Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует проведению социально-экономических реформ, подрывает доверие к органам власти. Какова же роль общества в борьбе с ней?
Важный шаг
Россияне называют успехи в сфере борьбы с коррупцией не слишком значительными (38%). Несмотря на это, миф о непобедимости коррупции за последние 8 лет стал развеиваться. Доля верящих в него сократилась с 64 до 50%. Наряду с этим становится все больше лиц, верящих в возможность побороть коррупцию (с 30 до 44%). Наибольших успехов в борьбе с коррупцией, по мнению россиян, удалось достичь Президенту (31%), менее заметен вклад общественных организаций (9%).
Статья 13 Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 (ратифицированной Федеральным законом от 08.03.2006 N 40-ФЗ и вступившей в силу 8 июня 2006 года) перечисляет конкретные меры по вовлечению гражданского общества в борьбу с коррупцией посредством усиления прозрачности процесса принятия решений, обеспечения доступа к информации, информирования и т. д. В качестве наиболее эффективных инструментов называются расширение общественного контроля и создание комплексной системы антикоррупционного мониторинга. Однако отсутствие действенных санкций делает угрозы для коррупционеров незначительными по сравнению с существующими возможностями обогащения и является основной проблемой неэффективности проводимой антикоррупционной политики.
В этом смысле принятие Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» — важный шаг по нормализации общественных отношений в рассматриваемой сфере. Сформулированный в п. 7 ст. 3 Закона N 273-ФЗ принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества и международными организациями подчеркивает общесоциальный характер данной проблемы, поскольку коррумпированность государства — не столько проблема самого госаппарата, сколько вопрос к обществу, которое считает это явление вполне допустимым.
В ноябре 2012 года международная неправительственная организация World Justice Project опубликовала ежегодный «Индекс верховенства закона — 2012», который измеряет достижения мира с точки зрения обеспечения правовой среды. В результате среди 97 стран по уровню открытости правительства Россия заняла 74-е, коррупции — 71-е, правоприменения — 68-е место.
Общественно-правовая экспертиза
Как показывает практика, наиболее часто в нормативно-правовых актах и их проектах встречаются коррупциогенные факторы, связанные с реализацией полномочий госорганов, устанавливающие возможность необоснованного применения исключений из общих правил, выражающиеся в широте дискреционных полномочий, в определении компетенции по формуле «вправе», в выборочном изменении объема прав, в заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов при отсутствии соответствующих полномочий. Среди факторов, приводящих к коррупции, упоминается употребление двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, а также наличие дублирующих полномочий госорганов. Устранить подобные нормативные дефекты призвана антикоррупционная экспертиза.
Впервые об антикоррупционной экспертизе как особом направлении деятельности было упомянуто в Концепции административной реформы в РФ в 2006 — 2010 годах. Данная идея получила свое воплощение в Федеральном законе от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Сейчас субъектами такой экспертизы являются Генпрокуратура, Минюст, правовые службы органов государственной власти и местного самоуправления.
Согласно ст. 5 Закона N 172-ФЗ институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов (их проектов). Заключение по ее результатам подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня получения.
Вместе с тем заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер, не являются обязательными и не обладают действенными механизмами обеспечения их реализации. На практике это нередко приводит к игнорированию выводов экспертов должностными лицами. По данным Минюста России, в 2011 году в федеральные госорганы поступило 95 заключений, из которых учтено 41 (43%), а в органы госвласти субъектов РФ — 126, из которых учтены 57. Оттого лишь 8% аккредитованных независимых экспертов сегодня активны.
Очень важна в связи с этим профподготовка и аккредитация независимых экспертов (поскольку она носит заявительный характер, квалификационный экзамен не требуется). Основной критерий для аккредитования кандидата в качестве эксперта — 5-летний стаж работы по специальности. По состоянию на 1 марта 2012 года Минюстом России аккредитованы 1322 независимых эксперта, из них 1103 физлица и 219 юрлиц.
В числе других вопросов экспертизы, требующих решения, можно выделить:
— модернизацию законодательства о проведении антикоррупционной экспертизы;
— определение значения и статуса заключения независимого эксперта, его роли при принятии нормативно-правового акта;
— установление критериев оценки результатов независимой экспертизы, в том числе при конкуренции нескольких заключений (обязательной и независимой экспертиз);
— определение механизмов рассмотрения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы и положения о подготовке мотивированного ответа;
— установление ответственности за игнорирование результатов независимой экспертизы.
Большое значение для борьбы с коррупцией имеет практика общественного обсуждения особо значимых законопроектов. В частности, 9 февраля 2011 года был принят Указ Президента РФ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», предполагающий по истечении 90 дней со дня завершения обсуждения законопроекта представление ему доклада о его результатах. Это позволяет улучшить качество принимаемых правовых актов, полнее учесть интересы разных соцгрупп. На это также нацелена работа веб-сайта «Открытое правительство» и дискуссионных разделов на сайтах министерств и ведомств.
Реализация новых механизмов участия институтов гражданского общества в управлении делами государства нашла свое отражение в Указе Президента РФ от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Антикоррупционная хартия
Согласно исследованию «Предпринимательский климат в России: Индекс Опоры-2012» 35% опрошенных предпринимателей характеризуют уровень коррупции как высокий. Чаще коррупционные ситуации возникают при попытке получить доступ к государственному и муниципальному заказу (30%), в ходе проведения проверок (27%) и при выделении земли (26%). Объем незаконных выплат в среднем составляет 5% от выручки. Административные барьеры и коррупционное давление уже многими предпринимателями воспринимаются не как препятствия, а как особенности бизнес-среды, к которым можно приспособиться.
В целях активизации участия предпринимательского сообщества в противодействии коррупции и выработки норм цивилизованного ведения бизнеса Торгово-промышленной палатой РФ, Российским союзом промышленников и предпринимателей, Общероссийскими общественными организациями «Опора России» и «Деловая Россия» были разработаны Антикоррупционная хартия российского бизнеса и Дорожная карта по ее реализации. Решение о разработке хартии было принято президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 04.10.2011, а 21 сентября 2012 года на XI Международном инвестиционном форуме в г. Сочи документ был подписан организациями-разработчиками.
Хартия, представляющая собой определенный свод правил ведения бизнеса, предполагает внедрение в корпоративную политику антикоррупционных программ, мониторинг и оценку результатов их реализации, эффективный финансовый контроль, обеспечение принципа публичности антикоррупционных мер, отказ от незаконного получения преимуществ, участие в тендерах на основе принципов прозрачности и конкуренции, информационное противодействие коррупции, содействие осуществлению правосудия и соблюдению законности и другие меры.
В декабре 2012 года на заседании Правления Торгово-промышленной палаты РФ было принято решение считать внедрение и реализацию Антикоррупционной хартии российского бизнеса в системе торгово-промышленных палат одним из важнейших условий добровольного участия бизнес-сообщества в борьбе с коррупцией.
Дайте жалобную книгу
Значительное число коррупционных нарушений совершается на стадии работы с заявлениями граждан и юрлиц, особенно когда они реализуют свои права в экономической сфере. В то же время в обращениях могут содержаться сигналы о нарушениях в работе органов власти, о конкретном чиновнике и т. д. Общим вопросам работы с обращениями посвящен Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», где под обращением понимаются направленные в государственный и муниципальный органы власти письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение. Право на обращение в полной мере принадлежит юрлицам как объединениям граждан.
В ноябре 2012 года Правительство РФ утвердило Положение о федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного обжалования решений и действий чиновников при предоставлении госуслуг. Подать жалобу можно будет через Интернет, причем не только в само ведомство, но и в многофункциональный центр предоставления госуслуг. При этом заявитель сможет отслеживать в электронной жалобной книге весь ход дела. Согласно Постановлению большая электронная жалобная книга должна появиться к 2014 году.
Однако до настоящего времени не принят Кодекс административного судопроизводства. Между тем сложно переоценить правозащитный потенциал этой судебной процедуры. В 2012 году, рассматривая споры граждан с властью, суды удовлетворили более 48% жалоб на неправомерные действия должностных лиц и 72% — на действия государственных и муниципальных органов. В процессе административного производства не гражданин, а чиновник будет обязан доказывать суду правоту принятых решений, ограничивших права заявителя.
От действия до взаимодействия
От чего же зависит эффективность общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией? Во-первых, от уровня профессиональной подготовки и добросовестности представителей гражданского общества. Во-вторых, от реального обеспечения доступности информации о деятельности государственных и муниципальных органов, а также госучреждений. То есть от того, насколько представляемая ими информация является полной и достоверной. В-третьих, от эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, прежде всего прокуратуры, по рассмотрению обращений граждан и общественных объединений, содержащих сообщения о коррупционных правонарушениях.
Значительным шагом в улучшении информационной открытости государства для общества стало принятие Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступившего в силу с 01.01.2010. Однако мониторинг его реализации показал, что Закон требует совершенствования в части установления дополнительных гарантий полноты и достоверности представляемой информации.
Важной формой взаимодействия госорганов с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции, которая уже реализуется на федеральном и региональном уровнях, является создание специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов.
Для сообщения о фактах коррупции создаются интернет-приемные, соответствующие разделы на официальных сайтах спецслужб, горячие линии и телефоны доверия. Но количество таких обращений крайне мало, что свидетельствует о низком уровне правосознания населения и неэффективности проводимых образовательных и пропагандистских мероприятий.
Таким образом, необходимо создать ряд условий для участия общественности в противодействии коррупции, например:
— ускорить принятие федерального закона об основах общественного контроля в Российской Федерации совместно с пакетом законов, обеспечивающих его реализацию;
— обеспечить надлежащую защиту и вознаграждение граждан, информирующих о фактах коррупции;
— сформировать систему мониторинга и оценки уровня коррупции в органах власти с учетом общественного мнения;
— усовершенствовать механизм предоставления госуслуг (в том числе путем введения электронного документооборота) в целях ликвидации административных барьеров;
— усилить контроль за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юрлиц, а также за реализацией антикоррупционных планов и целевых программ в субъектах РФ;
— повысить ответственность должностных лиц федеральных, региональных и муниципальных органов власти за непринятие своевременных мер по устранению причин и условий, способствующих коррупции;
— внести изменения в ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», по которым антикоррупционные организации смогут получать господдержку наравне с другими «социально ориентированными» НКО.
