О РАЗГРАНИЧЕНИИ ФУНКЦИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОХРАНЫ МОРСКИХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ
С. Н. РУСИН
Русин С. Н., профессор кафедры общеправовых дисциплин Московского пограничного института ФСБ России, кандидат юридических наук, доцент.
Проблема разграничения функций федеральных органов исполнительной власти при осуществлении охраны морских биологических ресурсов имеет несколько аспектов. Первый аспект связан с неоднозначностью применяемой терминологии и возникающей в связи с этим необходимостью ее унификации в законах, иных нормативных правовых актах и ведомственных правовых актах. Наиболее широким понятием, используемым в российском законодательстве, регулирующем отношения по сохранению, обеспечению рационального использования и государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов является термин «сохранение». Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» <1> устанавливает: «сохранение водных биоресурсов — поддержание водных биоресурсов или их восстановление до уровней, при которых могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) водных биоресурсов и их биологическое разнообразие, посредством осуществления на основе научных данных мер по изучению, охране, воспроизводству, рациональному использованию водных биоресурсов и охране среды их обитания». Из приведенного определения следует, что охрана водных биологических ресурсов является составной частью их сохранения. ——————————— <1> Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.
Понятия охраны морских биологических ресурсов федеральное законодательство не содержит. Вместе с тем Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» <2> устанавливает более широкое понятие — охрана животного мира, под которой понимается «деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира». Приведенная норма не позволяет решить вопрос о том, включает ли охрана животного мира в свое содержание ведение государственного контроля в этой сфере. ——————————— <2> Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; 2003. N 46 (ч. I). Ст. 4444; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 25.
Вместе с тем комплексный анализ всего Федерального закона «О животном мире» позволяет сделать вывод о том, что сам он не содержит единой позиции по этому вопросу. Статья 5, устанавливающая полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира содержит внутреннее противоречие, так как, с одной стороны, определяет, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира относятся в том числе и функции по осуществлению контроля, а с другой стороны, перечисляя эти функции, называет охрану отдельно от контроля. Вместе с тем анализ ст. 13 этого Закона, устанавливающей основные функции специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды его обитания, позволяет сделать вывод о том, что охрана животного мира и государственный контроль в этой сфере являются самостоятельными (отдельными) функциями названных органов. Таким образом, закрепленную за ФСБ России функцию по осуществлению государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов буквально следует понимать так, что подконтрольной нам деятельностью является деятельность субъектов, осуществляющих охрану. Из того, что их охрану также осуществляет федеральная служба безопасности, вытекает, что мы должны контролировать сами себя. Понятие государственного контроля раскрывается в федеральном законодательстве, однако многообразие формулировок не позволяет сделать однозначный вывод о его содержании. Упомянутая ст. 13 Федерального закона «О животном мире» относит к функциям специально уполномоченных органов осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством объектов животного мира, обеспечением их охраны, а также за состоянием и качеством среды обитания объектов животного мира. Однако эта норма не в полной мере соответствует ст. 16 данного Закона «Государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания», которая определяет, что «задачей государственного контроля в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации об охране и использовании объектов животного мира. Порядок государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания устанавливается Правительством Российской Федерации». Очевидно, что задачи государственного контроля, установленные ст. 16, уже, чем задачи, установленные ст. 13, так как не включают контроль за состоянием животного мира. Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» <3> в ст. 32 «Государственный экологический контроль на континентальном шельфе» устанавливает, что «государственный экологический контроль на континентальном шельфе (далее — государственный экологический контроль) представляет собой систему мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений применимых международных норм и стандартов или законов и правил Российской Федерации по защите минеральных и живых ресурсов». Это определение государственного контроля практически полностью воспроизведено в ст. 28 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» <4>, которая гласит, что «государственный экологический контроль в исключительной экономической зоне (далее — государственный экологический контроль) представляет собой систему мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений применимых международных норм и стандартов или законов, стандартов и правил Российской Федерации по защите морской среды, живых и неживых ресурсов». ——————————— <3> Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 1999. N 7. Ст. 879; 2001. N 33 (часть I). Ст. 3429; 2003. N 17. Ст. 1557, N 27 (ч. I). Ст. 2700, N 46 (ч. I). Ст. 4444; 2004. N 35. Ст. 3607. <4> Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273; 2001. N 33 (часть I). Ст. 3429; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 17. Ст. 1555, N 27 (ч. I). Ст. 2700, N 46 (ч. I). Ст. 4444.
Таким образом, в российском законодательстве используется два подхода к установлению понятия государственного контроля в сфере сохранения, охраны и использования морских биологических ресурсов: — первый, используемый Федеральным законом «О животном мире», заключается в том, что определение дается путем перечисления задач (функций) органов, осуществляющих контроль; — второй, использованный в Федеральных законах «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», заключается в том, что государственный контроль понимается как система мероприятий по предупреждению, выявлению и устранению нарушений в сфере защиты живых ресурсов. Полагаем, что оба подхода не в полной мере соответствуют сложившемуся в теории конституционного и административного права пониманию государственного контроля. В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т. п. Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом — не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление. Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля. Вместе с тем контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица <5>. ——————————— <5> См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 7.
А. М. Тарасов отмечает: «Из верной теоретической посылки о властности контроля нередко делается неправильный вывод, когда контроль относят к мерам государственного принуждения. Действительно, реализация контроля может быть связана с применением различных видов государственного принуждения. Но сводить контроль к принуждению — значит искажать исходное положение вещей. Власть нельзя отождествлять с принуждением, которое является лишь особым элементом обеспечения реального исполнения соответствующих требований. К принуждению прибегают лишь в случае выявления неправомерных действий. Контроль — повседневная, необходимая деятельность творческого характера, без контроля немыслимо управление. Основное назначение контроля — способствовать неукоснительному выполнению решений в установленный срок, достижению высоких конечных результатов, повышению уровня организованности в управленческой деятельности и ответственности в работе всех должностных лиц, обеспечивать большую ритмичность и целеустремленность в работе государственного аппарата управления. Важнейшая задача контроля в этой связи — предупреждение нежелательных последствий» <6>. ——————————— <6> Тарасов А. М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. N 1.
Из изложенного следует несколько выводов. Общий вывод: требуется внесение изменений в законодательство Российской Федерации с целью закрепления правовыми нормами легального и единого понятия государственного контроля, которое может быть дифференцировано применительно к различным субъектам (органам государственной власти) и предмету контроля. Частные выводы (применительно к охране морских биологических ресурсов и государственному контролю в сфере их сохранения, охраны и использования (добычи)): 1) следует однозначно установить в законодательстве отличие охраны морских биологических ресурсов от контроля в этой сфере и полагать функции по их осуществлению самостоятельными, которые должны быть возложены на разные федеральные органы исполнительной власти; 2) исходя из того, что контроль может осуществляться только над деятельностью, установление контроля «…за состоянием …объектов животного мира …а также за состоянием и качеством среды обитания объектов животного мира», предусмотренное ст. 13 Федерального закона «О животном мире», противоречит научным представлениям о контроле; 3) следует дополнительно проработать вопрос о том, насколько целесообразно возлагать на один государственный орган контроль и за сохранением, и за охраной, и за использованием (промыслом) морских биологических ресурсов. Полагаем, что на Федеральную службу безопасности может быть возложена задача по осуществлению контроля за использованием (промыслом), контроль же за иными видами деятельности должен осуществляться другими федеральными органами исполнительной власти; 4) решая вопрос об оставлении за Федеральной службой безопасности только функции осуществления государственного контроля за использованием (промыслом) морских биологических ресурсов, следует учитывать, что эта деятельность должна будет представлять собой проверку исполнения лицами, осуществляющими использование (промысел) требований законодательства, регулирующего отношения в соответствующей сфере.
