(Якушев С. Д.) («Безопасность бизнеса», 2005, N 4)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ МОНГОЛИЯ)
С. Д. ЯКУШЕВ
Якушев С. Д., адъюнкт Академии ФСБ России.
Обеспечение национальной безопасности всегда являлось приоритетным направлением государственной деятельности. По мнению автора, центральное место в обеспечении национальной безопасности государства занимает единая государственная политика, подчиненная определенным целям государства, обусловленным национальными интересами. Правовую основу национальной безопасности составляет законодательство, регламентирующее отношения в сфере ее обеспечения. Ведущую роль в указанном законодательстве играет Конституция (Основной закон) государства как юридический документ высшей юридической силы, положениям которого не должно противоречить содержание других принимаемых законодательных актов. Конституция Монголии, принятая Великим Государственным Хуралом (далее — ВГХ <*>) 13 января 1992 г., в полной мере отражает тот факт, что обеспечение национальной безопасности в стране, чье геополитическое положение свидетельствует о ней как о государстве-буфере <**> между Россией и Китаем, занимает передовое место. Уже в преамбуле Конституции в качестве цели обозначено, что «монгольский народ ставит высокую цель построения и развития в Монголии гуманного, гражданского демократического общества, глубоко почитая права и свободы человека, справедливость и национальное согласие». ——————————— <*> Великий Государственный Хурал (ВГХ) является высшим органом государственной власти Монголии. Законодательная власть принадлежит исключительно ВГХ. По форме правления Монголия является парламентарной республикой. <**> Территориальное положение Монголии позволяет судить, по мнению автора, об этом государстве как о буферном. В связи с тем что Монголия находится между такими мировыми державами, как Китай и Россия, она в течение всего периода своего существования привлекала их внимание, а также внимание государств, не являющихся ее территориальными соседями (США, Япония), но имеющих стратегические интересы в Азиатско-Тихоокеанском регионе.
После образования Организации Объединенных Наций Монгольская Народная Республика одна из первых выразила желание вступить в нее. Однако из-за политики дискриминации со стороны некоторых государств (например, Китая) Монголия до 1961 г. не являлась членом ООН. Вступление в данную организацию означало для Монголии прежде всего возможность прекращения прямого противостояния России и Китая. Признание суверенитета, независимости, территориальной целостности и государственной границы Монголии и их конституционное закрепление — это большой шаг по обеспечению национальной безопасности, что в соответствии со ст. 11 Конституции является обязанностью государства. Правовой основой государственной политики в области национальной безопасности является Концепция Национальной Безопасности <*>. Именно на основе данного документа был принят Закон Монголии от 27 декабря 2001 г. «О национальной безопасности». Точное копирование положений Концепции об основных понятиях, частях национальной безопасности, системе обеспечения национальной безопасности в Законе, вероятно, обусловлено тем, что Концепция не является нормативно-правовым актом, а представляет собой так называемый политико-правовой акт. Содержание подобных документов выражает государственную точку зрения, но не обладает нормативным свойством. ——————————— <*> Приложение 1 к Постановлению Великого Государственного Хурала от 30 июня 1994 г. N 56.
Сам термин «национальная безопасность Монголии» определяется в законодательстве данного государства в неразрывной связи с понятием «национальные коренные интересы Монголии». Национальная безопасность — состояние гарантированных внешних и внутренних условий для обеспечения национальных коренных интересов Монголии <*>, в которые входят независимость, суверенитет, целостность территории, неприкосновенность границ Монголии, монгольский народ, установление культурной цивилизации, национальное единство, состояние гарантированного обеспечения прав и свобод человека, устойчивое экономическое и экологическое развитие <**>. ——————————— <*> См.: Концепция Национальной Безопасности от 30 июня 1994 г., п. 2 главы 1 «Общие положения»; Закон Монголии от 27 декабря 2001 г. «О национальной безопасности», ч. 3.1 ст. 3. <**> См.: Концепция Национальной безопасности от 30 июня 1994 г., п. 3 главы 1 «Общие положения»; Закон Монголии от 27 декабря 2001 г. «О национальной безопасности», ч. 3.2 ст. 3.
Утверждение Концепции Национальной Безопасности (наряду с Концепцией Внешней Политики <*> и Основами государственной военной политики <**>) привлекло к себе большое внимание общественности, причем не только в Монголии, но и за рубежом. Данный факт обусловлен тем, что указанная серия документов наряду с положениями Конституции определяет основы внешней и внутренней политики страны. ——————————— <*> Приложение 2 к Постановлению Великого Государственного Хурала от 30 июня 1994 г. N 56. <**> Приложение 3 к Постановлению Великого Государственного Хурала от 30 июня 1994 г. N 56.
В средствах массовой информации Монголии на тот момент широко обсуждался вопрос открытости и доступности данных документов. Считалось, что «идеи и задачи Концепций должны быть опубликованы, потому что, во-первых, эффективность этих документов зависит от их понимания и поддержки общества, в целом монгольским народом, и, во-вторых, очень важно, чтобы все знали, каковы жизненные национальные интересы Монголии и что они не противоречат интересам других государств и народов…» <*>. ——————————— <*> См., напр.: Интервью секретаря Совета Национальной Безопасности Монголии Ж. Энхсайхана // The Mongol Messenger. 1994.
Нельзя обойти стороной и Основы государственной военной политики. Принятые одновременно с Концепцией Национальной Безопасности, однако значительно переработанные в дальнейшем, Основы государственной военной политики являются документом, определяющим оборонную политику страны как одну из составных частей национальной безопасности. Процесс реализации государственной военной политики Монголии регулируется законодательством, а контроль за отражением ее положений в законодательных актах осуществляет Совет Национальной Безопасности <*>. ——————————— <*> Например, ст. 2 Закона Монголии «О Вооруженных Силах» закрепляет, что законодательство о ВС состоит из Конституции Монголии, Закона Монголии «Об обороне», военной политики Монголии, Закона Монголии «О ВС» и других законодательных актов, принятых в соответствии с ними.
Национальная безопасность Монголии является понятием емким, включающим в себя несколько структурных частей. Наряду с безопасностью существования Монголии в целом (аналог понятия «государственной безопасности» в Российской Федерации), к национальной безопасности также относят безопасность общественно-политических организаций, безопасность прав и свобод граждан, безопасность экономическую и экологическую и др. Для обеспечения национальной безопасности необходимо проведение со стороны организаций, хозяйственных единиц, должностных лиц и граждан деятельности по реализации государственной политики, направленной на установление всесторонних гарантий по укреплению охраны национальных коренных интересов Монголии. Деятельность вышеуказанных субъектов обеспечения национальной безопасности должна быть скоординированной и взаимосвязанной между собой. Субъекты обеспечения национальной безопасности Монголии составляют определенную систему. В нее входят ВГХ, Президент, возглавляемый им Совет Национальной Безопасности, Правительство, государственные организации, в чьи обязанности входит обеспечение национальной безопасности, органы МСУ и связанные с ними официальные лица <*>. ——————————— <*> См.: Закон Монголии от 27 декабря 2001 г. «О национальной безопасности», ч. 6.1 ст. 6.
Организации, реализующие законодательные, исполнительные и судебные полномочия, органы МСУ в пределах своих полномочий, в соответствии с Конституцией Монголии и другим законодательством наделены функцией реализации задачи обеспечения национальной безопасности. Политические партии, союзы, государственные организации, граждане Монголии активно участвуют в реализации законодательства по обеспечению национальной безопасности. Не останавливаясь на полномочиях каждого из перечисленных субъектов обеспечения национальной безопасности, автор ограничится характеристикой прав и обязанностей в указанной сфере только некоторых из них. Полномочия Президента Монголии по обеспечению национальной безопасности в соответствии с Конституцией и Законом Монголии от 5 июня 1993 г. «О Президенте» можно условно объединить в несколько групп: 1) полномочия Президента в области руководства страной и государственными органами. Например, участвуя в заседании ВГХ, докладывает о наиболее важных вопросах внешнего и внутреннего положения государства; делает сообщения ВГХ и народу по вопросам единства монгольского народа, обеспечения устойчивого политического и экономического положения государства; в соответствии с Конституцией и в пределах своих полномочий определяет Правительству направления деятельности по вопросам обеспечения национальной безопасности <*>; ——————————— <*> См.: Закон Монголии от 5 июня 1993 г. «О Президенте», ст. 12.
2) полномочия Президента в области обороны стран. Возглавляет Совет национальной безопасности; заслушивает доклады и сообщения организаций, выполняющих функцию по обеспечению оборонной, экономической и экологической безопасности, является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Монголии <*> и др.; ——————————— <*> Там же. Статья 13.
3) полномочия Президента в области внешних отношений. Например, является полномочным представителем Монголии во внешних отношениях; по согласованию с ВГХ от имени Монголии заключает международные договоры; в соответствии с законодательством и по согласованию с ВГХ назначает и отзывает глав чрезвычайных и полномочных представительств Монголии в иностранных государствах <*>. ——————————— <*> Там же. Статья 1.
Возглавляемый Президентом Совет национальной безопасности является государственной совещательной организацией по разработке и реализации единой государственной политики по обеспечению национальной безопасности. Закон Монголии от 29 мая 1992 г. «О Совете национальной безопасности» был принят в период начального этапа становления системы законодательного обеспечения национальной безопасности. В связи с этим был подвержен множеству дополнений и изменений. Основывающий свою деятельность на принципе единства мнений при принятии решения, Совет состоит из членов Совета (Президент, Председатель ВГХ, Премьер-министр Монголии), секретаря, советчиков, докладчиков и экспертов <*>. ——————————— <*> См.: Закон Монголии от 29 мая 1992 г. «О Совете национальной безопасности», ч. 1 ст. 6.
Конституция Монголии и Закон Монголии от 6 мая 1993 г. «О Правительстве» предусматривает полномочия Правительства в сфере обеспечения национальной безопасности: предпринимает меры по укреплению ВС, руководит деятельностью по охране государственной границы, разрабатывает и реализует мероприятия по обеспечению национальной безопасности, возглавляет деятельность по охране государственной тайны, организует деятельность по охране населения от бедствий, принимает меры по ликвидации их последствий, возглавляет деятельность по гражданской обороне, разрабатывает и реализует военную политику по обеспечению национальной безопасности и обороны <*>. ——————————— <*> См.: Закон Монголии от 29 мая 1992 г. «О Правительстве», ст. 13.
Обращает на себя внимание тот факт, что полномочия Правительства в области обеспечения структурных элементов национальной безопасности и национальной безопасности Монголии в целом предусмотрены различными нормами и имеют различное содержание. Например, экономическая безопасность и безопасность науки и технологий являются составными частями национальной безопасности. При этом полномочия Правительства в области разработки единой политики экономического развития, науки и технологий определены ст. 8 Закона Монголии «О Правительстве», а полномочия Правительства в сфере обеспечения национальной безопасности и обороны предусмотрены ст. 13 этого же Закона. Широким является и круг полномочий ВГХ по обеспечению национальной безопасности. В соответствии с Законом Монголии «О ВГХ» ВГХ в структурном плане делится на постоянные и временные комитеты, подкомитеты, партийные группы и организации, посредством которых реализует свои права и обязанности. В области обеспечения национальной безопасности интересна деятельность следующих постоянных комитетов: — по безопасности и внешней политике (разрешает вопросы обороны, ВС, охраны государственной тайны, охраны государственной границы, внешней политики, назначения полномочных представителей в иностранных государствах и международных организациях, вступления в международные договоры и международные организации, при этом пункт относительно вопроса национальной безопасности признан недействительным); — по информации, связям и технологическому развитию (разрешает вопросы информационного и технологического развития, связи, средств массовой информации, технического и технологического прогресса; — по общественной политике (разрешает вопросы политики населения, здоровья населения, политики общественной охраны, политики общественной физкультуры и спорта, охраны трудовых отношений); — по государственным организациям (разрешает вопросы выборов ВГХ, Президента, Хуралов представителей граждан аймаков, столицы, сомонов, округов, организации и деятельности административных и территориальных единиц, их руководства, границы, государственной службы, печати, гимна, отношений государства и церкви и др.); — по экономике (разрешает вопросы основных направлений экономического и общественного развития, экономической внутренней и внешней политики, государственной денежной политики и др.) <*>. ——————————— <*> См. Закон Монголии от 21 июня 2001 г. «О ВГХ», ст. 16, 17.
Роль органов безопасности, являющихся одним из средств выполнения основных функций государства, в обеспечении национальной безопасности имеет важное значение. В соответствии с Законом Монголии «О разведывательных органах» от 08.07.1999 года «разведывательным органом называется система организаций, имеющих своей целью обеспечение национальной безопасности разведывательными методами» <*>. Вследствие признания недействительным Закона Монголии от 13 мая 1992 г. «Об обеспечении государственной безопасности» основные понятия данного Закона понимаются в соответствии с Законом Монголии «О разведывательных органах». Сам термин «государственная безопасность» утратил свою актуальность, а основные его признаки исчерпывающе отражены в определении «национальной безопасности». ——————————— <*> См.: Закон Монголии от 8 июля 1999 г. «О разведывательных органах», ст. 4.
В соответствии со ст. 9 Закона Монголии «О разведывательных органах» система разведывательных органов состоит из Главного разведывательного управления, военного разведывательного органа, пограничной разведывательной службы. Главное разведывательное управление является центральной государственно-административной организацией, имеющей цель координировать деятельность разведывательных органов, разрабатывать и осуществлять политику обеспечения национальной безопасности разведывательными методами. Военный разведывательный орган является организацией, основная функция которой заключается в обеспечении высшего руководства Вооруженных Сил Монголии военно-политической и военно-стратегической разведывательной информацией. Пограничная разведывательная служба является организацией, основная функция которой заключается в обеспечении высшего руководства организации пограничной охраны разведывательной информацией в области приграничного положения. Проводя изучение нормативно-правовых и других актов и анализируя на их базе основные полномочия структурных элементов системы национальной безопасности на основе системного, комплексного метода, можно сделать вывод: в своем развитии законодательная основа обеспечения национальной безопасности Монголии прошла определенную эволюцию. По мнению автора, имеющиеся законодательные и политические акты в полной мере отражают и основные понятия в области национальной безопасности, и сам механизм ее обеспечения. Подчеркивая некоторую схожесть законодательства России и Монголии, необходимо отметить в положительную сторону принятие в Монголии в 2001 г. Закона «О национальной безопасности» и отметить в качестве недостатка нормативно-правовой базы России отсутствие аналогичного закона, «который свел бы воедино положения Закона РФ «О безопасности» и Концепции национальной безопасности в части формирования системы обеспечения национальной безопасности» <*>. ——————————— <*> См.: Кирьянов А. Ю. Система обеспечения региональной безопасности как теоретико-правовая конструкция и ее структура // Безопасность бизнеса. 2005. N 3.
