(Власов Б. Е.) («Российский следователь», 2007, N 12)
АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ И АНТИКРИМИНАЛЬНОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ
Б. Е. ВЛАСОВ
Власов Б. Е., адъюнкт Академии управления МВД России.
Очевидно, что система противодействия преступности должна включать не только профилактические меры и меры пресечения противоправных деяний как таковых, но также быть гибкой, чтобы позволять своевременно адекватно реагировать на влияние политических, социально-экономических, демографических, экологических и других факторов, определяющих криминальную ситуацию в стране, то есть строиться на комплексной основе, которую может обеспечить программно-целевой метод управления, реализуемый наиболее часто в форме разнообразных программ. Однако по ряду причин отдельные организационно-правовые аспекты их применения в правоохранительной сфере нередко вызывают затруднения не только у практических работников — руководителей управленческих структур и сотрудников штабных подразделений различного уровня системы МВД, но и недостаточно ясно отражены в теории, а также неоднозначно трактуются многими учеными. Прежде всего это касается нормативной неурегулированности порядка подготовки и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности, несовершенства понятийного аппарата и критериев оценки эффективности деятельности правоохранительных органов в рамках соответствующих программ, их ресурсного обеспечения и других не менее актуальных для структурных и территориальных подразделений системы МВД России вопросов. На фоне ограниченности финансовых и материальных средств, пробелов в законодательстве, ведомственной разобщенности, проявлений волюнтаризма и бюрократизма ошибки в использовании программно-целевого метода управления, допускаемые органами внутренних дел и другими правоохранительными органами, сопровождающиеся обычно резкой общественной критикой, не позволяют сосредоточиться на наиболее значимых проблемах борьбы с преступностью в рамках научно обоснованного оптимального количества соответствующих целевых программ или одной комплексной программы. Обилие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях достаточно большого числа многоцелевых планов и подпрограмм приводит к распылению сил и средств. Не решенная до сих пор полностью проблема формирования используемых в сфере правоохранительной деятельности критериев и показателей оценки, которые также являются важной и неотъемлемой компонентой программно-целевого управления, не позволяет составить объективную картину полноты достижения поставленных целей. Заявляет о себе и излишняя политизированность подтекста разработки программ борьбы с преступностью, принимаемых часто формально, без учета объективной потребности в них и реального состояния криминальной ситуации. При этом уставные документы практически всех политических движений и партий содержат, как правило, декларативные или спекулятивные положения о наличии уже готовых программ, предусматривающих комплекс действенных мер по обузданию преступности, или по крайней мере в них утверждается о способности быстро разработать и реализовать такие программы. Пока из-за нормативной неурегулированности и отсутствия должного научного обоснования наиболее часто, особенно на региональном уровне, особую сложность представляет решение таких важных вопросов, как: — определение перечня проблем правоохранительной деятельности, требующих решения с позиций программного подхода, а также оптимального количества и иерархии необходимых программ и их подпрограмм; — определение критериев оценки целей программ и эффективности их выполнения в целом; — определение сроков формирования и реализации, а также очередности разработки наряду с планами основных организационных мероприятий в органах внутренних дел целевых, комплексных и других программ федерального, регионального и муниципального (городского и районного) уровней; — сочетание по концепции, срокам разработки и реализации программ с программами социально-экономического развития республики, края, области, муниципального образования (района, города); — выбор названия программ исходя из «дерева» их целей, а также сама процедура его построения; — правовое обеспечение эффективного функционирования организационно-управленческих структур, создаваемых для разработки и руководства реализацией программ; — выбор гарантированных и узаконенных источников ресурсного обеспечения программ. Кроме того, разнообразие названий программ при одинаковых сути содержания и их формы свидетельствует об определенной сложности понятийного аппарата, отражающегося в наименованиях программ. Он часто используется произвольно и неточно, что создает сложность нормативно-правового закрепления и регулирования процесса разработки, принятия и реализации программ в сфере борьбы с преступностью. Так, на практике и в научных трудах в названии программ правоохранительной направленности часто используются следующие термины: «программа» <1>, «целевая программа» <2>, «комплексная программа» <3>, «целевая комплексная программа» <4> и «комплексная целевая программа» <5>. Но при этом сами программы как таковые упоминаются лишь в отдельных, логически и концептуально слабо либо никак не связанных между собой документах, в которых, как правило, упущены важные аспекты организационно-методического характера, не конкретизируется понятийный аппарат, зачастую к тому же используемый довольно небрежно. Многие их положения носят общий, декларативный, либо вообще индикативный характер. ——————————— <1> См.: Программа сотрудничества государств — участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2006 — 2008 годы. <2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. N 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999 — 2000 гг.» // СЗ РФ. 1999. N 12. Ст. 1484. <3> Стефанов Н., Симеонова К., Костов К., Качаунов С. Программно-целевой подход в управлении. М.: Прогресс, 1975. С. 48. <4> Шалахин И. В. Целевые комплексные программы в системе управленческих решений // Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. Труды Академии МВД СССР. М., 1987. <5> Основы социального управления: Учебное пособие / Под ред. В. Н. Иванова. М.: Высш. шк., 2001.
Это подтверждает анализ основополагающих для деятельности органов внутренних дел нормативных правовых актов, как федерального уровня, так и регионального, а также ведомственного характера. Несмотря на то что ст. 72 Конституции Российской Федерации содержит положение, по которому вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, по нашему мнению, в целом аспектам правоохранительной деятельности и борьбы с преступностью в уставных документах большинства субъектов уделяется явно недостаточно внимания. С начала текущего столетия прекращена практика разработки и использования в правоохранительной деятельности соответствующих так называемых целевых Федеральных программ усиления борьбы с преступностью, которые в период с 1994 по 2000 г. не только инициировали формирование аналогичных программ на региональном и более низких уровнях, но и нормативно закрепляли единые требования и общие подходы к обоснованию концепции, определению целей, источников ресурсного обеспечения, состава исполнителей и механизма координации их деятельности в рамках реализации комплекса программных мероприятий. Неслучайно, что Федеральные целевые программы усиления борьбы с преступностью часто относят к нормативной основе предупреждения преступности. Однако как таковые нормативно-правовые акты, в которых оговаривается порядок формирования программ в регионах и муниципальных образованиях, появляются лишь после принятия принципиального решения об их разработке в виде властно-распорядительных документов различного характера и уровня, определяющих, в какие сроки, кому конкретно и что необходимо сделать. При этом многие их положения объективно могут носить только индикативный (рекомендательный, недирективный) характер, что позволяет руководителям отдельных ведомств и государственных структур произвольно толковать свою роль, а также определять необходимость, степень и характер своего участия в разработке программ и реализации программных мероприятий. В настоящее время возможность их разработки, принятия и реализации предусмотрена в уставных документах всего 9 субъектов Российской Федерации, еще в 6 субъектах предусматриваются меры профилактики правонарушений, в том числе преступлений. Рассмотренные нами аспекты позволяют сделать некоторые выводы: 1. Разработка и реализация программ оправдываются лишь тогда, когда этот процесс нормативно обоснован, базируется на понимании всеми его участниками методологии программно-целевого управления и поддается контролю для оценки степени достижения запрограммированных результатов. 2. Эффективность программ борьбы с преступностью может быть определена только при наличии системы четко сформулированных соответствующих критериев, показателей и индикаторов, позволяющих оценить экономичность, оперативность, оптимальность, рациональность и результативность достижения зафиксированных в программах целей или их комплекса. Однако применяемые в органах внутренних дел критерии оценки лишь в относительной степени отражают влияние ОВД на уровень преступности, тяжесть совершенных преступлений, причиненный материальный и моральный ущерб, состояние защищенности общества от преступных посягательств и только частично могут быть использованы при разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности. 3. Решение вопросов ресурсного обеспечения программ остается наиболее сложной проблемой, так как методики расчета объемов их финансирования на решение конкретных проблем межотраслевого характера на практике трудно осуществить. Для использования критериев оценки в рамках программно-целевого управления органами внутренних дел, в том числе для решения вопросов ресурсного обеспечения и бюджетирования, ориентированного на результат, необходимы глубокие исследования и эксперименты. 4. Вне зависимости от вида и уровня принятия программ борьбы с преступностью (федерального, регионального, муниципального и др.), основным фактором, определяющим их эффективность, выступает наличие и качество нормативно-правовой базы, регламентирующей, с одной стороны, порядок обоснования их необходимости, разработки, принятия и выполнения, пролонгации и с другой — обязательность участия, роль и компетенцию органов внутренних дел в этой деятельности. 5. Современные реалии и складывающаяся криминальная ситуация в стране требуют критического пересмотра сложившейся практики разработки и использования программ правоохранительной и антикриминальной направленности, формирования на этой основе качественно новых подходов к организации данной деятельности.
