НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ УЧАСТИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ
Р. З. АМИРОВ
В современном мире одну из наиболее ощутимых угроз для национальной безопасности государств и мирового сообщества в целом представляет терроризм, выступающий в качестве как внутренней, так и внешней угрозы (международный терроризм). Институциональный механизм сотрудничества государств по борьбе с международной преступностью представляет собой их взаимодействие в рамках международных организаций. Силами и средствами борьбы с преступностью традиционно являются правоохранительные, прежде всего полицейские, органы. Значительную роль в этом процессе играет Интерпол — международная организация уголовной полиции. Однако значительный рост масштабов и дальнейшая интернационализация международной преступности требуют применения более жестких методов и средств по противодействию ей. Как следствие — государства возлагают полицейские функции и на национальные вооруженные силы. На совещании в Министерстве обороны по подведению итогов оперативных сборов руководящего состава Вооруженных Сил, проходившем в ноябре 2002 года, Президент Российской Федерации отметил, что международный терроризм все больше становится фактором глобальной политики. Армия должна быть ориентирована прежде всего на борьбу с этим злом. При этом государству нужны «не завтра, а уже сегодня такие Вооруженные Силы, которые гарантировали бы безопасность страны». Глава государства поставил задачу внести в ныне существующую концепцию национальной безопасности отдельные положения, которые закрепят право России первой применять свои Вооруженные Силы в борьбе с террористами <*>. В результате будут пересматриваться планы военного строительства и порядок использования войск в случае возникновения угрозы со стороны международных террористических группировок. Предполагается создание в составе прежде всего воздушно-десантных и сухопутных сил мобильных групп, осуществляющих в случае необходимости ликвидацию террористов. Будут создаваться новые виды высокоточного вооружения большой разрушительной силы, которое будет способно поразить различные объекты террористов. ——————————— <*> По террористам армия ударит первой // Российская газета. 2002. 6 ноября.
Следует отметить, что в Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 <*>, речь идет о терроризме не только как о внешней, но и как о внутренней угрозе. Ею обозначены такие внутренние угрозы военной безопасности, как: попытка насильственного свержения конституционного строя; противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских, террористических движений, организаций, структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране; планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти, нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры; создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований; незаконное распространение (оборот) на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов, иных противоправных действий; организованная преступность, терроризм, контрабандная и иная противозаконная деятельность в масштабах, угрожающих военной безопасности Российской Федерации. Деятельность Вооруженных Сил РФ по борьбе с указанными угрозами носит прежде всего правоохранительный (полицейский) характер. ——————————— <*> Российская газета. 2000. 21 апреля.
Однако данные положения Военной доктрины получили лишь частичное нормативное закрепление. Так, Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. предусматривает возможность участия Министерства обороны Российской Федерации в проведении контртеррористической операции. В то же время он не может в полной мере являться правовой основой действий Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики (вопрос о правомерности привлечения армии для восстановления конституционного порядка рассматривался Конституционным Судом РФ еще в 1995 г.). В соответствии со ст. 3 Закона под зоной проведения контртеррористической операции понимаются «отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающая к нему территория, в пределах которой проводится указанная операция». Следовательно, территория субъекта Российской Федерации не может рассматриваться как зона проведения контртеррористической операции. Борьба с терроризмом может осуществляться и в процессе обеспечения режимов чрезвычайного и военного положения, осуществляемом и с привлечением вооруженных сил. Статья 17 в п. 2 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ закрепляет: «Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для выполнения ряда задач, в том числе указанных в пунктах: б) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды; в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований». Принципиальным является принятие норм, содержащихся в пунктах «в» и «г», которые не были предусмотрены ранее действовавшим Законом «О чрезвычайном положении» от 1991 года. Указанные задачи включают в себя и действия вооруженных сил по противодействию терроризму. Статья 17 в п. 3 закрепляет, что указанные задачи «военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов выполняют совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск. При этом на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их правовой и социальной защиты». В условиях введения режима военного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О военном положении» от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ на Вооруженные Силы Российской Федерации дополнительно возлагаются задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ст. 9). Противодействие международному терроризму осуществляется и в рамках СНГ. В соответствии с решением Совета глав государств СНГ «О противодействии международному терроризму в свете итогов Стамбульского саммита ОБСЕ» были поставлены задачи по выработке общих позиций и координации деятельности военных ведомств стран — участниц Содружества в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма и иных проявлений экстремизма. Сложился определенный опыт организации совместных мероприятий по борьбе с терроризмом по линии военного сотрудничества преимущественно на Центрально-Азиатском направлении. На регулярной основе начали проводиться консультации министров обороны Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана и Узбекистана по выработке согласованных мер в деле обеспечения стратегической стабильности в Центрально-Азиатском регионе. Периодически проходят командно-штабные учения (в частности, «Южный щит Содружества-99»), на которых особое внимание уделяется отработке взаимодействия при проведении контртеррористической операции. Юридической основой для создания коалиционной группировки войск (сил), выделяемых для ведения совместных действий, стало Соглашение о статусе формирования сил и средств системы коллективной безопасности. Важное практическое значение имеет создание по решению глав государств — участников СНГ в ноябре 2000 года Антитеррористического центра Содружества (АТЦ), который является постоянно действующим специализированным отраслевым органом, предназначенным для обеспечения координации взаимодействия компетентных структур в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Действует Штаб по координации военного сотрудничества стран — членов СНГ. Предусмотрено тесное взаимодействие АТЦ с Советом министров обороны по решению ряда задач, прежде всего по выработке предложений Совету глав государств СНГ и другим органам о направлениях развития сотрудничества в этой сфере, обеспечению взаимодействия компетентных органов государств — участников СНГ, сбору, анализу поступающей информации. Кроме того, АТЦ участвует в подготовке и проведении антитеррористических командно-штабных и оперативно-тактических учений, разработке моделей и осуществлении комплексных операций, организуемых по решению Совета глав государств — участников СНГ, содействует организации подготовки специалистов и инструкторов подразделений, участвующих в этих мероприятиях. Сотрудничество военных ведомств с центром позволяет координировать усилия в создании системы законодательных актов и иных нормативных документов, международных договоров, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом. В зарубежных странах имеется определенный опыт участия вооруженных сил в борьбе с терроризмом. В руководящих документах Министерства обороны и Комитета начальников штабов США (Устав армии США FM 19-15) вооруженный экстремизм и терроризм определяются как «незаконное использование силы или угроза силой, вооруженное насилие над людьми или собственностью для принуждения или устрашения правительства и общества, часто для достижения политических, религиозных или идеологических целей». Общие принципы борьбы и использования военных структур США во внутригосударственных кризисных ситуациях содержатся в американской Конституции, сводах законов и федеральных законоположений. Их конкретизация дается в ряде актов, прежде всего президента США, самого Министерства обороны и министерств видов вооруженных сил. Среди них директивы президента N 62 «Combating Terrorism» (PDD-62) и N 63 «Critical Infrastructure Protection» (PDD-63), подписанные им 22 мая 1998 г.; принятый в июле 1993 г. Устав FM 100-19, FM 7-10 «Внутригосударственные операции» и другие документы. В этих документах предотвращение актов вооруженного насилия и терроризма внутри государства во взаимодействии с гражданскими властями провозглашается одной из приоритетных задач вооруженных сил. В соответствии с федеральным законодательством в Министерстве обороны, министерствах видов вооруженных сил, других министерствах и федеральных ведомствах создан ряд мобильных контртеррористических подразделений, оснащенных современным вооружением, транспортными средствами и средствами связи, обученных вести специальные действия в любых условиях в различных регионах мира. Специальным законом предусмотрено также привлечение регулярных соединений и частей армии и национальной гвардии США к операциям по борьбе с террористами. Новые действующие боевые уставы дают новую классификацию современных войн с участием США и стран НАТО, выделяя среди прочих видов войн и «специфические» конфликты, включая действия вооруженных сил по борьбе с терроризмом. В новом боевом уставе Армии (сухопутные войска) США они именуются «иными действиями, чем война» (Operations other that War) <*>. Опыт борьбы с терроризмом и экстремизмом в США и ее правовое обеспечение были положены в основу деятельности силовых структур многих государств, особенно стран Латинской Америки и Ближнего Востока. В них вооруженные силы активно применяются для поддержки полицейских сил по локализации и нейтрализации действий экстремистских организаций, конвоирования задержанных и ареста подозреваемых в организации террористических актов, охраны важнейших объектов государственной инфраструктуры. Некоторые страны Европы (к примеру, Великобритания) в сфере борьбы с вооруженным экстремизмом и терроризмом также юридически закрепляют нормативное содержание и механизм использования вооруженных сил в борьбе против терроризма в форме чрезвычайного законодательства. Для Италии, ФРГ, Франции характерны специальные законы, направленные на борьбу с терроризмом, которые предусматривают применение соединений и частей национальных вооруженных сил в составе антитеррористических формирований. В настоящее время в Великобритании проводятся мероприятия по созданию специальных подразделений на основе резерва Королевского флота, Королевской морской пехоты и Королевских военно-воздушных сил численностью около 6000 человек, которые должны оказывать содействие полиции и гражданским службам в случае совершения террористических актов. ——————————— <*> См.: Гордиенко Д. В. Опыт борьбы вооруженных сил с терроризмом в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 1. С. 75 — 78; Вихров А. А. Военно-правовая идеология США (теоретико-правовой анализ). Дис… докт. юрид. наук. СПб., 1996.
