(Калинина Л. Е.) («Туризм: право и экономика», 2013, N 2)
ПЛАНИРОВАНИЕ ТУРИЗМА КАК ЭЛЕМЕНТ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Л. Е. КАЛИНИНА
Калинина Л. Е., доцент кафедры административного и финансового права ФГВОУ ВПО «Кубанский государственный университет», кандидат юридических наук.
Одним из методов государственного управления является программно-целевой метод, который предполагает: формулирование целей, решение задач, достижение целей. Использование программно-целевого метода органами государственной власти ставит перед административной наукой следующие вопросы: — кто и на основании чего определяет цели программы; — в какой административно-правовой форме должны приниматься программы; — кто их должен разрабатывать (вопросы компетенции); — как они должны реализовываться; — как программы должны финансироваться; — как оценивается результат программы; — кто и какую ответственность несет за недостижение целей программы. Содержание планирования заключается в определении целей, направлений, пропорций, конкретных задач развития и средств их достижения. Основой для планирования в государственном управлении является не соответствующий современному состоянию социально-экономического развития Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» <1>. Закон закрепляет возможность разработки на уровне подзаконных актов концепций и программ развития. Анализ терминов позволяет сказать, что концепция как система представлений является основой для программы, закрепляющей пути достижения ориентиров. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2871.
Туристское отраслевое планирование страдает от непоследовательности разработчиков концепций и программ при определении роли в социально-экономическом развитии государства. Автор не раз обращался в своих исследованиях к рассмотрению туризма как комплексной сферы <2>. При этом для развития туризма как отрасли экономики в системе управления должны применяться подходы экономического, а не социального характера. ——————————— <2> Калинина Л. Е. Государственное управление туризмом: традиционно вместе со спортом? // Туризм: право и экономика. 2008. N 3.
Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. в качестве экономического акцента туризм не рассматривает даже как возможность развития экономики <3>. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 47. Ст. 5489.
Позитивным является возобновление федеральных программ по развитию именно туризма. Так, в форме постановления Правительства Российской Федерации разработана Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)». Однако привязка туризма к спорту и разработка программы Министерством спорта, туризма и молодежной политики определяют больше не экономический, а социальный аспект развития туризма. При этом социальный в смысле отдыха населения, а не развития социального туризма. Следует отметить, что в Программе признается неразвитость туристского сегмента экономики: «в настоящее время вклад туристской индустрии в экономику макрорегиона (юг России) не превышает 1,2 процента» <4>. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 34. Ст. 4966.
На необходимости развития отрасли туризма акцентировалась Федеральная целевая программа «Юг России», одной из задач которой закреплялось развитие действующих и создание условий для строительства новых туристско-рекреационных и санаторно-курортных комплексов; создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, а в качестве мероприятий — развитие туристско-рекреационного комплекса на период 2002 — 2006 годов <5>. Результатом данной Программы стала Федеральная целевая программа «Юг России (2008 — 2013 годы)» с закреплением в качестве цели развития стратегически приоритетных направлений на территории республик юга России (в том числе туристско-рекреационный комплекс). Однако и эта программа рассматривает развитие туристского сектора как сопутствующего другим секторам экономики. ——————————— <5> См.: О Федеральной целевой программе «Юг России»: Постановление Правительства Российской Федерации от 08.08.2001 N 581 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. II). Ст. 3469.
При этом представленная в Программе структура капиталовложений на 2007 г., а именно: — транспортный комплекс — 27,5 млрд. рублей; — промышленный комплекс, наука — 16 млрд. рублей; — социальный комплекс — 16,3 млрд. рублей; — жилищно-коммунальный комплекс — 13,1 млрд. рублей; — агропромышленный комплекс и водное хозяйство — 3,5 млрд. рублей, — не содержит расходов на туристский комплекс <6>. ——————————— <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 4. Ст. 264.
Следует напомнить, что выполнение Программы носит диспозитивный характер. Так, например, с 2004 г. реализация предыдущей Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации» была прекращена, хотя цели Программы не были достигнуты <7>. ——————————— <7> См.: О прекращении реализации некоторых федеральных целевых программ и признании в связи с этим утратившими силу актов Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 27.08.2003 N 528 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 35. Ст. 3444.
Туризм как отрасль экономики для успешного развития требует применять разнообразные методы как текущего, так и перспективного планирования. Это принесет значительный эффект государству в целом, а также конкретным регионам. Планирование туризма осуществляется на всех уровнях: международном, национальном, региональном. Национальное и региональное планирование закладывает основу для развития туризма страны и ее регионов <8>. Планирование должно учитывать финансово-экономические методы (налоги, таможенные пошлины, тарифы, рентные платежи), а также антимонопольное законодательство, систему регистрации, регулирование отдельных видов деятельности. К сожалению, существующие сегодня региональные программы развития туризма не содержат или содержат ограниченно финансово-экономические методы активизации предпринимательской деятельности в рассматриваемой сфере и в основном направлены на развитие инфраструктуры туристских центров, их рекламу. ——————————— <8> Коваленко В. В. Планирование туризма — важнейшее звено его государственного регулирования // Актуальные проблемы менеджмента в России на современном этапе (тезисы докладов научно-практической конференции): СПбЦБНТИ. 2001. С. 190.
Исходя из этого, можно сказать, что планирование и координация развития туризма органами исполнительной власти различных уровней исполнительной власти реализуются через разработку предложений по основным направлениям туристской политики; участие в экспертизе, разработке и реализации целевых программ. Положительным моментом, по нашему мнению, являются попытки Ростуризма частично восполнить правовые пробелы в законодательстве, не позволяющие активно развиваться туризму как сфере экономики. Так, Ростуризмом была разработана и утверждена Приказом от 11.07.2007 N 66 Типовая структура региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации. Использование этой структуры при разработке региональных программ позволяет повысить уровень и качество самих программ, а также привести к единообразию программные документы на территории Российской Федерации. Следует сказать, что типовая структура предлагает включать в программу анализ состояния туристской отрасли субъекта РФ; цели, задачи, сроки и этапы реализации; систему программных мероприятий, механизмы реализации; ресурсное обеспечение. Однако предложенная структура не предполагает мотивации субъектов предпринимательской деятельности. На основании вышесказанного можно прийти к следующим выводам. Во-первых, планирование — это необходимая часть государственного управления туризмом, позволяющая решать стратегические вопросы этой сферы экономики. Во-вторых, недостатком сегодняшнего государственного управления является непоследовательность в определении статуса туризма как деятельности. В-третьих, субъекты РФ самостоятельно осуществляют программирование на территории субъекта, с учетом региональных особенностей. В-четвертых, слабой стороной современных программ является отсутствие предоставления государством гарантий и льгот субъектам предпринимательской деятельности. Планирование, на наш взгляд, должно учитывать финансово-экономические методы (налоги, таможенные пошлины, тарифы, рентные платежи), а также антимонопольное законодательство, систему регистрации, регулирование отдельных видов деятельности.
