(Юрков А. Л.) («Журнал российского права», 2007, N 5)
К ВОПРОСУ О ЦЕЛЯХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИММИГРАЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
А. Л. ЮРКОВ
Юрков Андрей Леонидович — заместитель начальника отдела Управления иммиграционного контроля ФМС России.
В теории государства и права в качестве одной из внутренних функций государства выделяется охрана прав и свобод граждан, установление и охрана общественного порядка (организация охраны правопорядка и обеспечения законности). Контроль за ее реализацией, и иммиграционный в частности, опосредуется нормами права, в которых детализируется порядок предписанного поведения субъекта контроля, определяются правила взаимодействия органов государственной власти при реализации этой функции, и осуществляется путем «установления соответствия выполнения возложенных на объект контроля обязанностей, выявления отклонений» <1>. ——————————— <1> Управленческие процедуры / Б. М. Лазарев, И. Ш. Муксинов, А. Ф. Ноздрачев и др. М., 1988. С. 104.
Позиция государства по вопросу правового регулирования миграции и организации иммиграционного контроля на территории России на среднесрочную перспективу изложена в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р (далее — Концепция) <2>. В ней к числу одного из основных направлений деятельности органов государственного управления отнесено обеспечение иммиграционного контроля в условиях реализации активной государственной политики по привлечению трудовых мигрантов. Данная деятельность является составной частью цели государственной миграционной политики — «обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации» <3>. ——————————— <2> СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923. <3> Там же.
Актуальность этой задачи подтверждается следующими фактами. По данным Федеральной службы государственной статистики, полученным на основе анализа данных Всероссийской переписи населения 2002 г. и демографических исследований, в России с 2005 г. началась естественная убыль трудоспособного населения, достигающая примерно 1 млн. человек в год <4>. Исходя из этого, государственная миграционная политика нацелена через решение демографической проблемы насытить рынок трудовых ресурсов. ——————————— <4> Организация иммиграционного контроля в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Вып. 2. М., 2006. С. 13.
Что касается привлечения трудовых мигрантов, то эта задача реализуется с некоторыми издержками. Известно, что привлечение иностранных работников на законных основаниях в экономику страны возросло со 129 тыс. человек в 1994 г. до 1150 тыс. человек в 2006 г., т. е. в 9 раз. Проблема заключается в том, что трудовая миграция на законном основании при этом не превышает 10% — 15% от реального числа работников-мигрантов <5>. С влиянием иммиграции на рост численности населения дела обстоят хуже. Процесс депопуляции продолжает усиливаться. ——————————— <5> Мониторинг легальной (законной) внешней трудовой миграции за 2004 — 2005 годы // Сборник / Под общ. ред. В. А. Поставнина. Федеральная миграционная служба. Управление внешней трудовой миграции. М., 2006. С. 5.
В Концепции также изложен вариант решения демографических проблем посредством реализации селективной <6> миграционной политики — путем содействия добровольному переселению соотечественников из государств — участников СНГ и государств Балтии. Закономерным этапом реализации поставленной задачи явилось утверждение Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом <7>. ——————————— <6> От лат. selectio — выбор, отбор. <7> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2820.
Вместе с тем в области обеспечения контроля за миграционными процессами ряд положений Концепции требует дополнительного обсуждения. Это обусловлено сложившейся социально-экономической ситуацией в государстве, которая предопределяет необходимость разработок новых концептуальных подходов в сфере миграционного законодательства, соответствующих задачам и требованиям современного этапа государственного строительства. Иначе говоря, миграционная политика государства достигает своих целей, а его правовые институты эффективно функционируют при условии совпадения государственных интересов с социально-экономическими интересами других субъектов миграционного процесса — обществом, иностранным гражданином, лицом без гражданства, иностранным работником, работодателем, заказчиком работ (услуг) и другими лицами. Следовательно, существует необходимость совершенствования правовой базы миграционной политики и ее институтов во взаимосвязи с такими экономическими и правовыми категориями, как социально-экономический интерес субъектов миграционного процесса и цель миграционного процесса. Цель и интерес — заданное условие существования любого социального явления, так как бесцельный процесс — это хаос. Определение целей миграционного процесса через правовую категорию социально-экономического интереса формирует нормы долженствования и правовые основы контрольной деятельности субъектов миграционного процесса, дает вектор известной направленности совершенствования правовой базы межведомственного взаимодействия в рамках системы иммиграционного контроля. В научной литературе излагаются различные подходы в понимании целей субъектов правоотношений и, в частности, миграционных процессов. Отдельные исследователи под ними понимают возможность «приобретения нового правового статуса», при этом описывают государственный интерес как государственное регулирование (контроль) и определяют процессуальный аспект миграции как «проектирование и территориальное перемещение людей» <8>. ——————————— <8> Тюркин М. Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 133.
Однако, по нашему мнению, правовой статус (например, приобретение гражданства) не является целью миграционного процесса. Это только юридический факт в процессе достижения социально-экономического интереса, равно как заключение трудового договора, заключение гражданско-правового договора, оформление брачных отношений, получение гражданства, получение политического убежища. Без сформулированной социально-экономической цели нельзя выявить и вычленить интересы, в соответствии с которыми возникают правовые отношения между сторонами миграционного процесса, так как «факторы, способствующие оптимизации миграционных потоков, находятся, прежде всего, в социально-экономической сфере» <9>. ——————————— <9> Степашин С. В. Предисловие // Тюркин М. Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 6.
Под целями субъектов правоотношений некоторые авторы подразумевают публичный интерес, который в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений может выступать системообразующим явлением <10>. С юридической точки зрения публичный интерес характеризуется определенными нормативными признаками, закреплением его приоритета, установлением порядка и гарантий обеспечения, закреплением способов охраны и мер ответственности. Общее родовое понятие публичного интереса сочетается с видовыми нормативными понятиями — интересы общества и государства, национальная безопасность, общеэкономические интересы, региональные и местные интересы, корпоративные интересы. В концентрированном виде публичный интерес закрепляется в Конституции РФ и служит правообразующим элементом для всех отраслей публичного права. Вместе с тем публичный интерес является объектом отражения и закрепления и в отрасли частного права, что достигается с помощью разных институтов и норм. Таким образом, понятие «публичный интерес» является объединяющей категорией общественных и частных интересов в различных сферах деятельности физических и юридических лиц. ——————————— <10> См.: Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 4.
Еще одна точка зрения заключается в том, что под основными целями такого субъекта правоотношений, как общество, понимается «стремление подчинить общественные отношения определенному «жизненному ритму», обеспечить стабильность и защищенность социальной системы, определить порядок разрешения спорных ситуаций, установить механизмы реализации ответственности за возможные нарушения общественного порядка» <11>. ——————————— <11> Ромашов Р. А. Закон, правило, норма, долженствование // Правоведение. 2001. N 6. С. 14 — 15.
Пути и механизмы достижения государством целей миграции формулируются и интерпретируются в разнообразных программных документах с позиций различных научных школ, разрабатывающих теории миграционных процессов (неоклассической теории; теории человеческого капитала; новой экономической теории; теории общественного капитала; теории сегментированного (двойного) рынка; теории мирового рынка труда; теории мировых систем; теории нового международного экономического порядка; теории «процветания» или «технологического развития»; теории «притяжения — выталкивания» миграции; теории миграционных сетей; теории кумулятивной причинности; теории миграционных систем, др.). Современное видение места миграционных процессов в обеспечении динамичного развития российской экономики изложено в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы) <12>. Анализ этого документа показывает, что главными целями миграционной политики, соответственно и иммиграционного контроля, являются содействие устойчивому росту экономики и сбалансированному социальному развитию страны, соблюдение интересов национальной безопасности и профилактика актов международного терроризма посредством государственного регулирования миграционных процессов. ——————————— <12> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.
Весьма важно, что проблема совершенствования иммиграционного контроля сопрягается с механизмом реализации той или иной модели использования миграции в интересах социально-экономического развития государства. Как справедливо отмечает Т. Я. Хабриева, именно «с учетом интересов того или иного государства формируется его миграционная политика, а как следствие этого — правовая политика» <13>. При этом следует учитывать, что «международная трудовая миграция приводит к разнообразным видам и весьма противоречивым последствиям, связанным с изменениями конструкции хозяйственного строя страны, количественных и качественных характеристик человеческого потенциала и эффективности использования экономических ресурсов и результатов производства» <14>, что обусловливает актуальность осуществления и совершенствования государственного контроля за миграционными процессами. ——————————— <13> Хабриева Т. Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. N 7. С. 3. <14> Метелев С. Е. Международная трудовая миграция и развитие российской экономики: Автореф. дис. … д-ра эконом. наук. М., 2006. С. 13.
Обобщая существующие подходы к выявлению и правовому описанию понятия цели миграционных процессов, отметим, что при разработке нормативных правовых документов данную категорию следует рассматривать как единую, при этом подразумевая разнообразие проявления ее сущности. Цель как правовая категория — обобщающий элемент интересов субъектов государственной миграционной политики. Как управленческая категория она имеет прикладное значение целеполагающего фактора, который является необходимым условием эффективности разрабатываемых региональных миграционных программ. Как экономическая категория она вычленяет предполагаемый результат из иных достигаемых итогов миграционного процесса. Таким образом, социально-экономическая цель миграционных правоотношений — баланс публичных и частных интересов сторон миграционного процесса, достижение которого поставлено задачей реализуемой модели миграционной политики. В случае совпадения указанных интересов государство стимулирует процесс миграции различными экономическими, социальными, финансовыми и информационными способами. Сущность иммиграционного контроля в настоящее время состоит в том, что государство в процессе достижения социально-экономических целей миграции наделяет органы государственной власти контрольными функциями, позволяющими обеспечивать соблюдение субъектами миграционных правоотношений правовых рамок должного и возможного поведения. Современный подход к изучению миграционных процессов и иммиграционного контроля рассматривает в качестве определяющего фактор государственного влияния на выбор соответствующей миграционной модели, так как государственная миграционная политика — это концентрированное выражение социальных и экономических интересов сторон миграционного процесса. На состоявшейся 6 февраля 2007 г. встрече Президента РФ В. В. Путина с представителями Российского союза промышленников и предпринимателей была отмечена необходимость возрождения обрабатывающей промышленности, что потребует не только дополнительных средств, но и концентрации трудовых ресурсов в соответствующих субъектах РФ, в том числе за счет селективной миграционной политики <15>. Это подтверждает существующую взаимосвязь экономических и миграционных процессов при единстве заданной высшими органами государственной власти социально-экономической цели. Следовательно, современное состояние нормативной правовой базы в сфере миграции предопределяется стремлением использования ее экономических выгод. При этом иммиграционный контроль служит средством и процедурой в целях минимизации негативных факторов, сопутствующих процессу миграции — незаконной миграции, криминализации общества, снижению социальной напряженности в местах пребывания мигрантов и др. Рассматривая миграцию и процедуры контроля за ней как экономический фактор, С. Е. Метелев справедливо отмечает, что «незаконная миграция считается слабо изученной, нет четкого понимания роли латентной иммиграции в экономике и ее влияния на рынок труда и систему занятости населения» <16>. ——————————— <15> См.: Лашкина Е. Большой бизнес в Кремле. Владимир Путин встретился с предпринимателями // РГ. 2006. 7 февр. <16> Метелев С. Е. Указ. соч. С. 29.
Рассматривая миграционные процессы с позиций административного права в их взаимосвязи с экономическим эффектом от трудовой миграции, исследователи отмечают, что «неконтролируемая государством миграция населения актуализирует проблемы, связанные с социально-экономическим развитием государства, способствует совершению административных правонарушений и преступлений» <17>, а также «демпингу на рынке труда и сферы услуг, массовым экономическим правонарушениям» <18>. ——————————— <17> Вострокнутова О. Ю. Институт миграции в административном праве России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 4. <18> Кутепова Н. А. Институт незаконной миграции в постсоветской России: политико-правовой анализ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 4.
При анализе иммиграционного контроля как процедуры противодействия отмеченным негативным явлениям, следует учитывать, что в данном процессе происходит совмещение публичных и частных интересов. И. И. Шувалов отмечает возникающие при этом противоречия. По его мнению, «бесспорным представляется, что интенсивность контроля за поведением является лучшим средством обеспечения эффективности норм, которые это поведение регулируют. Вместе с тем чрезмерная интенсивность связана с крайне нежелательными побочными последствиями, с тотальным полицейским контролем за гражданами» <19>. Разделяя и конкретизируя данную позицию применительно к рассматриваемой нами теме, следует сказать, что средства и методы реализации миграционной политики и иммиграционного контроля должны отвечать принципу целесообразности и достаточности. Данные принципы носят оценочный характер и определяются текущей стадией государственного строительства, оцениваемого отдельными исследователями через теорию динамичного «перемещения дел». То, что вчера находилось в орбите публичного управления, ныне переходит в сферу частного и наоборот — «в этой связи и локальные вопросы могут приобретать — временно или постоянно — более универсальное значение» <20>. ——————————— <19> См.: Шувалов И. И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 92. <20> Тихомиров Ю. А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4. С. 13 — 16.
В отличие от начала 90-х годов XX в., причины, которые побуждали людей покидать свою страну, изменились. Если раньше беженцы стремились въехать в Россию ради спасения своей жизни во время войн или гражданских конфликтов, чтобы избежать преследований по признаку расы, вероисповедания, принадлежности к определенной социальной группе, то теперь трудовые мигранты предпочитают наше государство в поисках лучшей жизни, больших экономических возможностей или с целью реализации своего личного потенциала. Трансформация преобладающего типа мигрантов (от беженцев к трудовым мигрантам) изменила и расширила диапазон государственного регулирования миграционных процессов. Миграция стала объектом государственного регулирования иммиграционного контроля в трех сферах: 1) социальной (обеспечение законности, прав и свобод граждан, проведение единой демографической и миграционной политики); 2) экономической (трудовая миграция, формирование рынка трудовых услуг, привлечение инвестиций); 3) правовой (обеспечение национальной безопасности и правоохранительной деятельности). Таким образом, появилась возможность диверсификации регулирования миграционных отношений с учетом их особенностей в различных сферах, каждая из которых обладает своими чертами и, соответственно, в отдельных случаях требует различных решений для аналогичных вопросов. В связи с этим встает задача обновления правового и управленческого механизма регулирования миграционных процессов и иммиграционного контроля на территории государства, приведения норм права в соответствие с реалиями современной экономической и социальной жизни. В 2006 г. миграционное законодательство Российской Федерации было дополнено рядом нормативных правовых актов, направленных на совершенствование как правовой основы противодействия незаконной миграции, так и механизма реализации этой задачи. Были приняты: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» (далее — Федеральный закон N 121-ФЗ) <21>; Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 109-ФЗ) <22> и Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 110-ФЗ) <23>. ——————————— <21> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3420. <22> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285. <23> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3286.
Первый из названных законодательных актов разграничил компетенцию органов внутренних дел Российской Федерации и территориальных органов ФМС России при осуществлении правоприменительных функций в сфере миграции. Им установлена передача осуществления правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции от органов внутренних дел к Федеральной миграционной службе и ее территориальным органам. Принятие Федерального закона N 121-ФЗ закрепляет правовые основы их деятельности. Федеральный закон от 5 ноября 2006 г. N 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» <24> расширил перечень должностных лиц, наделенных правом рассматривать дела об административных правонарушениях за счет включения в него руководителя федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его заместителей; руководителей территориальных подразделений ФМС России и их заместителей; руководителей структурных подразделений, входящих в состав территориальных органов ФМС России и их заместителей. ——————————— <24> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4641.
Федеральный закон N 109-ФЗ вступил в силу 15 января 2007 г. Им предусмотрены гибкие модели миграционного учета для различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства в зависимости от их иммиграционного статуса на территории Российской Федерации — регистрация по официальному месту жительства или учет по месту пребывания. Наконец, в ряду перечисленных выше законодательных актов важное место занимает Федеральный закон N 110-ФЗ, направленный на упрощение миграционных процедур, связанных с получением статуса временно проживающего в Российской Федерации, механизмом трудоустройства иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также на совершенствование государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы. Новое законодательство в первую очередь затронет граждан государств — участников СНГ, составляющих значительное число как законных, так и незаконных иммигрантов. Одновременно с упрощением миграционных процедур для иностранных граждан данным Законом предусматривается дальнейшее развитие инструментов государственного регулирования в сфере миграции, правовым инструментом которой является реализация селективной миграционной политики. В настоящее время активно применяемым правовым инструментом селективной миграционной политики в соответствии со ст. 18 и ст. 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <25> является установленная Правительством РФ иммиграционная квота. Иммиграционная квота — предельное количество иммигрантов, которые могут въехать в государство <26>. Это элемент политики государственного протекционизма, направленной на защиту рынка труда в Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 665 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» <27> данная квота установлена в размере 308 842 приглашений. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 682 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» <28> установлена предельная численность квоты в 6 миллионов разрешений, которые распределены по субъектам Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации» установлена предельно допустимая доля иностранных работников в сфере розничной торговли <29>. ——————————— <25> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <26> Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2002. С. 204. <27> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4896. <28> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4912. <29> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4913.
Таким образом, квотирование — это правовая форма достижения государством социально-экономических интересов, реализуемая путем осуществления селективной государственной миграционной политики. С ее помощью конкретизируются условия Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане получают от государства соответствующие преференции на пребывание (проживание). Соответствие иностранного гражданина установленным критериям (возрастным, профессиональным, коммуникативным и иным) и соблюдение им специального правового режима есть цель иммиграционного контроля в процессе достижения общей цели государственной миграционной политики. Несоблюдение иностранным гражданином установленных ограничений составляет состав административного правонарушения. В частности, состав данного правонарушения содержат нормы ст. 18.17 КоАП РФ, в соответствии с которыми определены санкции за несоблюдение иностранным гражданином и юридическим лицом ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, т. е. нарушение принципов селективной миграционной политики. По нашему мнению, принцип соответствия критериям отвечает общей тенденции развития миграционного законодательства — конкретизация государственных целей миграционной политики и использование программно-целевого метода и ведет к конкретизации правовых взаимоотношений между государством, иностранным гражданином, работодателем или заказчиком работ (услуг). Поэтому мы разделяем позицию Л. В. Андриченко и Л. Н. Васильевой, полагающих, что программно-целевой метод мог бы оказать существенную помощь в регулировании миграционных потоков, формировании рынка труда и государственного контроля за достижением этих целей <30>. ——————————— <30> См.: Андриченко Л. В., Васильева Л. Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. N 1. С. 6 — 7.
Отметим, что совершенствование правовых и организационных основ иммиграционного контроля происходит в рамках общего совершенствования правовой базы миграционных процессов и предопределено спецификой осуществления данного вида государственного контроля. Эти особенности выражаются в необходимости приведения в соответствие с изменившимися целями преобладающего типа миграции (от гуманитарной к экономической) применяемых к трудовым мигрантам и работодателям новых форм и методов государственного властного воздействия. Соотношение изменяющихся целей миграционной политики с существующей формой, а также правовым содержанием иммиграционного контроля, изложенным в Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля», <31> Постановлении Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле» <32>, показывает возникшее несоответствие правовых и организационных возможностей органов иммиграционного контроля предъявляемым требованиям современного этапа государственного строительства, социально-экономическим целям государственной миграционной политики. ——————————— <31> САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 4933. <32> СЗ РФ. 1994. N 21. Ст. 2384.
Одна из причин несовершенства правового регулирования миграционных отношений состоит в том, что необходимое для рыночной экономики равновесие между частноправовыми и публично-правовыми методами регулирования экономических и социальных отношений нарушено. Причиной этого является несовершенство государственного механизма, позволяющего оперативно и адекватно совершенствовать нормативную правовую базу в соответствии с современными требованиями. Примером дисбаланса, влияющего на упорядочение административного законодательства, является отсутствие правового механизма реализации п. 5 ст. 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В данной норме устанавливается необходимость внесения работодателем или заказчиком работ (услуг) на специально открываемый федеральным органом исполнительной власти счет средств, необходимых для обеспечения выезда иностранного работника из Российской Федерации. Для бизнеса это невыгодное отвлечение средств на фактически залоговые цели. Но отсутствие на практике финансово-правового механизма ведет к дополнительной нагрузке на федеральный бюджет (т. е. на всех налогоплательщиков), и тем самым теряется взаимозависимость прав и обязанностей субъектов миграционных правоотношений. Если в 2005 г. из федерального бюджета на депортацию или выдворение иностранных граждан было израсходовано 35 млн. 265 тыс. рублей, то в 2006 г. этот показатель увеличился более чем на 75% и составил 61 млн. 923 тыс. рублей <33>. ——————————— <33> См.: Отчет Управления иммиграционного контроля ФМС России за 2006 год. М.: ФМС России, 2007.
Иначе говоря, налицо явная необходимость продолжения поиска баланса экономических интересов субъектов миграционных процессов и интересов государства. В правовой сфере это баланс и взаимовлияние «публичного» и «частного» во многих отраслях права и законодательства. В условиях превалирования трудовой миграции как одного из типов миграционных потоков только комплексно, гражданско-правовыми и административно-правовыми методами можно обеспечить как функционирование рынка трудовых услуг, так и соблюдение законных прав иностранного гражданина. При этом в ходе законопроектной деятельности необходимо обеспечить строгие внутрисистемные связи отраслей законодательства. Речь идет о законах, действующих в таких отраслях законодательства, как трудовое, административное, законодательство в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты и др., которые должны регламентировать права мигрантов в соответствующей сфере и установить для целей иммиграционного контроля рамки соответствия возложенных на объект контроля обязанностей действительному положению вещей. На основании вышесказанного можно сделать следующие выводы. 1. Многогранная сущность миграции обусловливает необходимость применения множественности способов воздействия на регулирование общественных отношений в данной сфере. Используемые при этом государством методы правового регулирования имеют общие признаки, поскольку функция государственного контроля едина и является выражением единства государственной власти в Российской Федерации. Общность методов заключается в том, что, во-первых, правовое регулирование осуществляется в основном нормами публичного права; во-вторых, они, как правило, носят императивный характер; в-третьих, их действенность обеспечивается различными способами государственного принуждения. В свою очередь, необходимость сочетания разнообразных методов правового регулирования миграционных процессов предопределяет дифференциацию способов контроля по отношению к иностранным гражданам (пограничный, таможенный, санитарный и т. д.). 2. Качественное изменение стру ктуры миграционных потоков (с преобладанием беженцев в начале 90-х годов XX в. и возросшей численностью трудовых мигрантов в конце 90-х годов XX в. и начале XXI в.) требует корректировки правового определения иммиграционного контроля в части его содержания, что обусловлено рядом причин. Во-первых, меняются масштабы государственного управления миграционными процессами. Во-вторых, государственное регулирование миграцией меняется в соответствии с современным этапом государственного строительства, требующего формирования миграционной привлекательности Российской Федерации с усилением эффективности противодействия криминальной составляющей данного процесса. В-третьих, процессы миграции становятся элементом социально-экономической политики государства и подлежат трансформации вместе с экономическими инструментами реализации государственных интересов. В-четвертых, в соответствии с интересами государства идет процесс поиска новых правовых форм легализации иностранных граждан, попавших под определение «незаконных мигрантов» из-за несовершенства процедур миграционного администрирования. Функция иммиграционного контроля требует нового правового описания, соответствующего современному этапу государственного строительства, экономическим интересам и процессу административной реформы. По справедливому замечанию Б. М. Лазарева, «на практике очень часто темпы управленческой деятельности отстают от темпов управляемых процессов» <34>, в нашем случае — миграционных. ——————————— <34> Управленческие процедуры / Б. М. Лазарев, И. Ш. Муксинов, А. Ф. Ноздрачев и др. С. 75.
3. Общие одинаковые процедуры государственного контроля при различии его конкретных целей и форм, а также статута контролирующих органов и должностных лиц дают основание для выделения их в самостоятельный институт права <35>. ——————————— <35> Там же. С. 105.
Таким образом, иммиграционный контроль в широком смысле его значения — совокупность различных видов государственного властного воздействия в отношении субъектов миграционных правоотношений, носящих длящийся характер, с помощью которых устанавливаются, пресекаются и анализируются причины и условия, способствующие отклонению от предписанного порядка поведения в процессе достижения социально-экономических целей миграции. 4. Полагаем, что введение в правовой оборот таких категорий, как «социально-экономический интерес в миграционном процессе», а также «цели миграционных процессов», позволит конкретизировать и вычленить регулируемые государством общественные отношения в сфере миграции из иных отношений, придать процессу совершенствования системы иммиграционного контроля целеполагающие ориентиры.
