В. Цепелев, докторант Академии управления МВД России, кандидат юридических наук.
Европейская конвенция о пресечении терроризма была подписана государствами — членами Совета Европы 27 января 1977 г. в Страсбурге и вступила в силу для 26 стран — участниц Совета Европы 4 августа 1978 г., когда еще не получили столь массового распространения акты международного и национального терроризма. В определенном смысле можно сказать, что подписание данной Конвенции было опережающим, превентивным шагом в борьбе с нарастающим терроризмом.
В последние годы эта проблема обострилась и приобрела особую актуальность как для всего мирового сообщества, включая Европу (действия бойцов Ирландской республиканской армии в Великобритании, членов баскской организации ЭТА в Испании, боевиков Армии освобождения Косово в Югославии, представителей других экстремистских сил), так и для России (в основном в связи с ситуацией в Чечне).
Известно, что в течение 1999 года в нашей стране было совершено около 600 криминальных взрывов и зафиксировано 108 покушений на взрывы. Значительным было и количество анонимных угроз совершения актов терроризма — примерно 6000 за год. Всем россиянам памятны имеющие террористический характер взрывы в Буйнакске, Владикавказе, Волгодонске, Каспийске, Москве. Продолжением этой тревожной тенденции являются новые трагические события, связанные со взрывом 8 августа 2000 г. в подземном переходе под Пушкинской площадью.
Ведя работу по противодействию терроризму, российские правоохранительные органы предприняли ряд организационных и практических мер. Среди них можно отметить разработку проекта Федеральной программы по борьбе с терроризмом, внесенного на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации еще в январе 1999 г. К сожалению, этот проект до сих пор не принят. В мае 2000 г. в Генеральной прокуратуре РФ прошло Координационное совещание руководителей федеральных правоохранительных органов, на котором обсуждены вопросы о состоянии и задачах борьбы с терроризмом.
Надо сказать, что еще раньше (4 июня 1999 г.) государствами — участниками Содружества Независимых Государств был подписан Договор о сотрудничестве в борьбе с терроризмом. В июне 2000 г. главами государств — членов СНГ заключено Соглашение о сотрудничестве в борьбе с терроризмом, в рамках которого создан Антитеррористический штаб.
Поскольку правоохранительная практика последних лет убедительно подтвердила истину о том, что невозможно решить проблему борьбы с терроризмом только внутригосударственными (национальными) правовыми и организационными средствами, Россией были предприняты все необходимые действия для присоединения к Европейской конвенции о пресечении терроризма. 7 мая 1999 г. эта Конвенция была подписана в Будапеште представителем Российской Федерации. После прохождения необходимой процедуры 7 августа 2000 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма», который вступил в силу 10 августа 2000 г.
Присоединение России к этой Конвенции означает, что правоохранительные органы должны учитывать ее положения в своей деятельности по борьбе с терроризмом: во-первых, основываясь на требованиях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; во-вторых, исходя из того, что упомянутая Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 7 августа 2000 г. и подтверждена его силой.
Для уяснения содержания ратифицированной Конвенции проанализируем ее наиболее важные положения. Так, в преамбуле отмечается, что государства — участники Конвенции подписали ее, сознавая растущую тревогу, вызванную увеличением числа актов терроризма; желая принять эффективные меры для обеспечения того, чтобы лица, совершающие такие акты, не избежали уголовного преследования и наказания; будучи убежденными в том, что выдача преступников является особо эффективной мерой для достижения этого результата.
Следует отметить, что согласно ст. 1 Конвенции круг преступлений, определяемых для обеспечения выдачи преступника иностранному государству, достаточно широк и носит частично бланкетный характер. В частности, к ним относятся:
— преступления, предусмотренные в Конвенции о борьбе с незаконным захватом летательных аппаратов (Гаага, 16 декабря 1970 г.);
— преступления, предусмотренные в Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23 сентября 1971 г.);
— тяжкие преступления, связанные с посягательствами на жизнь, телесную целостность или свободу людей, имеющих право международной защиты, включая дипломатических представителей;
— преступления, связанные с захватом заложников или незаконным лишением свободы;
— преступления, связанные с использованием бомб, гранат, ракет, автоматического огнестрельного оружия, бандеролей или посылок с опасными вложениями, если это подвергает опасности людей;
— попытка совершения любого из вышеуказанных преступлений или участие в качестве сообщника лица, которое совершает или пытается совершить подобное деяние.
При этом оговорено, что ни одно из этих преступлений не должно рассматриваться как политическое преступление или преступление, связанное с политическим преступлением, или преступление, вызванное политическими мотивами.
Расширяют круг преступлений, определяемых для целей выдачи лица иностранному государству, и положения ст. 2 Конвенции, где устанавливается, что любое Договаривающееся Государство может не рассматривать в качестве политического преступления или преступления, связанного с политическим преступлением, или преступления, вызванного политическими мотивами, каждый акт насилия, который не указан в ст. 1, но направлен против жизни, телесной целостности или свободы людей. Сказанное относится ко всем тяжким преступлениям, направленным против собственности, если эти деяния не предусмотрены ст. 1, в случае, когда они создают массовую опасность для людей. Все это распространяется и на случаи попыток совершить любое из вышеназванных преступлений или в отношении участия в качестве сообщника лица, совершающего или пытающегося совершить такое преступление.
Статья 3 Конвенции устанавливает правило, согласно которому положения всех договоров и соглашений о выдаче, применяемых между Договаривающимися Государствами, включая Европейскую конвенцию о выдаче (Париж, 13 декабря 1957 г.), изменяются в отношениях между государствами — участниками Конвенции в той мере, в какой они противоречат настоящей Конвенции. Следует отметить, что это правило создает коллизию между положениями перечисленных конвенций, что вряд ли способствует их точному исполнению, поскольку допускает неоднозначную и произвольную трактовку.
Значительные сложности для выполнения рассматриваемой Конвенции создают положения ст. 5, где говорится о том, что ничто не должно быть интерпретировано в качестве обязательства выдать преступника иностранному государству, если Договаривающееся Государство имеет серьезные причины полагать, что просьба о выдаче преступника, обоснованная преступлением, указанным в ст. ст. 1 или 2, была представлена с целью преследования или наказания лица по соображениям расы, национальности или политических взглядов или вследствие того, что положение этого лица может быть ухудшено по любой из этих причин. Аналогичное положение содержится в ч. 2 ст. 8 Конвенции, устанавливающей порядок оказания правовой взаимопомощи по уголовным делам о терроризме.
Поскольку приведенные положения создают определенные противоречия в сопоставлении с другими статьями данной Конвенции, а также с нормами Европейской конвенции о выдаче преступников и Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам (Страсбург, 20 апреля 1959 г.), Россия при ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма сделала следующее заявление: «Российская Федерация исходит из того, что положения статьи 5 и пункта 2 статьи 8 Конвенции должны применяться таким образом, чтобы обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Конвенции, без ущерба для эффективности международного сотрудничества по вопросам выдачи и правовой помощи».
В связи с тем, что указанная Конвенция, как всякий международный договор, является отражением компромисса при согласовании воли государств — участников и затрагивает проблему их суверенитета, ст. ст. 6 и 7 Конвенции содержат положения, которые обязывают Договаривающиеся Государства в случае, если они отказываются от выдачи преступника, принимать необходимые меры уголовного преследования лиц, совершающих преступления, перечисленные в ст. ст. 1 и 2 Конвенции, в соответствии с национальным законодательством. Особо подчеркивается, что настоящая Конвенция не исключает никакой уголовной юрисдикции, осуществляемой согласно национальным законам.
Согласно ст. 9 функции контроля за исполнением Конвенции возложены на существующий при Совете Европы Европейский комитет по проблемам преступности, который также обязан принимать все меры для дружественного урегулирования каждого сложного вопроса, возникающего в ходе реализации данной Конвенции. В случае если спорный вопрос не урегулирован по соглашению сторон, ст. 10 предусматривает процедуру разрешения спора. Она включает участие арбитража и третейского суда, причем решение последнего является окончательным.
Заключительные статьи Конвенции определяют порядок ее подписания, заявлений (оговорок) к тексту Конвенции, вступления ее в силу, денонсирования и другие технические вопросы.
Таков общий обзор содержания ратифицированной Россией Европейской конвенции о пресечении терроризма. Представляется, что вступление ее в силу создаст дополнительные возможности для эффективной борьбы правоохранительных органов с терроризмом. Предстоит большая организационная, правовая, разъяснительная работа с тем, чтобы положения этой Конвенции исполнялись работниками правоохранительных органов России. Данная публикация представляет собой лишь начальный вклад в это важное дело.
