(Пулов Е. А.) («Спорт: экономика, право, управление», 2013, N 2)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВОПОРЯДКА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ СПОРТИВНЫХ И ФИЗКУЛЬТУРНО-МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ <*>
Е. А. ПУЛОВ
——————————— <*> Pulov E. A. The law enforcement in sports and fitness events.
Пулов Евгений Александрович, Общероссийский союз общественных объединений «Российский союз боевых искусств», зам. исполнительного директора, член Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России и Национального объединения спортивных юристов РФ при Международной ассоциации спортивного права IASL.
В статье исследуются вопросы совершенствования системы российского законодательства, а также ряд проектов федеральных законов, связанных с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований и физкультурно-массовых мероприятий. Целью статьи является определение возможных направлений совершенствования правового регулирования данных вопросов.
The article studies the issues of improving the system of the Russian legislation, and a number of federal laws and bills relating to public order and public safety during the official sports competitions. The aim of this article is to determine possible ways of improving the legal regulation of these matters.
Key words: safety, regulation, security, management, sports, law and order, rules enforcement, legal bodies.
В результате участившихся случаев неправомерного поведения спортивных болельщиков до, во время и после проведения спортивных мероприятий, направленных на подрыв общественного порядка и, как следствие, создание условий для совершения общественно опасных деяний (или, проще говоря, влекущих за собой преступления), острую полемику в обществе вызвала тема возможностей противодействия проявлению данных тенденций. И действительно, в настоящее время перед обществом и государством остро стоит необходимость найти пути решения по-настоящему сложной задачи: снизить уровень социальной (общественной) опасности, которую таят в себе деструктивные действия агрессивно настроенных спортивных фанатов. Хотелось бы попытаться прямо ответить на вопрос: сколь велика социальная опасность такого явления и с помощью каких средств, способов и методов можно было бы снизить уровень или искоренить возможность возникновения такой угрозы? Не секрет, что во время проведения спортивных соревнований (особенно футбольных, хоккейных матчей) участились случаи, напрямую связанные с поведением болельщиков: массовые беспорядки на стадионах и иных местах, находящихся вблизи от проведения спортивно-массовых мероприятий, стычки с представителями правоохранительных органов, с представителями противоборствующих фанатских групп. К сожалению, приходится констатировать, что такое поведение фанатов уже сейчас представляет собой достаточно реальную угрозу для безопасности и успешного функционирования общества. Признание государством существования данной проблемы и желание сконцентрировать свои усилия на разработке и реализации комплекса эффективных мер, направленных на предупреждение и противодействие этому, является сегодня одной из главных задач. Следует отметить, что, как и следовало ожидать, сегодня особое внимание законодателей обращено на урегулирование вопросов, связанных с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивных соревнований. 16 ноября 2012 г. депутатами Государственной Думы И. В. Лебедевым, Я. Е. Ниловым внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ограничения посещения спортивно-массовых мероприятий отдельными лицами» (N 173113-6). Понятно, что авторов законопроекта подвигнул выступить с соответствующей инициативой случай, имевший место во время проведения футбольного матча «Зенит» — «Динамо», где с трибун было брошено пиротехническое устройство, причинившее вратарю московского клуба «Динамо» Антону Шунину вред здоровью (травму глаз). Правоохранителями были задержаны три девушки, которые могут быть причастны к инциденту. Распространенность и публичность противоправных деяний болельщиков вызывают оправданное беспокойство правоведов состоянием уголовного законодательства и правоприменительной практики. Антиобщественная направленность поведения, склонность к групповым нарушениям порядка, нетерпимость к болельщикам других команд свойственны спортивным фанатам, агрессивная направленность активности которых проявляется при больших скоплениях людей, а специфика спортивных мероприятий именно такова. В этой связи вопросы, поставленные в законопроекте, не вызывают сомнений. Вместе с тем вопросы создания именно системы обеспечения безопасности, способной предупредить правонарушение в указанной сфере, о которой идет речь в пояснительной записке, в тексте законопроекта не содержатся. В законопроекте речь идет об установлении административной ответственности за нарушение общественного порядка, связанное с проведением спортивно-массовых мероприятий, в т. ч. в период подготовки, проведения или после окончания таких мероприятий в виде обязательных работ на срок от ста до двухсот часов. При этом исполнение постановления о назначении обязательных работ будет осуществляться «во время проведения соответствующих спортивно-массовых мероприятий». И если следовать логике авторов законопроекта, таким образом и будет создана система обеспечения безопасности на стадионах, способная предупредить правонарушение, с чем вряд ли можно согласиться. Такой подход законодателей к определению понятия системы, способной обеспечить безопасность на стадионах, предупредив правонарушение, на наш взгляд, не совсем верен. 23 ноября 2012 г. Правительством Российской Федерации в Государственную Думу внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований» (N 177585-6, далее — законопроект). Разработка и принятие данного закона, как следует из пояснительной записки, вызваны необходимостью совершенствования российского законодательства в целях предотвращения насилия и хулиганского поведения зрителей в рамках проведения официальных спортивных соревнований. Предлагаемые законопроектом изменения направлены на формирование условий, необходимых для надлежащего обеспечения безопасности зрителей во время проведения официальных спортивных соревнований, а также на разграничение сфер ответственности за проведение таких соревнований. Законопроектом предлагается законодательно закрепить такие понятия, как «зрители», отнеся их к субъектам физической культуры и спорта, с установлением их прав и обязанностей, и «место проведения спортивных соревнований». Предусматривается: введение понятия контролера (распорядителя) — как физического лица, которое будет обязано содействовать обеспечению безопасности зрителей во время проведения официальных спортивных соревнований; на организаторов официальных спортивных соревнований предлагается возложить обязанность по установлению требований по продаже входных билетов, а также согласование с федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел порядка доступа зрителей в места проведения официальных спортивных соревнований. Кроме того, Правительству Российской Федерации в рамках его полномочий предлагается утвердить Правила поведения зрителей и Правила обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, что позволит упорядочить действия субъектов, участвующих в организации соревнований, а также присутствующих при их проведении. Таким образом, реализация положений, согласно пояснительной записке к законопроекту, позволит осуществить централизацию деятельности по обеспечению общественного порядка и безопасности зрителей в местах проведения спортивных соревнований, а также создаст необходимые условия для формирования системы обеспечения безопасности зрителей во время проведения официальных спортивных соревнований. Однако прежде чем излагать какие-либо суждения, имеет смысл все же определиться с самим содержанием категории «система», начав с выяснения значения слова «система», для чего можно использовать в качестве отправной позиции соответствующие формулировки, содержащиеся в наиболее популярных российских толковых словарях. Категория «система» широко применяется в научных исследованиях и широко используется в юридических и иных общественных науках. В толковых словарях русского языка его содержание раскрывается следующим образом. Так, С. И. Ожегов определяет систему как: определенный порядок в расположении и связи действий; нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; В. И. Даль — как составленное из частей, соединенное — совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. В юриспруденции термин «система» используется достаточно широко и в науке, и в практике. Большой юридический словарь содержит различные трактовки данного понятия применительно к праву, законодательству. Система законодательства трактуется как единый по своей социальной направленности и назначению комплекс действующих нормативных актов государства, разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизни. Проблема противоправного поведения спортивных фанатов в основном существует в сфере игровых видов спорта, где в силу истории, традиций, содержания вида спорта и клубной индивидуализации очень сильна тенденция командных обособлений болельщиков (фанатов). Особенно фанатское движение активно в футболе и хоккее и приобретает организованные формы. При этом важно иметь в виду, что особую активность фанаты проявляют не только во время спортивных мероприятий, но и после них, устраивая различные шествия, а субъектами этих правонарушений являются в основном молодые граждане в возрасте до 30 лет. В этой связи представляется, что введение только административной и уголовной ответственности, установление только принудительных мер к гражданам и коллективным субъектам в связи с их неправомерными действиями не позволит в полной мере решить данную проблему. На наш взгляд, необходимо комплексное решение данной проблемы, чтобы правовое регулирование было целенаправленным воздействием государства на общественную жизнь, было упорядоченным с помощью специфических методов и средств. И в этой связи нельзя не отметить, что законопроект, подготовленный Правительством Российской Федерации, более полно отвечает заявленной теме и уже был предметом нашего обсуждения на стадии его разработки. Вместе с тем представляется целесообразным принятие специального федерального закона об общественной безопасности и общественном порядке при организации и проведении спортивных и иных массовых мероприятий. Полагаем, что целью такого закона должно стать создание системы обеспечения общественной безопасности, направленной на предотвращение ее нарушения и защиту спортсменов, всех участников спортивных мероприятий, а также иных граждан. Система обеспечения безопасности должна включать в себя комплекс мероприятий по обеспечению безопасности, исключающих возможность риска противоправного поведения спортивных фанатов и направленных на предотвращение опасности причинения вреда здоровью граждан. Важно, чтобы в законе содержались правила (модели) поведения болельщиков в обществе и регламентировались их связи между собой и другими участниками данных правоотношений. При выработке концепции закона необходимо учитывать возрастные границы болельщиков (фанатов), мировоззренческую ориентацию молодежи в современной России и их правовую осведомленность (слабая ориентация молодых людей на правовые нормы и законы требует особого внимания к становлению ценностных систем молодых людей, которые организуют формальные и неформальные сообщества). Многие ученые подчеркивают, что меры по снижению возможностей преступной деятельности, включающие: барьеры, с которыми сталкивается агрессивная молодежь (создаваемые при помощи физических препятствий или контроля доступа); неформальные системы надзора (например, камеры CCTV для видеонаблюдения, системы просмотра местности) вряд ли способны снизить общий уровень преступности. На основе научных исследований ученые полагают, что введение таких барьеров приводит лишь к «смещению» неправомерных деяний к менее защищенным объектам. Поэтому в законе важно установление сбалансированных мер воздействия на процесс формирования: жизненных ориентаций молодежи, правовую информированность, на поведение всех участников рассматриваемой сферы. Полагаем, что нельзя оставить без внимания и наличие некоторых негативных моментов в деятельности правоохранительных органов по противодействию криминальному спортивному фанатизму (проявление излишней жестокости, агрессивности при подавлении мелких нарушений правил поведения болельщиков на трибунах). Речь идет о необходимости введения специальной образовательной подготовки субъектов правоохранительной деятельности (знание особенностей ситуации, складывающейся с участием членов подростково-молодежных формирований). В законе важно не только определить механизмы взаимодействия органов охраны правопорядка и безопасности с организаторами подобных мероприятий, права и обязанности организаторов, но должно быть обращено внимание и на роль общественных институтов. Важно, чтобы общественные формирования, призванные содействовать борьбе с насилием на спортивных мероприятиях, способствовать воспитанию российской молодежи посредством спорта, стремящиеся к объединению спортивных болельщиков России, стали полноправными участниками этого процесса. Такие общественные формирования во взаимодействии с иными структурами могут внести существенный вклад в достижение общих целей. Обращаем внимание, что сегодня созданы и достаточно неплохо в этом направлении работают различные общественные формирования. Например, с мая 2007 г. действует Общероссийское общественное движение «Всероссийское объединение болельщиков» (ВОБ), которому небезразличны поставленные нами вопросы. Заметим, что представители этой организации участвовали и в подготовке правительственного законопроекта об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований. В настоящее время ВОБ создан Общественный юридический комитет, целью которого является: воспитание правовой культуры в среде болельщиков; защита прав болельщиков, общественный контроль за соблюдением законодательства представителями правоохранительных органов и организаторами спортивных мероприятий во взаимоотношениях с болельщиками; участие в разработке нормативных правовых актов, регулирующих права и обязанности болельщиков и их взаимоотношения с представителями правоохранительных органов и организаторами спортивных мероприятий и т. д. Общественный контроль в данной сфере могла бы осуществлять и Общественная палата Российской Федерации. В заключение отметим, что даже само наличие такой системы имеет большое социальное значение, поскольку она является правовой основой для регламентации общественной жизни в данной сфере и, несомненно, будет оказывать регулирующее воздействие на сознание людей. Вместе с тем социальная ценность правовых норм неизмеримо возрастет, когда их предписания будут реализовываться в поведении людей, а их связи актуализируются.
