(Холопов В. А.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2014, N 1)
АКТУАЛЬНЫЕ ЗАДАЧИ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В КОНТЕКСТЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В ОРГАНАХ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В. А. ХОЛОПОВ
Холопов Владимир Анатольевич, профессор кафедры государственного и муниципального управления и экономической теории РГРТУ, заместитель Председателя Городской Думы, главы муниципального образования «Г. Рязань».
Актуальность данного направления обусловлена проводимой федеральной, региональной и муниципальной властями кадровой политикой. Президент РФ В. В. Путин в своей статье «Демократия и качество государства» отмечал: «Известны социологические данные: подростки, в «лихие 90-е» мечтавшие делать карьеру олигарха, теперь массово выбирают карьеру госчиновника. Для многих она представляется источником быстрой и легкой наживы. С такой доминирующей мотивацией любые «чистки» бесполезны: если госслужба рассматривается не как служение, а как кормление, то на место одних разоблаченных воров придут другие» <1>. ——————————— <1> http://premier. gov. ru/ events/news/18006/
Ключевые слова: кадровая политика, коррупция, органы муниципального управления.
Topical tasks of personnel policy in the context of fighting corruption in agencies of municipal government V. A. Kholopov
Kholopov Vladimir Anatol’evich, professor of the Chair of State and Municipal Government and Economic Theory of Ryazan State Radioengineering University, Deputy Chairman of the City Duma, Deputy Head of the municipal formation of Ryazan.
Topicality of this course is conditioned by the personnel policy carried out by federal, regional and municipal powers. President of the RF V. V. Putin in his article «Democracy and quality of the state» noted that in accordance with sociological data teenagers who in 1990-s wanted to become oligarchs, today choose the carrier of civil servants. For many of them this profession is seen as a source of quick profit. Any combings are useless with such a dominating motivation: the state service is considered to be a fief-office, the place of exposed thieves will be taken by others.
Key words: personnel policy, corruption, agencies of municipal government.
В настоящее время за серьезные злоупотребления чиновники высокого ранга просто увольняются или переводятся на другую работу. Однако даже увольнение не становится мерой, предотвращающей поступление на муниципальную службу такого «профессионала» вновь. По истечении некоторого времени, когда скандал стихает, вы вновь можете обнаружить этого же человека в структурах исполнительной власти, но в другом районе или департаменте. Такая далеко не редкая для наших городов и сел ситуация обусловлена отсутствием четко сформулированной концепции кадровой политики муниципального образования и жесткой регламентации процедур ее реализации. Кадровая политика — это система теоретических взглядов, принципов, правил, норм, определяющих основные направления работы с персоналом, обеспечивающих приведение человеческого ресурса в соответствие со стратегией организации. Анализируя сложившиеся в различных организациях подходы к кадровой политике, можно выделить два основания для их классификации. Первое основание связано с уровнем непосредственного влияния управленческого аппарата на кадровую ситуацию в организации. Второе основание связано с ориентацией на персонал организации. Выделяются следующие типы кадровой политики — открытая и закрытая <2>. ——————————— <2> Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. N 4. С. 5 — 17.
Открытая характеризуется тем, что организация прозрачна для потенциальных сотрудников на любом уровне; закрытая кадровая политика характеризуется тем, что организация ориентируется на включение нового персонала только с низшего должностного уровня, а замещение происходит из числа сотрудников организации. Как социальный институт государственная и муниципальная служба представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства. Под кадровой политикой в государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государственного органа по формированию требований к государственным служащим, их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов количественных и качественных потребностей в кадрах государственных гражданских служащих. Кадровая политика в государственной службе — это деятельность органов власти, их руководителей, работников кадровых подразделений по реализации кадровой стратегии, направленной на формирование кадрового состава, профессиональное развитие персонала, его мотивацию и стимулирование, востребованность при выполнении задач, стоящих перед государственными органами. Суть государственной кадровой политики состоит в привлечении, закреплении, развитии и адекватном использовании на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения профессиональных обязанностей, обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти. Государственная кадровая политика должна быть: — научно обоснованной, сознательной, учитывающей потребности государства в кадрах; — комплексной, базирующейся на единстве целей, принципов, форм и методов работы с кадрами, учитывающей различные аспекты решения кадровых вопросов (экономические, социальные, политические, нравственные, социально-психологические и др.); — единой для всей России, но в то же время многоуровневой (федеральной, региональной, местной), охватывающей весь кадровый корпус, многие кадровые процессы при различных механизмах и степени государственного воздействия на них; — перспективной, имеющей упреждающий и опережающий характер, рассчитанной на формирование кадров первого десятилетия XXI в. с учетом социального прогресса, в т. ч. изменения содержания и характера труда чиновников; — демократической по целям, социальной базе и механизму решения кадровых проблем; — духовно-нравственной, воспитывающей в каждом работнике, особенно в государственном служащем, человеколюбие, честность, убежденность в правоте и гражданскую ответственность за порученное дело и личное поведение; — правовой, осуществляемой в рамках и на основе закона, создающего правовые гарантии объективного и справедливого решения кадровых вопросов. Такие характерные черты, как реалистичность, созидательная направленность, комплексность, демократичность, гуманизм, законность придадут государственной кадровой политике единство, целостность и сущностную определенность в рамках всего государства. Заметим, что основные направления кадровой политики государственной службы включают в себя: — выработку стратегических направлений в развитии государственной службы с учетом тенденций и перспектив развития общества и государства и в интересах личности; — установление системы обеспечения государственной службы профессиональными специалистами, которые в своей повседневной деятельности не только могли бы выполнять стоящие перед ними задачи, но и своим поведением способствовали бы росту уважения и авторитета органов государственного управления и государства в целом, добиваясь понимания и поддержки народа; — создание необходимых социальных и материальных условий деятельности, а также правового регулирования в соответствии с нормами законодательства, контроля за выполнением должностных функций, исключая всякую возможность нарушений трудовой дисциплины, злоупотреблений служебным положением и коррумпированности госаппарата; — поддержание в коллективах государственных органов такого морально-психологического климата, который бы не только обеспечивал эффективное выполнение обязанностей по государственной службе, но и способствовал развитию позитивных личностных качеств работников, формировал бы рациональные служебные отношения; — создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации персонала госаппарата, формирование условий для творческого роста на рабочем месте; — определение порядка и регулирования процесса подбора, перемещения, продвижения, оценки, стимулирования и ответственности госслужащих. Конкретное воплощение общенациональная стратегия находит в кадровой политике субъектов управления и ее неотъемлемой части — практике работы с кадрами в госаппарате (управлении персоналом). Кадровое обеспечение государственной службы — это активная деятельность по реализации мер организационного, образовательного, экономического, управленческого характера, направленная на удовлетворение потребности госорганов в кадрах определенной специализации и квалификации; система целенаправленных кадровых процессов по прогнозированию, планированию подготовки кадров, по обновлению и сохранению преемственности государственных служащих, их профессиональному развитию, стимулированию качества труда и служебного продвижения. Механизм кадрового обеспечения государственной службы включает систему нормативных, документально признанных принципов, форм, методов, а также порядок осуществления кадровой деятельности. Эти меры и порядок предполагают взаимодействие специальных подразделений и людей в организационно-управленческой, образовательной, нормативно-правовой, финансовой, научно-методической и нравственно-психологической сферах. Лишь системность всех элементов кадрового компонента обеспечивает эффект функционирования всей системы государственной службы. Кадровая деятельность органов государственной и муниципальной власти определяется нормативными документами государства. На уровне государственного регулирования выделим следующие нормативные правовые акты и документы: — Конституция Российской Федерации; — Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; — Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; — Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих»; — Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации». В процессе строительства новой российской государственности условия ускоренного перехода к рыночным социально-экономическим отношениям создали благоприятную почву для широкого распространения коррупции среди персонала государственной службы Российской Федерации. Характеризуя степень поражения механизма государственной службы метастазами коррупции, В. В. Путин квалифицировал чиновничество России как замкнутую касту, «в значительной степени принимающую государственную службу как разновидность бизнеса». Как отмечено Д. А. Медведевым, «государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает ее к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия периодически «кошмарит» бизнес, чтобы не сделал чего-то не так. Берет под контроль средства массовой информации, чтобы не сказали чего-то не так. Вмешивается в избирательный процесс, чтобы не избрали кого-нибудь не того. Давит на суды, чтобы не приговорили к чему-нибудь не тому. И так далее. В результате государственный аппарат у нас в стране — это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно — коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии. Сильное государство и всесильная бюрократия — это не одно и то же. Первое нужно гражданскому обществу как инструмент развития и поддержания порядка. Для защиты и укрепления демократических институтов. Вторая смертельно опасна для него. Поэтому наше общество должно спокойно, настойчиво и не откладывая на потом развивать институты демократии». В этой связи проблемы борьбы против коррупции в институте государственной службы становятся особенно актуальными, требуют разработки и использования адекватных антикоррупционных мер противодействия такому опасному социальному явлению, как коррупция, в т. ч. посредством механизма и технологий государственной кадровой политики. При этом одним из наиболее эффективных средств по противодействию злоупотреблениям служебным положением представителей органов государственной власти является прежде всего продуманная, легитимная и взвешенная государственная кадровая политика. В рамках решения этой задачи представляется целесообразным проведение следующих мероприятий: Во-первых, создание на региональном уровне ротационной системы для руководящего состава всех структурных подразделений исполнительной власти, а также государственных предприятий и организаций, находящихся как в федеральной, так и в муниципальной собственности (средний период ротации — 2 года). При назначении на руководящие должности необходимо руководствоваться оценкой профессиональных и морально-психологических качеств должностных лиц (на соответствие предъявляемым требованиям), а также приверженности выполнению поставленных задач и достижению намеченных целей, продиктованных государственными интересами и сформулированных в единой государственной политике. Следует исключить из системы практику назначения должностных лиц, основанную на личной преданности и заинтересованности, т. к. на первый взгляд это является мощным фактором для создания сплоченной команды, но в последующем превращается в источник коррупции и рассадник злоупотреблений, где царит круговая порука и покровительство групповым интересам. Во-вторых, формирование унифицированной системы оценок результатов деятельности региональных руководителей и глав муниципальных образований на основе реальных статистических данных и макроэкономических показателей развития возглавляемых ими субъектов; социологических опросов населения об эффективности работы региональных и местных органов власти, проводимых независимыми центрами изучения общественного мнения; заключений региональных общественных палат об уровне коррупции, соблюдении законности и правопорядка, культурно-нравственном развитии общества и этической оценке власти. В-третьих, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» создание общественных советов при органах исполнительной, законодательной и судебной власти как на федеральном уровне, так и на региональном. Одной из основных обязанностей данной структуры является контроль за деятельностью государственного аппарата в части соблюдения правовых норм и этических стандартов государственными служащими. Таким образом, каждому гражданину представится реальная возможность через общественные советы влиять на государственную власть и требовать применения мер дисциплинарной ответственности в случае неисполнения ими должным образом своих служебных обязанностей, вплоть до отставки чиновников, сложения полномочий депутатами и судьями. В рамках кадровых служб государственных органов для реального функционирования антикоррупционного механизма необходимо, чтобы: обеспечивалось четкое следование принципам кадровой политики, особенно касающимся морально-нравственных ориентиров; велась последовательная пропаганда кодекса служебного поведения, а также высокого уровня нравственной и правовой культуры государственного служащего; действия кадровых служб были направлены на борьбу с протекционизмом, из-за которого когорту служащих пополняют люди со средними способностями, не желающие работать с полной отдачей. Подбор кадров должен производиться не по просьбам знакомых, а по деловым качествам согласно конкурсному отбору. Кроме того, при поступлении на государственную службу претендентам следовало бы проходить тестирование, в которое входили бы вопросы психологического и морального характера, так или иначе выявляющие коррупционные «задатки» личности; обеспечивать прозрачность процедур комплектования кадрами конкретного государственного органа, разрабатывать подходы к развитию карьеры конкретного госслужащего; кадровые службы должны участвовать в служебных проверках, осуществлять отчасти функции внутреннего кадрового аудита с целью выявления случаев нарушения служебной дисциплины и фактов межличностных конфликтов и иных напряженных служебных ситуаций, касающихся в т. ч. коррупционных моментов. На основании проверок кадровые службы могли бы создавать банк данных о лицах, причастных к коррупционным действиям; проводить постоянный мониторинг социокультурного и морально-психологического состояния государственных служащих, выявляющий коррупционные настроения; разрабатывать механизмы поощрения тех государственных служащих, которые внесли реальный вклад в работу по пресечению фактов коррупции; использовать технологии ротации государственных служащих; последовательно реализовывать политику в области социальной защиты госслужащих, что значительно снизило бы возможности проявления коррупционных настроений; активно осуществлять деятельность, связанную с обучением персонала, т. к. высокопрофессиональный специалист будет всегда дорожить своим статусом и должностью. В процессе обучения значительное место следует отводить занятиям, где бы освещались вопросы антикоррупционного законодательства и способы борьбы с коррупцией. Из вышесказанного следует, что для устранения негативных явлений очень важно, чтобы государственные служащие постоянно совершенствовались в своем профессионализме. Главными здесь являются подготовка и формирование профессионально подготовленных и желающих делать карьеру работников; развитие системы материального и морального стимулирования кадров; создание соответствующего для служебного роста кадрового пространства, т. е., как было упомянуто ранее, очень важна продуманная и взвешенная кадровая политика.
Список литературы
1. Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление [Текст] // Журнал российского права. 2012. N 4. С. 5 — 17. 2. Путин В. В. Демократия и качество государства [Электронный ресурс] // URL: http://premier. gov. ru/events/ news/18006/.
