(Назаренко И. А.) («Административное право и процесс», 2007, N 4)
ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА
И. А. НАЗАРЕНКО
Назаренко И. А., кандидат юридических наук (ГУВД по г. Москве).
Изучение практики деятельности основных служб и подразделений органов внутренних дел позволяет утверждать об исключительной важности отдельных направлений их деятельности. Практика деятельности ОВД при ликвидации последствий взрывов жилых домов на ул. Гурьянова и Каширском шоссе в 1999 г., в поездах московской подземки, обрушения комплекса «Трансвааль-парк» позволяет предложить статью по отдельным вопросам деятельности органов внутренних дел при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Министерство внутренних дел Российской Федерации является едва ли не главным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью, а в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера совместно с другими органами выполняет значительные функции, связанные с ликвидацией их последствий. Рассмотрим вначале основные принципы управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях. По мнению автора, только на основе строго определенных, научно обоснованных, взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, представляющих исходные правила, требования, нормы деятельности по упорядочению всей системы управления, возможно обеспечить эффективность деятельности ОВД. Руководствуясь ими, субъекты управления обеспечивают необходимую интеграцию отдельных видов управленческой деятельности во всех элементах (подразделениях системы), их взаимную согласованность и общую направленность на реализацию поставленных задач. Спектр толкования принципов колеблется от восприятия их как чисто объективных категорий до признания за ними лишь субъективных идей конкретных людей. Например, Ц. А. Ямпольская определяла принципы управления как объективно обусловленные начала, в соответствии с которыми строится управление и на основе которых оно функционирует <1>. По мнению И. Н. Кузнецова, принципы — это руководящие правила, положения, нормы поведения, которыми руководствуются органы управления <2>. ——————————— <1> См.: Ямпольская Ц. А. О принципах государственного управления // Советское государство и право. 1967. N 3. С. 5. <2> См.: Кузнецов И. Н. Научные основы управления государством. М., 1979. С. 33; Петров Г. И. Основы советского социалистического управления. М., 1970. С. 5.
Г. И. Петров характеризует принципы управления как исходные положения, базирующиеся на познании объективных законов общественного развития и которыми руководствуются в своей деятельности работники органов социального управления. В понимании В. Г. Афанасьева принципы — это основные правила деятельности органов, людей, призванных осуществлять управление экономическими и социальными процессами <3>. Здесь акцент сделан на субъективный характер содержания принципов, на их более широкую трактовку. ——————————— <3> См.: Афанасьев Г. В. Научное управление обществом. М., 1980. С. 9.
Существуют и другие определения принципов управления, которые по большому счету незначительно отличаются друг от друга, повторяя, по сути, уже названные нами существенные признаки. Таким образом, принципы управления при чрезвычайных ситуациях — это основные правила, определяющие структурное построение, функционирование всей системы управления, важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления. Анализируя принципы управления ОВД при чрезвычайных ситуациях, следует подчеркнуть, что в данном аспекте важное методологическое значение имеет учет диалектического взаимодействия общего, особенного и единичного. С этой позиции принципы управления ОВД при ЧС можно разделить на общие, организационно-технологические и частные <4>. Все они взаимосвязаны между собой, и лишь целостное, комплексное их применение обеспечивает успех управления. ——————————— <4> См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. С. 189.
Рассматривая вышеназванные принципы управления ОВД при чрезвычайных ситуациях, было бы правильным обратиться к уже исследованным ранее общим принципам управления. Вместе с тем следует иметь в виду, что условия, в которых приходится действовать органам внутренних дел, накладывают определенный отпечаток как на субъекты управления, так и на принимаемые ими решения. Принципы определяют наряду с учетом особенностей целей, задач и функций основное содержание и специфику любой деятельности по управлению силами и средствами <5>. ——————————— <5> См.: Зуйков Г. Г., Черненко Г. И., Яськов В. Ф. Научная организация труда в органах внутренних дел: Учебное пособие. М.: Академия МВД СССР, 1981. С. 24, 30 — 32.
Наиболее приемлемое как раскрывающее суть принципов управления их следующее разделение: а) необходимо выделять общие принципы управления в чрезвычайных ситуациях, т. е. те принципы, которые оказывают влияние на весь процесс управления органами внутренних дел в данных условиях и являются для него основополагающими, базовыми; б) следует иметь в виду, что существуют и частные (специальные) принципы управления, которые определяют деятельность милиции в разнотипных чрезвычайных ситуациях и являются наиболее значимыми. Рассмотрим общие и частные принципы более подробно. К общим принципам управления (их еще называют стратегическими), на наш взгляд, относятся принципы: законности; гуманизма; уважения прав человека; гласности; научной обоснованности управления; вероятности; оперативности и маневренности; цикличности; планомерности и целенаправленности; результативности; единоначалия и инициативы; комплексности и системности. В соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации «О милиции» ее деятельность «строится в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности», а согласно ст. 2 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации служба в ОВД осуществляется в соответствии с принципами законности, уважения и соблюдения прав и свобод личности и гражданина, гуманизма, гласности, подконтрольности и подотчетности сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления, соблюдения служебной дисциплины, справедливого вознаграждения за труд, продвижения по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации. Принцип законности характеризует правовую действительность, необходимость практического выполнения норм права работниками органов внутренних дел. В данном принципе проявляются некоторые особенности правоохранительной деятельности. Так, исходным является общеобязательность права. Оно реально лишь тогда, когда фактически проводится в жизнь, т. е. законность должна не декларироваться, а осуществляться, когда должен действовать такой порядок, при котором работники правоохранительных служб не могут не соблюдать нормативные предписания. Реализация данного принципа начинается с определения целей и задач милиции с точки зрения конкретных мероприятий и способов действия. С этой позиции должны оцениваться типовые планы (сигналы оповещения), конкретные распоряжения руководителей. Рассматриваемый принцип наиболее важен, поскольку его невыполнение влечет тяжелые последствия как для граждан, так и для самих сотрудников ОВД, провоцирует дальнейшее развитие конфликтов, порождает недоверие к правоохранительным органам, побуждает людей к применению иных, часто противоправных способов действия. Принцип гуманизма отражает отношение правоохранительных органов не только к тем, кто оказался невольным участником событий, но и к лицам, умышленно нарушившим при этом закон. Главное назначение данного принципа состоит в том, что он должен обеспечить заботу и необходимую правовую защищенность людей, учет их социальной принадлежности, возраста, пола, состояния здоровья и т. д. Принцип уважения прав человека тесно связан с принципом гуманизма. Вместе с тем между ними имеются и различия. Формула «права человека» вбирает в себя не только гуманистический, нравственный и международно-правовой аспекты. Не менее важной является его социальная и юридическая природа. Ключевым моментом, характеризующим эту природу, является признание тех или иных действий работников правоохранительных органов, в определенной мере нарушающих права человека, законными, оправданными и необходимыми в данной чрезвычайной ситуации. Работники правоохранительных органов, как и гражданские лица, должны ясно себе представлять границы своих действий и ответственность в случае нарушения этих границ. Гарантией соблюдения прав человека в этом случае являются право граждан на обжалование в суд действий работников милиции, деятельность органов контроля правоохранительных органов. Принцип гласности имеет важное значение в общем ряду рассматриваемых принципов. Его роль возрастает при возникновении чрезвычайной ситуации, причем как на стадии ее предупреждения, так и на стадии пресечения. Гласность деятельности органов внутренних дел — принцип, защищающий их от проявлений вседозволенности и безнаказанности, самообмана мнимыми успехами. Данный принцип выступает как обратная связь между объектом и субъектом управления, между правоохранительными органами и населением. В качестве одного из важнейших инструментов реализации этого принципа выступают средства массовой информации. Практика показывает, что в случаях необъективной оценки различных фактов и событий, их сокрытия или прямой фальсификации наступают негативные последствия. Характерным и показательным являлась в этом плане деятельность СМИ в Чеченском конфликте 1994 — 1995 гг., когда зачастую односторонняя и необъективная информация (начальный этап конфликта) могла сменяться ее полным отсутствием (события в Кизляре). Оперативным штабом МВД России не использовались возможности средств массовой информации для дезинформации и дезориентации командования незаконных вооруженных формирований <6>. ——————————— <6> Опрошенные сотрудники ОВД (83,3%) считают, что наличие полной оперативной информации о ЧС существенно влияет на принятие адекватных управленческих решений оперативным штабом, но нуждается в усовершенствовании механизма ее получения и реализации подразделениями ОВД при ЧС (95,2% опрошенных).
Принцип научной обоснованности управления предусматривает учет не только объективных закономерностей, но и реальных возможностей ОВД по влиянию на развитие этого процесса. В настоящее время указанному принципу следует придавать особое значение. Именно на его основе осуществляется реформирование самих органов внутренних дел, решаются проблемы управления с опорой на широкие знания и использование научных достижений многих отраслей науки. Принцип вероятности важен прежде всего потому, что процесс распространения чрезвычайных ситуаций, особенно природного характера, не предопределен и не запрограммирован, а имеет вероятностный характер, который проявляется в многовариантности путей развития событий. Результаты управления представляют собой также вероятностный характер, порой влекут за собой последствия, многие из которых совершенно неожиданны. В связи с этим процесс управления в чрезвычайных ситуациях носит творческий, альтернативный характер. Ошибка в выборе направления действий отвлекает ресурсы, направляет на решение ложных задач. Принципы оперативности и маневренности при всей их важности для деятельности органов внутренних дел в обычных условиях приобретают исключительное значение в чрезвычайных ситуациях. Посредством их соблюдения обеспечиваются своевременность реагирования на происходящие события, упреждающее воздействие на обстановку, эффективность управления силами и средствами в условиях дефицита времени. Принцип цикличности предполагает, во-первых, постоянное управленческое воздействие на объект управления и, во-вторых, необходимость учета циклов, охватывающих весь процесс управления от определения целей, задач и кончая анализом достигнутых результатов. Принципы планомерности и целенаправленности подчиняют управленческую деятельность реализации четко обусловленных и реально достижимых целей и задач, характер которых определяется степенью общественной опасности. В свою очередь, многообразие и сложность мероприятий, составляющих содержание управленческой деятельности и требующих применения большого количества разнообразных по правомочиям сил и средств, предопределяют необходимость управления именно на плановых началах. Этот принцип пронизывает все управление в целом, от высшего уровня руководства до последних ступеней, т. е. до решения конкретных, частных задач. Принцип результативности предполагает обязательность достижения намеченных целей и в конечном итоге определяет, насколько успешным является управление. Повышение результативности управления в чрезвычайных ситуациях зависит по крайней мере от двух факторов. Во-первых, наличия обоснованного и четко сформулированного плана действий, в котором конкретно обозначены цели и способы действия, правовые границы, материально-техническое обеспечение и т. д. Во-вторых, от реализации планируемых мероприятий, т. е. такого управления силами и средствами, которое обеспечивает достижение целей при различных изменениях обстановки. Эффективность деятельности — важнейшая составляющая характеристики управления силами и средствами в чрезвычайных ситуациях. Принципы единоначалия и инициативы — основополагающие принципы управления в чрезвычайных ситуациях. Они непосредственно связаны с личной ответственностью руководителя за результаты принимаемых решений и предполагают широкое использование их властных полномочий как основного субъекта управления в указанной обстановке. Принципы комплексности и системности предполагают решение поставленных перед органами внутренних дел задач с учетом совокупности различных факторов и особенностей объектов и субъектов управления, условий, в которых им приходится действовать. Во-первых, это не обычная координация, например, на основе согласования планов, а объединение планов в единую целевую программу, в котором они выступают как тесно взаимосвязанные и взаимозависимые элементы, обеспечивающие единство действий всех подразделений. Во-вторых, до проведения мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций необходим анализ (комплексный принцип) экономической, социальной, политической, психологической обстановки, сложившейся в зоне чрезвычайной ситуации. При выработке управленческого решения требуется учет местных факторов, таких, как отношение населения к ситуации (конфликту), к правоохранительным органам, место действия (территория, климатические условия, плотность населения) и т. д. Игнорирование принципов комплексности и системности или неумение их использовать на практике не позволяет достигать поставленных целей либо достигать их частично, с большими затратами сил и средств. К частным (специальным) принципам можно отнести следующие: — принципы построения систем управления; достаточности или «цены»; — основного звена; гибкости управления; наличия обратных связей; единства и взаимосвязи информации. Принцип построения систем управления подразделяется на линейный, функциональный, смешанный и программно-целевой. В практической деятельности ОВД наиболее широко применяется смешанный, поскольку он в определенной мере лишен тех недостатков, которые присущи другим. Дело в том, что линейный и функциональный принципы в основном применимы для четкой функциональной специализации и решения повседневных задач, стоящих перед милицией. В случаях же, когда возникают неординарные, нештатные задачи, требуется создание специальных, временных, программно-целевых структур управления. При нормализации оперативной обстановки данные структуры управления прекращают свою деятельность. Смешанный принцип построения положен в основу создания оперативных штабов МВД России и подразделений милиции особого назначения в целях повышения эффективности действий органов внутренних дел по охране общественного порядка и обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях. Принцип достаточности или «цены» предполагает не только чисто экономические расчеты затрат, немаловажное значение имеют также нравственный и политический аспекты. В данном случае естественно желание добиться намеченных целей с наименьшими затратами. Однако, с одной стороны, это стремление чревато возможностью утраты непрерывности управления и увеличением потерь, с другой — нерациональные, чрезмерные затраты приводят к неоправданному распылению ресурсов. Принцип основного звена предполагает использование основных сил и средств ОВД на наиболее важных участках, умение определить такие участки — задача руководителя. Принцип гибкости управления требует от руководителя органа внутренних дел умения оценить реальную ситуацию и определить, где он вправе следовать плану, а где только лишь учитывать его, действуя в строгом соответствии с происходящими изменениями обстановки. Быстрота и гибкость обеспечиваются надежностью, оперативностью системы связи и информации, точностью и глубиной анализа ситуации. Принцип наличия обратных связей предполагает наличие в системе управления не только прямых связей между всеми элементами системы. Управляющие сигналы должны беспрепятственно и по максимально короткому пути достигать объекты управления, быть защищенными от внешних возмущающих факторов. Но очень важно иметь возможность быстрой корректировки управленческого воздействия, что в значительной мере зависит от наличия обратных связей между элементами системы. Принцип единства и взаимосвязи информации должен в каждый конкретный момент времени объективно отражать реальную оперативную обстановку. Свободный поток и обмен ею между всеми элементами управления достигается наличием не только гибких организационных форм, но и надежных сетей коммуникаций. Таким образом, вышеназванные принципы позволяют объединять задачи, решаемые органами внутренних дел в единый механизм, оценивать готовность всей системы управления, направлять усилия всего личного состава на эффективное достижение поставленных целей, своевременно и рационально осуществлять управляющие воздействия на деятельность соответствующих должностных лиц при ликвидации последствий чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера.
