(Сухаренко А. Н.) («Российская юстиция», 2013, N 6)
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
А. Н. СУХАРЕНКО
Сухаренко А. Н., директор АНО «Центр изучения новых вызовов и угроз национальной безопасности» (г. Владивосток).
Институты общественной экспертизы и контроля являются инструментами, обеспечивающими реализацию конституционного права на участие граждан в управлении делами государства, закрепленного в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ. Именно с развитием институтов гражданского общества, призванных уравновешивать власть государства, связано совершенствование механизма контроля за деятельностью государственных органов. Для реализации этого права необходима соответствующая законодательная основа.
Ключевые слова: коррупция, контроль, экспертиза.
Institutions of public examination and control are the instruments, which ensure implementation of the constitutional law on the participation of citizens in managing the Affairs of the state set out in the black 1 of the article 32 of the Constitution of the Russian Federation. It is with the development of institutions of civil society, designed to balance the power of the state, connected improvement of the mechanism of control over the activities of state agencies. For the realization of this right requires appropriate legislative framework.
Несмотря на принимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе недоверие к госорганам. Основополагающим международным антикоррупционным документом является Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., ратифицированная Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ и вступившая в силу 8 июня т. г. Статья 13 Конвенции перечисляет конкретные меры по вовлечению гражданского общества в антикоррупционную борьбу: посредством усиления прозрачности процессов принятия решений, обеспечения доступа к информации, информирования населения (включая различные учебные программы), поощрения и защиты поиска информации о коррупции и т. д. Среди наиболее эффективных инструментов гражданского общества в борьбе с коррупцией называются: 1) расширение общественного контроля и 2) создание комплексной системы антикоррупционного мониторинга. Отсутствие же действенных санкций делает угрозы для нарушителей закона незначительными по сравнению с гигантскими возможностями обогащения и является основной проблемой неэффективности антикоррупционной политики. В этом смысле принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является важным шагом по нормализации общественных отношений в данной сфере. Сформулированный в п. 7 ст. 3 Закона принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества и международными организациями подчеркивает общесоциальный характер рассматриваемой проблемы, поскольку коррумпированность государства — не только проблема самого госаппарата, но и вопрос к обществу, которое считает это явление вполне допустимым. Нормативные акты, допуская излишнюю свободу административного усмотрения, могут создавать условия для коррупционных проявлений. Как показывает практика, наиболее часто в нормативно-правовых актах и их проектах встречаются коррупциогенные факторы, связанные с реализацией полномочий госорганов, устанавливающие возможность необоснованного применения исключений из общих правил, выражающиеся в широте дискреционных полномочий, в определении компетенции по формуле «вправе», в выборочном изменении объема прав, в заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов при отсутствии соответствующих полномочий. Среди факторов, приводящих к коррупции, упоминаются также употребление двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, а также наличие дублирующих полномочий госорганов. Устранить подобные нормативные дефекты призвана антикоррупционная экспертиза. Впервые о такой экспертизе как особом направлении деятельности было упомянуто в Концепции административной реформы в РФ в 2006 — 2010 гг. Данная идея получила свое воплощение в Федеральном законе от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Согласно ст. 5 Закона институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов (их проектов). Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения. Вместе с тем следует отметить, что нормы, регулирующие деятельность аккредитованных Минюстом России независимых экспертов, разрозненны и находятся в целом ряде нормативно-правовых актов. Определенные трудности связаны с тем, что заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер, не являются обязательными и не обладают действующими механизмами обеспечения их реализации. На практике это нередко приводит к игнорированию выводов экспертов. Важной является задача подготовки и аккредитации независимых экспертов <1> (поскольку аккредитация носит заявительный характер, квалификационный экзамен не требуется). Основной критерий для аккредитования кандидата в качестве эксперта Минюста России по антикоррупционной экспертизе — это стаж работы по специальности. ——————————— <1> Субъектами антикоррупционной экспертизы являются Генпрокуратура, Минюст, правовые службы органов государственной власти и местного самоуправления, а также независимые эксперты.
В числе других вопросов, требующих решения: — модернизация законодательства, регламентирующего проведение антикоррупционной экспертизы; — определение значения и статуса заключения независимого эксперта, его роли при принятии нормативного акта; — установление критериев оценки результатов независимой экспертизы, в том числе при конкуренции нескольких заключений или при конкуренции заключений обязательной и независимой экспертиз; — определение механизмов рассмотрения заключений по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы и положения о подготовке мотивированного ответа гражданину или организации, проводившим экспертизу; — установление для должностных лиц ответственности за игнорирование результатов независимой экспертизы. Также получила развитие практика общественного обсуждения особо значимых законопроектов <2>, в том числе на специальных электронных ресурсах. Это позволяет улучшить качество принимаемых решений, полнее учесть интересы разных групп населения. На это нацелена работа электронного ресурса «Открытое правительство», целого ряда дискуссионных разделов на сайтах министерств и ведомств. ——————————— <2> 9 февраля 2011 г. Президент РФ подписал Указ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», предполагающий по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представление ему доклада о результатах обсуждения.
Реализация новых механизмов участия институтов гражданского общества в управлении делами государства нашла свое отражение в Указе Президента РФ от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Согласно исследованию «Предпринимательский климат в России: Индекс ОПОРЫ-2012» 12% предпринимателей характеризуют уровень коррупции как крайне высокий, 23% говорят, что он достаточно высокий, 25% признают существование коррупции и только 13% уверены, что ее в их регионах нет. Чаще коррупционные ситуации возникают при попытке получить доступ к государственному и муниципальному заказу (30%), в ходе проведения проверок (27%) и при выделении земли (26%). Объем незаконных выплат в среднем составляет 5% от выручки предприятия <3>. ——————————— <3> Шмелева Е. Парадокс в конверте // Рос. газета. 18.12.2012.
В целях активизации участия предпринимательского сообщества в противодействии коррупции и выработке норм цивилизованного ведения бизнеса Торгово-промышленной палатой РФ, Российским союзом промышленников и предпринимателей, Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия» были разработаны Антикоррупционная хартия российского бизнеса и Дорожная карта по ее реализации. Решение о разработке и принятии Хартии было принято Президиумом Совета Президента РФ по противодействию коррупции от 4 октября 2011 г., а 21 сентября 2012 г. на XI Международном инвестиционном форуме в г. Сочи документ был подписан организациями-разработчиками. Хартия, представляющая собой определенный свод правил ведения бизнеса, своего рода кодекс чести, предполагает внедрение в корпоративную политику антикоррупционных программ, мониторинг и оценку результатов их реализации, эффективный финансовый контроль, обеспечение принципа публичности антикоррупционных мер, отказ участников Хартии от незаконного получения преимуществ, участие в тендерах на основе принципов прозрачности и конкуренции, информационное противодействие коррупции, сотрудничество с государством, содействие осуществлению правосудия и соблюдению законности, а также ряд других мер <4>. ——————————— <4> Шмелева Е. Хартией не вышли // Рос. газета. 16.10.2012.
20 декабря 2012 г. на заседании Правления Торгово-промышленной палаты РФ было принято решение считать внедрение и реализацию Антикоррупционной хартии российского бизнеса в системе торгово-промышленных палат одним из важнейших условий добровольного участия бизнес-сообщества в борьбе с коррупцией. Значительное число коррупционных нарушений совершается на стадии работы с заявлениями граждан и юрлиц, особенно когда они реализуют свои права в экономической сфере. В то же время в обращениях граждан могут содержаться сигналы о нарушениях в работе органа власти, о конкретном коррупционере и т. д. Общим вопросам работы с обращениями посвящен Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где под обращением гражданина понимаются направленные в государственный и муниципальный орган власти, должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Необходимо отметить, что право на обращение в полной мере принадлежит юрлицам как объединениям граждан. От чего зависит эффективность общественного контроля в сфере противодействия коррупции? Во-первых, от уровня профподготовки и добросовестности представителей институтов гражданского общества. Во-вторых, от реального обеспечения доступности информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также госучреждений. То есть от того, насколько представляемая органами власти информация является полной и достоверной. В-третьих, от эффективности деятельности госорганов, прежде всего прокуратуры, по рассмотрению обращений граждан и общественных объединений, содержащих сообщения о коррупционных правонарушениях. Значительным шагом в улучшении информационной открытости для общества деятельности государственных органов и органов местного самоуправления стало принятие Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который вступил в силу с 1 января 2010 г. Мониторинг его реализации показал, что Закон требует совершенствования в направлении установления дополнительных гарантий полноты и достоверности представляемой информации. Это позволит значительно повысить эффективность общественного контроля. Важной формой взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции, которая уже реализуется на федеральном и региональном уровнях, является создание специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов. На региональном уровне они создаются при высших должностных лицах субъектов РФ. Для предоставления гражданам возможности сообщать о фактах коррупции создаются различного рода интернет-приемные, соответствующие разделы на официальных сайтах, «горячие линии», «телефоны доверия». Однако количество обращений с сообщениями о фактах коррупционного поведения крайне мало, что свидетельствует о недостаточном уровне гражданского правосознания и антикоррупционной активности населения, а также о низкой эффективности проводимых образовательных и пропагандистских мероприятий. Вместе с тем остается нерешенным ряд вопросов, касающихся создания условий для осуществления общественного контроля: — необходимо ускорить принятие Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» совместно с пакетом законопроектов, обеспечивающих его реализацию; — обеспечить надлежащую защиту и вознаграждение граждан, информирующих о фактах коррупции; — сформировать систему мониторинга и оценки уровня коррупции в госорганах с учетом общественного мнения; — усовершенствовать механизм предоставления государственных и муниципальных услуг (в том числе путем введения электронного документооборота) в целях ликвидации административных барьеров; — усилить контроль за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц; за реализацией планов и краткосрочных целевых программ субъектов РФ в сфере противодействия коррупции; — повысить ответственность федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции; — более широкое информирование граждан о деятельности общественно-государственных антикоррупционных органов, в том числе путем размещения информации на интернет-сайтах.
