(Тимошевская А. Д.) («История государства и права», 2010, N 21)
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НАЦИОНАЛЬНОГО РЕГИОНА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ КАК ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ ЕГО ПОЛИЦЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ (XIX — НАЧАЛО XX В.) <*>
А. Д. ТИМОШЕВСКАЯ
——————————— <*> Timoshevskaya A. D. State-law status of national region of the Russian Empire as a basis of formation of its police system (XIX — beginning of the XX centuries).
Тимошевская Анжела Дмитриевна, доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Российского государственного университета им. И. Канта (г. Калининград), кандидат юридических наук.
В Российской империи XIX в. было несколько национальных регионов с особым правовым статусом. Система административных и полицейских органов в каждом национальном регионе империи была предопределена этим статусом. В статье рассматриваются организационные особенности полицейской системы в Царстве Польском, Великом княжестве Финляндском, на Кавказе и Туркестане, обусловленные особым положением этих регионов в составе империи.
Ключевые слова: национальные регионы, военное и гражданское управление, система полицейских органов, городская полиция, полицейские чиновники.
Russian Empire of the XIX century has several national regions with special legal status. The system of administrative and police agencies in each national region of the empire was conditioned by this status. The article considers organizational peculiarities of police system in the Kingdom of Poland, Great Dukedom of Finland, in the Caucasus and Turkistan conditioned by the special status of these regions in the composition of the empire.
Key words: national regions, military and civil government, system of police agencies, city police, police officials.
Актуальность темы обусловлена особым интересом к историческому опыту, в связи с проведением реформ в сфере государственного управления в России. В XIX в. в Российской империи было несколько национальных регионов с особым правовым статусом. Система административных и полицейских органов в каждом национальном регионе Российской империи была предопределена этим статусом. При разработке общеимперского законодательства учитывались национальные особенности каждого региона. Если регион располагал до вхождения в состав империи своей правовой и административной системой, то унификация проходила по пути приспособления системы такого региона к общеимперской (при сохранении большой доли национальной специфики). Так было в Царстве Польском и Великом княжестве Финляндском. В Туркестанском крае и Кавказском регионе ситуация была иной — там институты управления более жестко копировали общеимперскую модель. Западные регионы имели особый порядок управления, что выражалось, прежде всего, в сохранении местных представительных органов (ландесштатов, сеймов). Царство Польское (до 1831 г.) и Великое княжество Финляндское по статусу являлись конституционными монархиями со своей монетной системой, военными силами, таможенной границей (Финляндия) и т. п. В связи с этим своеобразно развивались государственные и правовые институты этих регионов. Только «новый курс», направленный на унификацию управления, изменил эту ситуацию в конце XIX в. Вообще стремление к унификации управления выражало общую тенденцию к бюрократической централизации управления в империи. Правовое положение Царства Польского менялось несколько раз за то время, пока оно находилось в составе Российской империи. Вначале, в период конституционной монархии, царство имело определенную автономию, затем, после инкорпорации в империю, потеряло ее, что, соответственно, повлияло на организацию полиции. Если в конституционные времена полицейские органы оставались такими, как были до включения в состав Российской империи, то в период инкорпорации — заменены общеимперскими. Местные выборные руководители административно-полицейских органов — капитан-исправники — стали назначаться российскими властями (МВД по представлению губернатора). Но даже в таких условиях польская полиция имела свою специфику и полицейские институты, свойственные только Польше, например институт помощника варшавского генерал-губернатора по полицейской части. Особенность проявлялась в усложнении структуры и компетенции земской полицейской стражи, в постоянном совмещении функций (полицейских, политического розыска и военных) в одних органах. В связи с этим усложнялся порядок назначения на должности полицейских начальников. Общая полиция находилась под контролем политической полиции (так как подчинялась жандармским офицерам), имела в своем составе военизированные структуры. Пограничное положение царства обусловило увеличение властных полномочий жандармских чиновников. Внутриполитическая ситуация в Царстве Польском создавала все условия для особенного устройства полиции. Чтобы сохранять целостность Российского государства, порядок и стабильность, необходима была сильная, строго контролируемая, оперативно действующая полицейская система. Не менее специфичным был полицейский аппарат и Великого княжества Финляндского. Княжество представляло собой самостоятельную во внутренних делах часть империи. Полицейская система в княжестве не претерпела серьезных изменений с переходом в состав Российской империи. Особенностью организации полиции было широкое использование местных полицейских структур, оставшихся в Финляндии со шведских времен, — коронных фохтов и ленсманов. В княжестве не были учреждены такие общеимперские полицейские органы, как нижний земский суд, приставы, урядники, земские начальники. Несмотря на то что городская полиция Финляндии была представлена Управой благочиния, созданной по российскому образцу XVIII в., в ней сохранились местные полицейские структуры — гевальдигеры и ордингсманы; не вводились должности приставов. В автономном княжестве не возникала потребность в разветвленной и военизированной полицейской системе. На протяжении почти всего XX в. внутриполитическое положение там было стабильнее, чем в других национальных районах. На Финляндию не распространялась система жандармских органов (до начала XX в.), не вводилась земская полицейская стража. Самостоятельный статус княжества повлиял и на то, что органы полиции в уездах княжества были несложными, содержали традиционные местные элементы и были мало захвачены унификационным процессом. Для сохранения на местах правопорядка и спокойствия вполне достаточным считался контроль со стороны административно-полицейских органов (ландсгевдингов, коронных фохтов, фискалов). Это свидетельствует о гибком подходе российского правительства к полицейскому управлению в национальных регионах, которые ранее входили в состав других европейских государств. Изучение правового положения Закавказья и Туркестана показало, что, в отличие от западных национальных регионов, по характеру управления они являлись колониями Российской империи. Военное и гражданское управление на Кавказе находилось в руках наместника и главнокомандующего, а в Туркестанском крае — генерал-губернатора; высшее управление ими — в ведении военного министерства империи. Кроме особенного административно-территориального деления (на генерал-губернаторства, наместничества, области, округа, магалы, дистанции, наибства), в этих регионах существовала специфика в административно-полицейской системе. Создавались органы, необходимые только на данной территории, например постоянная милиция — на Северном Кавказе и Туркестане, российский пограничный комиссар — в Закавказье, участковые начальники — в Семиреченской области Туркестанского края и начальник г. Ташкента (приравненный к уездному начальнику) и т. д. К тому же у чиновников всех рангов наблюдалось значительное расширение компетенции, связанное с пограничным положением этих регионов. Характерной чертой аппарата управления в восточных и юго-восточных регионах была его военизация. Для усиления местной полиции на территории ряда областей постоянно находились регулярные воинские казачьи подразделения. На протяжении всего XX в. на Кавказе и в Туркестане оставались неизменными основные принципы управления полицейским аппаратом, специфические полицейские структуры и особая кадровая политика. Это проявилось, прежде всего, в военизации всего полицейского аппарата, начиная с военного министра, который осуществлял высшее руководство полицией, и заканчивая уездными начальниками. В Закавказье и Закаспийской области Туркестанского края уездные начальники были исключительно военными чиновниками; на них, кроме исполнения административно-полицейских функций, возлагалось командование военными частями уезда, что, кстати, отличало их от уездных начальников российских губерний. Изменение их правового статуса оказалось закономерным явлением в условиях военизации всего административного аппарата. Соединение административно-полицейской и военной властей прослеживалось на всех уровнях управления общей полицией в Туркестане. Военные губернаторы руководили полицейскими органами и командовали войсками на своей территории. Причем для некоторых высших полицейских начальников допускалось совмещение не только военного и гражданского руководства, но и дипломатической практики. Такими были должности наместника и главноуправляющего на Кавказе, генерал-губернатора и военных губернаторов в Туркестане. Необычная компетенция объяснялась отдаленностью национальных окраин от центра и необходимостью самостоятельного оперативного реагирования на изменение ситуации внутри региона и на границе. Назначение на эти ответственные должности контролировали император и правительство. Показательна в этом смысле должность начальника Закаспийской области (губернаторского ранга), который, находясь в особых условиях, имел довольно самостоятельный статус (в отличие от других губернаторов) и подчинялся только императору. Кроме того, в некоторых уездах Туркестанского генерал-губернаторства и на Кавказе были введены новые полицейские институты, предназначенные только для определенной местности. Так, в Семиреченской области Туркестанского края, на границе с Китаем, на трех участках действовали начальники, полномочия которых были намного шире, чем полномочия участковых приставов, приравненных к ним по компетенции. В Закавказье учреждалась должность участкового заседателя, который проводил первичный полицейский розыск и даже выступал в роли судьи по малозначительным делам. Кавказская постоянная милиция, созданная из местных жителей в Терской и Кубанской областях, служила под началом российских военных властей в качестве стражи и «полицейско-исполнительной силы» для охраны коммуникаций и обеспечения порядка в аулах. В таком неспокойном регионе, как Северный Кавказ, нельзя было обойтись без использования местного населения. Российские власти в период реформирования полицейской системы на Кавказе и в Туркестане учитывали религиозно-культурный фактор и языковой барьер. Городская полиция в Закавказье и Туркестане создавалась по российскому образцу, но включала местные элементы. В туркестанских городах допускалось существование местной (выборной) полиции в лице аксакалов, которые действовали под контролем военных начальников (в Ташкенте — военного губернатора); остался неизменным существовавший ранее институт начальника города. Для городской полиции Закавказья были характерны постоянная реорганизация, значительное расширение компетенции полицейских чиновников, принятие на службу местных дворян в качестве полицейских чинов (нацвали). Несмотря на то что всеми административно-полицейскими органами в городе руководил комендант (русский офицер), полицейскую управу возглавлял полицмейстер — нацвали (представитель коренного населения). Надо заметить, что степень использования местных полицейских структур зависела от определенных внутриполитических факторов и уровня социально-экономического развития национального региона. Изучение «схем» управления полицией в разных регионах позволило сделать вывод о том, что более «развитые» в социально-экономическом и политическом отношении национальные регионы не требовали постоянного и сильного контроля со стороны центра, их полицейский аппарат содержал много традиционных элементов и обладал определенной самостоятельностью. Подобное управление было возможно лишь в условиях стабильности внутриполитической жизни, при отсутствии революционных, национально-освободительных или сепаратистских движений. Когда ситуация менялась, система полицейских органов перестраивалась в сторону усиления политической полиции и увеличения военизированных подразделений с полицейскими функциями (полицейской стражи). Этот процесс сопровождался ужесточением контроля со стороны центра за местными полицейскими органами и органами самоуправления, менялась кадровая политика. В менее «развитых» национальных регионах изначально устанавливался полный контроль со стороны центра за всеми полицейскими органами, учрежденными российской властью, и местными общественными органами с полицейскими функциями; раньше, чем в других местах, проводилась реорганизация полицейских структур с целью их унификации. В результате весьма ограничивалось использование местных элементов. Это позволяло в известной степени поддерживать правопорядок и внутриполитическую стабильность. Таким образом, организационные формы и принципы управления деятельностью органов полиции национальных окраин Российской империи были обусловлены историческими, экономическими, политическими и иными особенностями каждого конкретного региона. Однако они имели много общих черт, являясь составными частями единого полицейского аппарата в рамках единого правового пространства. Современное Российское государство, в отличие от империи XIX в., имеет федеративное устройство, но опыт прошлого с точки зрения оптимального сохранения единой централизованной системы органов внутренних дел заслуживает внимательного изучения и анализа.
