174. <4> Там же. С. 174.
Учитывая, что служба чинов пограничной стражи практически ежедневно была сопряжена с опасностью, с возможностью получения ранений и увечий в стычках с контрабандистами, в исследуемый период были предприняты серьезные усилия по разработке документов стимулирующего характера. Необходимо отметить, что с началом деятельности пограничной таможенной стражи по утвержденным в 1827 г. штатам неразрешенными оставались вопросы по награждению чинов стражи за отличия по службе и обеспечению их пенсиями. В реализации этих направлений Министерство финансов предпринимало деятельные шаги по разработке соответствующей законодательной базы <5>. ——————————— <5> Антонов С. Охрана государственной границы и законодательство по борьбе с контрабандой // Контрабанда и борьба с ней. М., 1925. С. 67.
По мере усиления частей пограничной стражи и совершенствования законодательной базы получила развитие система поощрений для чинов стражи. В связи с этим вызывает интерес утвержденное императором 23 сентября 1830 г. Положение Комитета Министров «О назначении чинам пограничной Таможенной стражи в награду за поимку беглых и беспаспортных людей по 10 р. ассигнациями за каждого». В документе было отражено то, что нижним чинам пограничной таможенной стражи за поимку беглых и беспаспортных людей было назначено по 10 руб. ассигнациями за каждого пойманного человека «на том же основании, как выдается подобная сумма нижним чинам Корпуса Жандармов и Внутренней стражи, и о произвождении им сих выдач из Государственного Казначейства» <6>. ——————————— <6> ПСЗРИ. Собр. 2. СПб., 1830. Т. 5. Отд. 2. N 3939. С. 57 — 58.
Порядок награждения офицеров пограничной стражи за боевые отличия в течение длительного времени не был четко определен. Длительное время пограничная стража руководствовалась решением Кавалерской Думы Военного Совета от 12 декабря 1840 г., которым было предоставлено право награждения военными орденами бригадных, полубригадных и ротных командиров пограничной стражи, служивших в войсках и участвовавших в военных походах. При этом они должны были прослужить в войсках не менее пятнадцати лет. Документы свидетельствуют, что 7 ноября 1842 г. орденом Святого Георгия четвертой степени за двадцатипятилетнюю службу были награждены состоявшие при Министре финансов «для обозрения пограничной стражи» два штаб-офицера. Но это было единовременное награждение, которое не получило дальнейшего закрепления в пограничной страже. Вместе с тем в 1855 г. награждение орденом Святого Георгия четвертой степени за выслугу двадцати пяти лет вообще было отменено. В русской армии всех тех, кто был удостоен права на получение данного ордена, стали представлять к награждению орденом Святого Владимира четвертой степени с бантом за двадцатипятилетнюю службу <7>. ——————————— <7> ПСЗРИ. Собр. 2. СПб., 1873. Т. 44. Отд. 2. N 47689. С. 295 — 297.
Лишь в 60-х гг. XIX в. Министерство финансов разработало проект законоположения о порядке награждения офицеров пограничной стражи военными орденами по примеру армейских частей. 18 ноября 1869 г. императором был утвержден Указ «О сравнении прав офицеров Пограничной Стражи с офицерами армии относительно награждения орденом Св. Владимира 4 степени с бантом за выслугу 25-ти лет в офицерских чинах» <8>. ——————————— <8> Там же. С. 296.
Принимая самое непосредственное участие в совершенствовании нормативной правовой базы в области защиты в пограничном пространстве интересов России, государственные органы всячески пытались на законодательном уровне повысить престижность службы офицеров в пограничной страже. Но, как свидетельствуют документы, достаточно острым долгое время оставался вопрос присвоения офицерам последующих чинов, т. к. многие прибывали в пограничную стражу из других войск. Решить эту проблему Министерство финансов стремилось совместными усилиями с Военным министерством. Результатом общих усилий стал Именной указ от 30 января 1846 г. «О порядке производства штаб — и обер-офицеров пограничной стражи в следующие чины». В указе было отмечено, что Министр финансов выступил с ходатайством о производстве некоторых штаб — и обер-офицеров в следующие чины за выслугу «ими в настоящих чинах при отличном усердии более трех лет» <9>. При этом император установил, чтобы к представлению в следующие чины были рекомендованы только те обер-офицеры пограничной стражи, которые, кроме выслуги определенных лет в одном чине, показали какие-либо особые отличия по службе. Штаб-офицеров по решению императора было предписано не допускать к присвоению очередного штаб-офицерского чина без особых по службе отличий, «выходивших из круга обыкновенных действий, как например, задержания значительного числа контрабандистов и т. п.» <10>. То есть в исследуемый период в России на длительное время однозначно был определен достаточно регламентированный порядок присвоения офицерам пограничной стражи очередных званий, который напрямую был связан с конкретными результатами их служебной деятельности. ——————————— <9> ПСЗРИ. Собр. 2. СПб., 1846. Т. 21. Отд. 1. N 19674. С. 205. <10> Там же. С. 206.
Руководство различных ведомств активно работало и в направлении внедрения в жизнь законопроектов, обеспечивавших всестороннюю поддержку чинов пограничной стражи, в т. ч. и посредством различных награждений особо отличившихся. Как показало исследование, Министерство финансов не оставляло без внимания семьи чинов пограничной стражи, погибших при выполнении обязанностей пограничной службы. Подтверждением тому может служить именной, объявленный Сенату 20 октября 1860 г. Военным министром, Указ «О производстве пенсий семействам чинов Пограничной Стражи, убитых или умерших от ран и увечий, полученных при исполнении ими служебных обязанностей». Согласно ходатайству Комитета о раненых императором было принято решение распространить указ и на семьи убитых или умерших от последствий полученных ран и увечий чинов пограничной стражи при исполнении ими служебных обязанностей. Вдовам и сиротам офицерских чинов пограничной стражи, не получавшим пенсий из государственного казначейства, «производимы были полные пенсии из сумм таможенного сбора, по чинам мужей и отцов их, в размере, установленном для семейств офицеров, пользующихся пенсиями из инвалидного капитала, а получающим пенсии из государственного казначейства назначаемы были соответствующие, до полных пенсий, прибавки из таможенных сумм». Вдовам же и сиротам нижних чинов пограничной стражи и унтер-офицерских званий были определены пенсии из сумм таможенного ведомства — по 34 руб. 32 коп., а рядовых — по 22 руб. 86 коп. в год» <11>. ——————————— <11> ПСЗРИ. Собр. 2. СПб., 1860. Т. 35. Отд. 2. N 36299. С. 176.
Постепенное, но целенаправленное усиление пограничной стражи, анализ практики ее участия в военных кампаниях XIX в. способствовали тому, что Военное министерство в 80-х гг. XIX в. приступило к составлению специальных инструкций и положений, определявших характер потенциального применения пограничной стражи в боевых действиях. Нужно подчеркнуть, что Министерство финансов России не оставалось в стороне от этого процесса. Напротив, Департамент таможенных сборов активно участвовал в разработке мобилизационных планов и составлении необходимых документов для сосредоточения частей пограничной стражи в период мобилизации. Результаты этой работы нашли свое отражение в первых в истории России законодательных документах по рассматриваемой проблеме <12>. В числе важнейших из них можно назвать «Правила о подчинении Пограничной Стражи военному начальству на случай войны» от 13 июня 1878 г., «Положение об организации и употреблении пограничной стражи в случае войны» от 13 июля 1882 г., «Инструкцию для мобилизации пограничной стражи» от 14 августа 1886 г. <13>. Эти документы принципиально повлияли на практику применения пограничной стражи в условиях войн как в XIX, так и в начале XX вв. Теперь пограничная стража России стала рассматриваться как составная часть вооруженных сил страны, призванная во всех потенциальных войнах империи решать не только вспомогательные задачи обеспечения боевых действий войск русской армии, но и непосредственно вступать в бой с достаточно сильными отрядами противника, ведя как оборонительные, так и наступательные действия <14>. ——————————— <12> Российский Государственный военно-исторический архив (далее — РГВИА). Ф. 1859. Оп. 1. Д. 406. Л. 259 — 267; там же. Д. 847. Л. 169 — 175. <13> РГВИА. Ф. 402. Оп. 1. Д. 256. Л. 15 — 21; там же. Ф. 4888. Оп. 13. Д. 4. Л. 32 об.; там же. Ф. 4890. Оп. 1. Д. 430. Л. 217 об. <14> РГВИА. Ф. 4888. Оп. 1. Д. 4. Л. 24, 92.
Итак, в исследуемый период была развернута небывалая деятельность по разработке и внедрению законодательных основ деятельности государства в области защиты в пределах пограничного пространства интересов империи. Важнейшую роль в разработке правовых основ деятельности пограничной стражи, на которую были возложены задачи по надежной вооруженной охране и защите интересов государства на ее передовых рубежах, в исследуемый период играло Министерство финансов. Таким образом, на основе исследования нормативной правовой базы деятельности государственных органов в сфере защиты интересов России в пограничном пространстве можно подчеркнуть, что разработанные и принятые к исполнению законодательные акты служили надежной правовой основой для чинов пограничной стражи в ходе ее деятельности по защите и охране государственной границы. Большая и кропотливая работа заинтересованных ведомств, по мнению автора, сформировала достаточно прочный фундамент для решения задач, связанных с обеспечением безопасности империи в целом и в пограничном пространстве в частности. Безусловно, опыт законотворческой деятельности по обеспечению интересов государства на границе с учетом изменявшихся социально-политических условий совершенствовался и находил свое отражение в принимавшихся нормативных правовых документах по организации охраны и защиты государственной границы в последующем. В рассматриваемый исторический период были подготовлены и утверждены императором России законоположения, касавшиеся строительства и совершенствования пограничной стражи, вопросов комплектования стражи различными категориями, прав и обязанностей чинов и должностных лиц стражи, основ применения оружия. Также была выработана нормативная база социально-правовых гарантий чинам пограничной стражи и членам их семей, получили юридическое закрепление правила и порядок взаимодействия чинов пограничной стражи с чинами других ведомств. На протяжении всего исследуемого периода огромное внимание уделялось правовому закреплению деятельности органов инспекции пограничной стражи. Необходимо подчеркнуть, что законоположения в области охраны границы были согласованы Министерством финансов с заинтересованными ведомствами и тщательно проработаны. Этот факт определял длительность действия большинства нормативных документов. Основные положения законов в части, касавшейся ответственности за их нарушение, доводились до местного населения приграничных районов, что позволяло в определенной степени сдерживать противоправную деятельность на границе.
