(Чурилов А., Винокуров Ю.) («Законность», N 7, 1998)
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАЖДАНСТВЕ
А. ЧУРИЛОВ, Ю. ВИНОКУРОВ
А. Чурилов, заместитель начальника управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ.
Ю. Винокуров, доктор юридических наук.
Права на гражданство Российской Федерации, свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства относятся к основным базовым правам, закрепленным в международно — правовых документах (пактах, конвенциях), Конституции РФ и других законодательных и подзаконных актах. От реального обладания этими правами напрямую зависит реализация гражданами многих других прав и свобод (жилищных, трудовых, экономических, пенсионных и других). Нарушения законодательства о гражданстве, свободе передвижения и выборе места пребывания и жительства в связи с этим приводят к нарушениям (несоблюдению) многих других прав граждан, делают их жизнь в буквальном смысле слова невыносимой, дискомфортной. Сказанное подчеркивает необходимость осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Это тем более необходимо делать, имея в виду многочисленные нарушения названного законодательства, связанные с нарушениями процедуры или сроков приобретения гражданства России, ограничениями на въезд в те или иные регионы, на регистрацию по месту жительства, получение паспортов гражданина Российской Федерации, в установлении разного рода не установленных законом денежных сборов или завышении их размеров (за регистрацию, въезд в регион или проезд по его территории и т. д.). Законодательство о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Права на приобретение гражданства РФ, свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства закреплены в ст. ст. 6, 27 Конституции РФ. В ст. 27 оговорено, что свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства имеют только те граждане, которые законно находятся на территории РФ. Это обстоятельство следует учитывать прокурорам при осуществлении надзора за исполнением названного законодательства. Указанные нормы Конституции сформулированы в строгом соответствии с требованиями Всеобщей декларации прав человека, принятой и провозглашенной резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., и Международным пактом о гражданских и политических правах, принятым Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. Комплекс вопросов, связанных с приобретением и прекращением гражданства РФ, регулируется Законом «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. N 1948-1, в который в последующем вносились изменения и дополнения. Ряд норм этого закона конкретизируется и детализируется в «Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденном Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386 (в редакции Указа от 27 декабря 1993 г. N 2299). Нормы Конституции о свободе на передвижение и выбор места пребывания и жительства детализируются в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. N 5242-1. В целях реализации положений этих законов Президентом РФ издан Указ от 13 марта 1997 г. N 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», а Правительством РФ — Постановление от 17 июля 1995 г. N 713 (с последующими изменениями), которым утверждены «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». При осуществлении надзора за исполнением названного законодательства прокурорам приходится обращаться к Законам «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. N 4528-1, «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 (в редакции Федерального закона от 20 декабря 1995 г. N 202-ФЗ), «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ; к «Положению о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», утвержденному Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746, и к другим нормативным актам. Прокурорам необходимо учитывать также действие нормативных актов, изданных министром внутренних дел РФ, которыми конкретизируются процедурные вопросы, в частности, выдачи паспортов, регистрации граждан, снятия с регистрационного учета. В качестве примера можно назвать такие акты, как «Инструкция об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации» и «Инструкция о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», утвержденные Приказами министра внутренних дел соответственно от 30 июня 1994 г. N 330 и от 23 октября 1995 г. N 393. Источники получения прокурором информации о нарушениях законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Прокурорские проверки исполнения названного законодательства проводятся исключительно в связи со сведениями о нарушениях. Если они связаны с разного рода ограничениями прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, с неустановленными законами сборами, то нередко выявляются прокурорами в процессе проверок законности правовых актов органов представительной и исполнительной власти, проводимых в плановом порядке вне зависимости от сведений о нарушении законов. Основаниями для проведения проверок чаще всего являются устные или письменные обращения в органы прокуратуры граждан, соответствующие права которых были ущемлены. Емкий источник информации о нарушениях этого законодательства представляют сообщения средств массовой информации. Интересующие прокурора сведения могут быть получены в судах общей юрисдикции, в органах внутренних дел, а также в органах Федеральной миграционной службы, Федеральной пограничной службы. Информация с предложениями о проведении проверок в органы прокуратуры может поступать от Президента РФ, от Уполномоченного по правам человека, из управления Президента РФ по вопросам гражданства, Комиссии по правам человека при Президенте РФ, Межведомственной комиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их прав на выезд из Российской Федерации и Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Всесторонние деловые контакты прокурора с руководителями паспортно — визовой службы МВД, представительных и исполнительных органов субъектного и муниципального уровней, с депутатами, судьями, а также с общественностью позволяют получать информацию о нарушениях законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. В каждом случае получения сведений о нарушениях названного законодательства следует рассматривать вопрос о возможности поручения проведения проверки соответствующим органам МВД, вышестоящим органам паспортно — визовой службы или органам миграционной службы. Методика проведения прокурорских проверок исполнения законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Следует отметить, что методика проведения прокурорских проверок исполнения названного законодательства и в особенности характер выясняемых вопросов зависит от содержания информации о нарушении законов, которой располагает прокурор. С учетом опыта работы прокуроров в рассматриваемой сфере, анализа выявляемых ими нарушений законов ниже будут изложены наиболее общие методические рекомендации, которые могут быть использованы прокурорами в ходе проверок. Проверки в органах представительной и исполнительной власти субъектного и муниципального уровней. В ходе проверок законности принимаемых и издаваемых этими органами правовых актов (законов, постановлений, решений, распоряжений, приказов), проводимых в том числе в связи со сведениями о нарушениях названного законодательства, а также проведения самостоятельных проверок исполнения органами представительной и исполнительной власти законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выборе места пребывания и жительства прокуроры обычно выясняют следующие вопросы: — не принимаются ли указанными органами власти в нарушение ст. 64 Конституции РФ решения, ограничивающие конституционные права физических лиц на приобретение гражданства РФ, на свободу передвижения по территории региона и выбор места пребывания и жительства, и в частности: не установлены ли ограничения или запреты на регистрацию или нахождение (пребывание) в регионе (области, районе, городе, поселке) отдельных категорий граждан, в том числе по национальному признаку; не установлен ли разрешительный порядок в виде выдачи специальных приглашений на въезд и пребывание в регионе; не ограничивается ли время пребывания в регионе; не установлены ли не предусмотренные законом денежные сборы или сборы в повышенном размере за регистрацию по месту временного пребывания и постоянного жительства, за выдачу паспортов, за проезд по территории региона или въезд в регион транспорта, не зарегистрированного в данном регионе, за экологический вред, причиненный токсичными выбросами автотранспорта; не предусмотрено ли задержание или арест транспортных средств, владельцы которых не внесли сумму установленного сбора; — не ущемляются ли права и свободы беженцев и вынужденных переселенцев. Следует поинтересоваться: установлены ли квоты по приему беженцев отдельными районами (муниципальными образованиями); определены ли пункты или местности компактного по возможности расселения беженцев и вынужденных переселенцев, сформирован ли целевой земельный фонд для их расселения (строительства жилых домов и создания приусадебных участков); учитываются ли пожелания указанных категорий граждан о выборе постоянного места жительства (населенного пункта) и не установлены ли необоснованные запреты на проживание их в определенных населенных пунктах или местностях; оказывается ли содействие беженцам в получении гражданства Российской Федерации <*>; ——————————— <*> Подробнее об этом см.: Законность. 1995. N 11. С. 19 — 25.
— какая работа проводится в регионе по предупреждению незаконного (безвизового) въезда или пребывания в регионе иностранных граждан и лиц без гражданства, в частности, налажен ли учет этих лиц, оказывается ли содействие в получении политического убежища тем иностранным гражданам, которые имеют на это право (ст. 2 «Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», утвержденного Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746); принимаются ли меры и какие через соответствующие компетентные органы для выдворения незаконно находящихся в регионе иностранных граждан и соответствуют ли эти меры закону; — осуществляют ли органы представительной и исполнительной власти контроль как непосредственно, так и через органы миграционной службы за привлечением и использованием в регионе иностранной рабочей силы; соблюдается ли при этом принцип приоритетности права российских граждан на занятие рабочих мест; установлены ли с учетом этого региональные квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан в целом и по группам профессий, нанимаемых работодателями; не привлекаются ли к работе иностранные граждане, не имеющие на это полученного в установленном порядке разрешения (лицензии), и что реально делается для предотвращения этого. Комплекс вопросов, связанных с использованием иностранной рабочей силы, регулируется «Положением о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», утвержденным Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2146. Следует также поинтересоваться, как органы представительной и исполнительной власти контактируют с органами внутренних дел, в частности, с паспортно — визовыми службами, территориальным органом Федеральной миграционной службы, заслушивают ли отчеты о работе этих органов на своих сессиях и заседаниях, оказывают ли им помощь. Эти и другие вопросы прокуроры выясняют путем ознакомления с жалобами и заявлениями, поступившими в органы представительной и исполнительной власти, с принятыми ими нормативными актами и материалами, на основании которых они были приняты, с протоколами или стенограммами сессий и заседаний, бесед с руководителями представительных органов, депутатами, с главами областных и им равных администраций и муниципальных образований, с другими должностными лицами. Проверки в отделах паспортно — визовой службы (ПВС) республиканских, областных, краевых управлений МВД, отделений паспортно — визовой службы районных, городских отделов МВД (далее — служба). Задачами службы являются защита прав и свобод граждан РФ, проживающих или находящихся в соответствующем регионе, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории региона, а также реализация законодательства по вопросам гражданства, паспортной системы, выезда за границу и въезда в Россию. Структура службы и компетенция ее работников закрепляются в положении о данном отделе или отделении, разработанном на основе типового положения и утвержденного соответствующим начальником управления или отдела МВД, структурным подразделением которого служба является. Обычно в службе ведутся журналы (книги): жалоб и заявлений граждан; учета посетителей; приема иностранных граждан и лиц без гражданства; приема граждан РФ по вопросам выезда и въезда; регистрации материалов по гражданству; регистрации выездных — въездных дел; выдачи заграничных паспортов; выдачи видов на жительство, виз и удостоверений серии А и другие. Служба представляет в вышестоящие органы МВД (ГИЦ МВД — главный информационный центр) и территориальные органы статистики отчеты: о работе службы виз и регистраций за полугодие и год; о паспортной работе за полугодие и год; о выдаче временных документов, удостоверяющих гражданство РФ, за полугодие и год; перечень сведений о деятельности ПВС за месяц и с нарастающим итогом. С этими документами, а также с жалобами и заявлениями и перепиской по ним прокурор знакомится в ходе проверок. Может возникнуть необходимость ознакомления с другими документами, которые поступают в службу или ведутся ею (ходатайствами, заявлениями, заключениями, справками, запросами, уведомлениями, сообщениями, свидетельствами, протоколами, объяснениями, квитанциями, разного рода учетными карточками и т. д.), сосредоточенными в соответствующих делах (нарядах). Путем ознакомления с этими и другими материалами и документами, бесед с начальником службы и другими ее сотрудниками прокурор, как правило, выясняет такие вопросы: — налажен ли службой учет иностранцев, лиц без гражданства, их регистрация и располагает ли она достоверными сведениями (данными) о количестве иностранцев, постоянно проживающих в регионе, временно находящихся в регионе, временно работающих на российских предприятиях по соглашениям (разрешениям), о количестве лиц без гражданства, а также о беженцах, информирует ли служба о неблагоприятных миграционных тенденциях органы внутренних дел и органы представительной и исполнительной власти в целях принятия соответствующих мер. Полученные данные желательно сверить с имеющимися в территориальной миграционной службе; — нет ли фактов необоснованного отказа в приеме заявлений (ходатайств) граждан о приобретении или подтверждении гражданства РФ, о выходе из гражданства РФ, о регистрации по месту жительства, о выдаче заграничных паспортов; — на законных ли основаниях отказывают гражданам в регистрации по месту жительства или пребывания, в выдаче паспортов Российской Федерации, в выезде за границу как на постоянное жительство, так и временное, на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан, в выдаче разрешения на право проживания в регионе иностранных граждан, на въезд на определенную территорию или местность, а также на законных ли основаниях снимают граждан с регистрационного учета по инициативе службы и на законном ли основании сокращается срок пребывания иностранцев в Российской Федерации. Эти основания перечислены в законодательстве о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и не могут толковаться расширительно; — соблюдаются ли установленные законом сроки рассмотрения заявлений (ходатайств) о приобретении гражданства РФ (заявлений — до 6 месяцев, ходатайств — до 9 месяцев вплоть до окончательного решения Президента РФ), исполнения решений по вопросам гражданства (не более месяца), выдачи заграничного паспорта (до месяца); — какие меры принимаются службой к гражданам и должностным лицам, не соблюдающим правила регистрации и проживающим без паспортов (ст. ст. 178 — 181 КоАП), в частности, оформляются ли протоколы об административных правонарушениях и направляются ли они через начальника соответствующего УВД, РОВД и ГОВД в административную комиссию при областной, ей равной или муниципальной (районной, городской) администрации. Стоит ознакомиться в административной комиссии с принятыми по этим материалам решениями (постановлениями) и оценить их с точки зрения соответствия закону; — принимаются ли меры к выдворению иностранных граждан из пределов Российской Федерации, когда для этого есть законные основания. В соответствии со ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» иностранный гражданин может быть выдворен: 1) если его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка; 2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан; 3) если он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан, таможенное, валютное или иное законодательство. Следует иметь в виду, что служба имеет право лишь инициировать вопрос о выдворении иностранных граждан и оформить соответствующие материалы. Ходатайствовать о выдворении иностранцев могут также принимающие их российские организации. Что касается окончательного решения, то оно принимается компетентными органами либо МВД, либо ФСБ. Уклоняющиеся от выезда подлежат с санкции компетентных органов задержанию и выдворению в принудительном порядке; — взаимодействует ли служба с территориальными органами Федеральной миграционной службы, Федеральной службы безопасности, Федеральной налоговой службы, органами прокуратуры, участковыми инспекторами, с другими структурными подразделениями УВД, РОВД, ГОВД, военными комиссариатами, органами записи актов гражданского состояния и другими по вопросам обмена информацией, проведения совместных проверок и других мероприятий (например, проводятся ли совместные с миграционной службой проверки соблюдения паспортного режима иностранцами, в том числе работающими на российских предприятиях). В ряде регионов на службы решениями соответствующих начальников органов внутренних дел возложен розыск лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов. В связи с этим следует поинтересоваться, какая работа проводится по данному вопросу. Следует также выяснить вопросы: есть ли план или график проведения проверок соблюдения законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и как он выполняется; организован ли личный прием граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, соблюдаются ли порядок и сроки рассмотрения их заявлений, а в отделах паспортно — визовой службы республиканских, областных, краевых управлений МВД, кроме того, осуществляется ли организационно — методическое руководство (помощь) отделениями паспортно — визовой службы РОВД и ГОВД. У прокурора может возникнуть необходимость проведения проверок исполнения названного законодательства в республиканских, областных, краевых органах Федеральной миграционной службы. Методика проведения проверок в этой службе ранее обстоятельно излагалась в журнале «Законность» N 11 за 1995 г. Однако необходимо иметь в виду, что в соответствии с «Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746, территориальные органы Федеральной миграционной службы обязаны принимать ходатайства от иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении политического убежища в РФ, проводить соответствующие проверки и при наличии оснований направлять материал в Федеральную миграционную службу. Эта служба, кроме того, дает разрешение на прием на работу иностранных граждан. Исполнение службой этих и ряда других обязанностей и может стать предметом самостоятельной прокурорской проверки. Отдельные вопросы исполнения законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства прокуроры могут выяснять в ходе проведения проверок в других структурных подразделениях УВД, РОВД, ГОВД, территориальных органах ФСБ, Федеральной налоговой службы, Федеральной пограничной службы, Федеральной службы налоговой полиции, в таможенных органах и в военных комиссариатах.
