(Музыченко П. Б.) («Российская юстиция», 2013, N 8)
О ПРОБЛЕМАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П. Б. МУЗЫЧЕНКО
Музыченко П. Б., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.
Для недопущения негативных последствий миграционных процессов основным средством управления миграцией следует рассматривать грамотно организованную паспортно-визовую работу, которая обеспечивает соблюдение паспортно-визового режима на всей территории Российской Федерации. Данная работа представляет собой целостную паспортно-визовую систему мероприятий, проводимых уполномоченными в области миграции специальными государственными органами, и она требует постоянного совершенствования.
To prevent the negative consequences of migration processes primary means of migration management should be competently advised by the passport-visa work that ensures compliance with Passport and visa regime throughout the Russian Federation. This work is a holistic system of passport-visa activities authorized in the special migration by public authorities and it requires constant improvement.
27 февраля 2013 г. на расширенной коллегии Федеральной миграционной службы Российской Федерации по итогам работы за 2012 год руководитель ФМС России К. О. Ромодановский отметил: «В последние годы миграционная политика становится важнейшим фактором экономического, социального, политического и культурного развития населения всего мира. Все это существенно повышает роль и значение государственного регулирования миграционных процессов» <1>. ——————————— <1> Ромодановский К. О. Выступление на коллегии ФМС РФ от 27.02.13 // http://www. fms. gov. ru/ (дата обращения — 10.05.13).
Каждое государство пытается управлять миграционными процессами, причем в нашей стране у управления проявляется свой специфический характер. Регулирование миграционных потоков в советское время осуществлялось преимущественно административными методами. Сегодня же в основе новой модели регулирования лежат методы квотирования и экономические методы. При этом особенно важно, что основное внимание стало уделяться внутренним экономическим проблемам территорий. При этом объектом воздействия выступает не миграция сама по себе, а та региональная система, в рамках которой совершается этот процесс. В эту систему включаются такие составляющие, как экономическая, социальная, демографическая и экологическая. При этом основное воздействие направляется на миграционное поведение населения и регулируется через его потребности. Естественно, что эффективно воздействовать на миграцию можно только при изучении этих потребностей. Только зная их, можно разработать средства для их удовлетворения. Вместе с тем прямое воздействие на подавляющую часть миграции невозможно. Такое воздействие должно осуществляться только косвенно, т. е. необходимо создавать условия, в которых этот процесс может развиваться. Несомненно, что основным способом преодоления негативных последствий и влияния на миграционные процессы является управление миграцией, которое может и должно осуществляться на государственном, региональном, муниципальном уровнях. Естественно, что наиболее эффективное управление миграцией происходит на уровне государства, главное, чтобы при этом не было допущено нарушения гражданских и политических прав граждан, что является одной из основных и сложнейших задач государства. Для управления миграцией государством создана целостная организационно-правовая система государственных мер и мероприятий, проводимых уполномоченными на это в области миграции специальными государственными органами и организациями, участвующими в обеспечении паспортно-визового режима, и позволяющая управлять миграционными процессами на основе федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Такими органами и организациями в первую очередь являются Федеральная миграционная служба (ФМС), органы и учреждения МВД и УВД в регионах, пограничные органы ФСБ России, МИД и представительства МИД в регионах Российской Федерации. Однако это далеко не полный перечень государственных органов. Паспортно-визовая работа, обеспечивающая паспортно-визовый режим, очень многогранна и затрагивает деятельность очень многих подразделений и организаций государственных органов и других ведомств, так или иначе причастных к оформлению и проверке различного вида документов. Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 была образована ФМС России, которой переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции из МВД России. Также государство наделило ФМС специальными полномочиями, она согласно Положению «координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленной сфере деятельности» <2>. То есть фактически на ФМС возложен общий государственный контроль и организация управления миграционными процессами в стране. ——————————— <2> Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 N 711 (в ред. от 27.02.2013) «О вопросах Федеральной миграционной службы (вместе с Положением о Федеральной миграционной службе)» // Рос. газ. 2012. 20 июля. N 16.
Главной составляющей этой деятельности, несомненно, является паспортно-визовая работа, обеспечивающая паспортно-визовый режим на всей территории Российской Федерации. Сегодня много противников данного факта, которые не только не желают признавать его существование, но и открыто протестуют в средствах массовой информации против мер, принимаемых государством по совершенствованию паспортно-визовой работы в стране <3>. ——————————— <3> Осипов В. Электронный паспорт — путевка в рабство // http://ruskline. ru/news_rl/ 2013/05/07/ (дата обращения — 16.05.13).
Однако во всем мире институт правовых режимов широко используется в юридической теории и практике. Его существование и развитие связано с регламентацией ряда важных проблем, относящихся к сфере внутригосударственной, а также международной безопасности <4>. ——————————— <4> Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 1. С. 43.
Административно-правовые режимы — это специальный комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативно стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения <5>. ——————————— <5> Шамсумова Э. Ф. Правовые режимы: теоретический аспект: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 167 с.
«Правовой режим выступает в качестве одного из критериев деления права на отрасли. Выделяются формы законодательного выражения правового режима, где парносочетающиеся юридические средства имеются непосредственно в статье нормативно-правового акта, воплощаются через свои разновидности (льготы, поощрения, запреты, наказания), используются в нормативно-правовом акте не прямо, а косвенно (путем оговорки), употребляются в преамбулах, наименованиях статей, глав, разделов, в названиях самих актов» <6>. Сами мероприятия, определенные в основных нормативно-правовых актах, регламентирующих их применение, носят уведомительный характер. При этом правовой режим ограничения прав человека и гражданина может вводиться только федеральным законом в той мере, «в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Такая позиция была подтверждена и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П <7>. ——————————— <6> Иванов В. В. К вопросу о концепции территориального образования // Гос. и право. 2003. С. 44 — 52. <7> Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 N 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа» // Собр. закон. РФ. 1996. N 6. Ст. 1909.
Таким образом, установление не предусмотренных Федеральным законом ограничений является нарушением требований Конституции РФ. Отступление от запрета расширять данный перечень в подзаконных актах, в том числе и в актах Правительства РФ, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка при осуществлении мероприятий по поддержанию паспортно-визового режима. Однако чтобы точнее понять суть паспортно-визового режима, необходимо обратиться к мнению ведущих теоретиков в этой области, многие годы научно обосновывающих свои формулировки. В учебнике административного права от 2004 года приведены следующие понятия: В. Б. Рушайло: «Правовой режим — это закрепленные в законодательстве права, обязанности и ответственность, система мер, используемых для достижения поставленной цели, и система правового влияния, которая заключается в специфике приемов регулирования и его механизме». Административно-правовые режимы ставят перед собой цель — создание на пути правонарушителей надежных правовых барьеров, которые бы затрудняли или же полностью исключали достижение противоправных целей. В. В. Ласточкин, определяя понятие термина «административно-правовой режим», рассматривает его как совокупность правовых установок и необходимых организационных управленческих мер, которые обеспечивали бы порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей. Д. Н. Бахрах: «…под административно-правовым режимом понимается совокупность административно-правовых средств регулирования, обусловленную централизованным порядком, императивным методом юридического влияния, которая выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции» <8>. ——————————— <8> Административное право Украины: Учебник / Под общей ред. С. В. Кивалова // Харьков: Одиссей, 2004. 880 с.
Характерными признаками административно-правовых режимов являются: определенное специальными нормами права поведение физических и юридических лиц; вынужденная детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций; введение дополнительных правил или изъятие из общеобязательных норм правовых норм; установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия особого режима и установление некоторых ограничительных мер. Таким образом, по мнению автора, паспортно-визовый режим относится к административно-правовому режиму и занимает главное место в паспортно-визовой системе общественных отношений государства и граждан. А это означает, что требуется четкий юридический механизм ее функционирования в виде организационно-правовой системы по обеспечению паспортно-визового режима при управлении миграционными процессами в Российской Федерации. При этом в первую очередь необходимо уточнить определения некоторых дефиниций в структуре понятийного аппарата по вопросам регулирования миграционных процессов. Под словом «система» <9> понимается «порядок расположения частей целого» <10>, «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей» <11>. ——————————— <9> Большой энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Большая российская энциклопедия — СПб.: Норинт, 2000. 1102 с. <10> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра; Книжный клуб, 1998. С. 166. <11> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1985. С. 624.
Получается, что паспортно-визовая система — это целостная совокупность общественных отношений, урегулированных правом, возникающих преимущественно между уполномоченными органами и гражданами в связи с проверкой, оформлением, выдачей гражданам и организациям определенных паспортно-визовых документов — паспортов, загранпаспортов, видов на жительство, других удостоверений личности и документов о регистрационном учете по месту жительства и по месту пребывания, виз, разрешений на временное проживание иностранным гражданам и других паспортно-визовых документов. Главными субъектами этих правоотношений являются граждане (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства), органы Федеральной миграционной службы Российской Федерации, Министерства иностранных дел, Федеральной пограничной службы ФСБ России. Также определенное участие в них принимают военкоматы, органы загса, медицинские учреждения, жилищно-коммунальные и иные организации, принимающие участие в паспортно-визовой работе, т. е. в заполнении документов на получение паспортов и других документов, удостоверяющих личность граждан, а также занимающиеся их регистрационным и миграционным учетами. Паспортно-визовая система включает в себя права, обязанности названных субъектов и возникающие при их реализации отношения по поводу: заполнения и выдачи паспортов гражданам России; выдачи иностранцам видов на жительство и виз; регистрации граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства или временного проживания в России; выдачи гражданам России заграничных паспортов; контроля за соблюдением паспортно-визового режима и т. д. В настоящее время паспортно-визовая система решает как минимум четыре основные и главные задачи. 1. Обеспечить граждан Российской Федерации основными документами, удостоверяющими их личность, которые позволяют им осуществлять свои права (на свободу слова, передвижения, участие в голосовании и т. д.) и получать услуги (открытие банковских счетов, получение лицензий, поступление в вуз, на государственную службу, использование авиационного и железнодорожного транспорта и т. д.). По российскому законодательству многие права и обязанности могут быть реализованы гражданами только при наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность. 2. Обеспечить учет граждан Российской Федерации и миграционный учет иностранных граждан: воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения (для образования избирательных округов и проч.). 3. Способствовать борьбе с преступностью, в частности розыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы, и т. п. 4. Способствовать регулированию миграционных процессов, то есть рациональному размещению населения на территории страны: предотвращению перенаселения курортных мест, крупных городов, нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечению безопасности при заселении местностей с особыми административными режимами. Решение названных задач обеспечивает выполнение двуединой цели паспортно-визового режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав и обязанностей; обеспечение безопасности граждан РФ, общества, государства и контроля за соблюдением законодательства по правовому режиму пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства. Правовой основой паспортно-визовой системы являются Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Указ Президента России «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», утвержденные Правительством Российской Федерации Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, Положение о паспорте моряка, Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета и т. д. Это далеко не полный перечень основных правовых актов, регламентирующих в России паспортно-визовый режим. Существующая паспортно-визовая система едина для всей страны. Ее действие направлено на упорядочение передвижения как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов, на укрепление государственной и общественной безопасности. Она играет важную роль в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также предупреждения и раскрытия преступлений. Для дальнейшего совершенствования паспортно-визовой системы в первую очередь необходимо в разы улучшить работу компетентных органов, служб, организаций, отвечающих за обеспечение паспортно-визового режима, а также повысить эффективность их работы по вопросам координации и взаимодействия. Ведь паспортно-визовый режим — часть общего административно-правового режима страны, и его правила распространяются на всех граждан, и он не связан с какими-то особыми обстоятельствами. В отличие, например, от специальных административно-правовых режимов, таких как режимы закрытого административно-территориального образования, чрезвычайного положения, пограничной зоны, которые, как было сказано выше, вводятся специальными федеральными законами. Учитывая происходящие сегодня глобальные изменения в нашей стране по регистрационному учету граждан России, миграционному учету иностранных граждан, введению универсальных электронных карт (УЭК), а с 2015 года удостоверений личности граждан в виде электронных паспортов, по мнению автора, главное — не разрушить существующую паспортно-визовую систему и уже имеющийся арсенал правовых средств по регулированию миграционных процессов, а также функционирующий сегодня организационно-правовой механизм обеспечения паспортно-визового режима в Российской Федерации. По этому вопросу премьер-министр России Д. А. Медведев 22 мая 2013 г. в интервью «Комсомольской правде» заявил, что «Россия в ближайшие годы не сможет отказаться от мигрантов, поэтому надо создать систему, которая позволит контролировать миграционные процессы» <12>. ——————————— <12> РИА Новости: Интервью Дмитрия Медведева «Комсомольской правде» // http://ria. ru/trend/ MedvedevKPinterview21052013/ (дата обращения — 23.05.13).
Скорейшее решение данной проблемы, реформирование существующей паспортно-визовой системы и формирование современного административно-правового механизма регулирования миграционных процессов поможет дальнейшему экономическому, социальному, политическому и культурному развитию населения страны и будет в полной мере отвечать требованиям времени.
