(Астанин В. В.) («Административное и муниципальное право», 2013, N 7)
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ: ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ПОДХОДЫ К ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И ВОЗМЕЩЕНИЮ УЩЕРБА
В. В. АСТАНИН
Астанин Виктор Викторович, доктор юридических наук, профессор, проректор Российской правовой академии Министерства юстиции РФ — директор НИИ.
Рассматриваются актуальные вопросы противодействия коррупции, обусловленные современными законодательными и политико-правовыми решениями по обеспечению профилактики коррупционных проявлений и реализации правовосстановительных мер. Анализируются недостатки правоприменения, связанные с назначением виновным в качестве дополнительной меры наказания кратных штрафов. Отмечаются препятствия к применению гражданско-правовых мер ответственности за коррупционные правонарушения. Имеющееся несовершенство антикоррупционного законодательства рассматривается как один из источников детерминации и развития криминальных угроз (организованная преступность, наркопреступность, легализация преступно нажитых средств), а также иных явлений, тесно связанных с коррупцией (политика неплатежей, недофинансирование, неисполнение государственных контрактов). Перспективные подходы к предупреждению коррупции и реализации на широкой основе правовосстановительных мер связываются с корректировкой законодательства, оптимизацией правоприменения (в том числе в контексте обеспечения взаимосвязи уголовно-правовых и гражданско-правовых мер).
Fighting corruption: perspective approaches to prevention and compensation of harm V. V. Astanin
The article concerns topical issues of fighting corruption, which are due to the modern legislative, politicai and legal solutions in the sphere of prophylactics of corruption, and the restorative justice measures. The article includes analysis of defects in law enforcement, regarding many-fold fines assigned as additional punishment to the persons guilty of offences. The author notes the obstacles to the application of civil law measures of responsibility for the corruption-related offences. The existing shortcomings of the anticorruption legislation is regarded as one of the sources of determination and development of criminal threats (organized crime, drug crime, legalization of money, earned by criminal means), as well as other corruption-related matters (non-payment policy, Jack of financing, non-performance under state contracts). The perspective approaches to the prevention of corruption and active application of restorative legal measures are related to correction of legislation, optimization of law-enforcement (including the context of correlation of criminal law and civil law measures).
Key words: corruption, corruption-related offence, prevention of corruption, shadow economy, compensation of harm, practice of criminal punishment.
Как свидетельствует мировой и исторический опыт развития антикоррупционной политики, оценка ее действенности не может быть основана только лишь на периодическом сравнении количества зарегистрированных фактов коррупционных правонарушений, числа выявленных, привлеченных к ответственности и осужденных лиц, их совершивших. Эти показатели важны в тактическом плане, выступая в роли лакмуса, способного отражать состояние и динамику не коррупции, а реагирования правоохранительной и судебной системы на уже совершенные деяния. Краткий анализ и оценка уголовной и судебной статистики на этот счет подтверждают высказанные суждения. Так, в 2012 г. количество лиц, в отношении которых были вынесены обвинительные приговоры по коррупционным преступлениям, сократилось почти в 2 раза по сравнению в предыдущим годом (с 10700 человек в 2011 г., до 5700 в 2012 г.) и это при том, что в 2012 г. было расследовано свыше 50 тысяч преступлений указанной категории <1>. При самом простом сравнительном расчете очевидной становится наличие бреши, через которую уходят от ответственности виновные в коррупционных уголовно-наказуемых деяниях. Эта брешь в корне может быть продуцирована множеством факторов самого разного порядка — от недостатков правоприменения УПК РФ до откровенного коррумпирования лиц, ведущих расследование уголовных дел. Между тем нельзя исключать благоприятные причины, способствующие продуцированию названных факторов. Они предопределены процессуально разной подследственностью уголовных дел по преступлениям коррупционной направленности и, соответственно, разными подходами к организации расследования уголовных дел, в том числе с позиции методического, организационного обеспечения, или неодинаковыми возможностями оперативно-розыскного их сопровождения <2>. ——————————— <1> Здесь и далее приводятся статистические данные ГИАЦ МВД России. <2> Астанин В. В. Антикоррупционная политика в России: криминологический аспект. М., 2009.
При такой тактической разобщенности правоохранительных органов, объединения совместных усилий сложно достичь посредством лишь координационного регулирования их деятельности. Координация в известной степени становится инструментом конкуренции или эстафеты показателей, которые отражаются в статистике выявленных преступлений (часто из числа оконченных, реже — пресеченных). В обыденных профессиональных оценках правоприменителей эта технология получила звучное определение «палочной» системы работы. Упущенными при этом оказываются возможности предупреждения (профилактики) коррупционных проявлений, а также применение правовосстановительных мер, которые связаны с минимизацией последствий коррупции и возмещением ущерба, прежде всего в гражданско-правовом порядке. В современной отечественной практике правовосстановительные антикоррупционные меры связывают с развитием уголовно-правовых средств возмещения ущерба, альтернативных мерам наказания, предусматривающим лишение свободы. Так, обширную практику правоприменения получили назначения штрафов кратных взяткам сумм, полученных в результате коррупционных преступлений. По данным уголовной статистики, в 2011 г. частота назначения судами штрафа в качестве основного наказания по ст. ст. 290 и 291 УК РФ возросла на 30% по сравнению с 2010 г. и продолжала расти в 2012 г., составив 70% от общего числа вынесенных обвинительных приговоров по этим статьям. Характерно, что эту тенденцию не останавливает и то обстоятельство, что значительная часть осужденных не в состоянии оплатить штрафы, в связи с чем подразделения ФССП России примерно по 50% приговоров вынуждены обращаться в суд с ходатайством о замене штрафа (ввиду отсутствия у осужденных необходимых денежных средств) на наказание, предполагающее реальное лишение свободы. Между тем мировой опыт и наилучшие зарубежные практики борьбы с коррупцией основываются на сочетании гражданско-правовых и уголовно-правовых мер противодействия преступлениям подкупа и продажности. Этим целям служит Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (2003 г.) (далее — Конвенция), в которой Российская Федерация пока не участвует. Назначение Конвенции в большей степени сосредоточено на возможностях противодействия скрытым латентным проявлениям коррупции из разряда тех, которые не имеют признаков уголовно-правовых деяний. Очевидно, что основной ущерб от коррупции продуцируется вовсе не деяниями взяточничества, и даже не совокупностью преступлений коррупционной направленности (по данным ГИАЦ МВД России в 2012 г., таковых зарегистрировано 49028, из них только 15% — совершены в крупном и особо крупном размере либо причинили крупный ущерб). Значительный неисчисляемый правовой статистикой ущерб возникает в результате конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, который тесно увязан с незаконным участием чиновников в предпринимательской деятельности, ограничением конкуренции, предоставлением необоснованных преференций, льгот и квот, распределением государственных и муниципальных заказов. Замешанная на коррупции аффилированность бизнес-структур с недобросовестными представителями органов исполнительной власти порождает опасные в социально-экономическом и политическом смысле последствия — «теневую экономику», так называемую «денационализацию элит», которая становится зависимой от прибыли, связанной с незаконным личным обогащением и сопутствующим ему владением зарубежной недвижимостью и размещением капиталов на счетах иностранных кредитно-финансовых организаций. Не случайно в пояснительной записке к проекту ныне принятого ФЗ от 7 мая 2013 г. N 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» <3> отмечается, что «запрет устанавливается в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, упорядочения лоббистской деятельности, увеличения инвестирования средств в национальную экономику и повышения эффективности противодействия коррупции». ——————————— <3> СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.
Криминологическая обусловленность приводимых законоположений, политико-правовым источником которых послужило Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному собранию РФ в 2012 г., более чем состоятельна и находит свое подтверждение в следующей информации руководителя мегарегулятора (ЦБ РФ). Из 56 млрд. долларов оттока капитала из России в 2012 г. на сомнительные, то есть имеющие признаки отмывания денежных средств полученных в результате незаконной деятельности, приходится 35 млрд. (63%) <4>. ——————————— <4> Интервью с С. Игнатьевым // Ведомости. 2013. 20 февраля.
При не установлении источников происхождения таких значительных средств в доктрине и практике применения конвенционных антикоррупционных требований такую ситуацию принято квалифицировать как пробел в вопросах противодействия коррупции и полученных в результате ее совершения средств. Борьба с предикатным коррупционным преступлением, признаки которого проявляет легализация (отмывание) преступно нажитых средств, безусловно, не может не рассматриваться вне системы антикоррупционной стратегии, либо вне системы политики предотвращения уклонения от уплаты налогов в тех случаях, когда не очевиден криминальный характер происхождения таких средств. Отмечая проблемы оттока капитала, с презумпцией либо высокой вероятностью его коррупционного происхождения, и одновременно констатируя невозможность уголовно-правовой квалификации таких фактов, актуальным становится обращение к мерам гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Причем речь нужно вести о таком содержании мер, применение которых рассчитано на случаи возникновения ущерба, нанесенного интересам государства и общества. Реализация таких мер рекомендована упомянутой выше Конвенцией, хотя основное ее предназначение заключается в обеспечении правовой защиты пострадавших от коррупции юридических и физических лиц. Российская Федерация является самой крупной юрисдикцией, в которой вопросы антикоррупционной защиты посредством использования мер гражданско-правовой ответственности не находят своего применения. Такое положение стало возможным не в последнюю очередь потому, что особенной является ментальность и, соответственно, отношение правоприменителей к возможностям использования мер гражданско-правовой ответственности в тех случаях, когда и истцом, и ответчиком выступают государственные органы, либо уполномоченные ими организации. Примечательным в данном случае является пример о порицании Президентом России В. В. Путиным состояния бездействия руководителей Минэнерго России и энергетических компаний в связи с политикой неплатежей и неисполнением государственных контрактов в сфере ТЭК <5>. ——————————— <5> См. подробнее: Заседание Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности // Сайт Президента РФ: http://президентрф /%D0%BD%D0%BE%D0%B2% D0%BE%D1%81%D1%82% D0%B8/17511.
Для целей достижения действенного, «работающего» противодействия коррупции мерами гражданско-правовой ответственности требуется всего лишь корректировка действующего законодательства. Прежде всего, необходимо устранение пробелов и неполноты правового регулирования, которые не позволяют применять законодательство о противодействии коррупции в нужном качестве применения. Так, требуется устранить наиболее одиозный факт отсутствия определения понятия «коррупционное правонарушение» в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Сложившаяся в буквальном слове неопределенность не лучшим образом формирует возможности антикоррупционной борьбы. Законодательное закрепление требуемой дефиниции является острой практической необходимостью. Невозможно бороться с явлением, правовые признаки которого не даны в составе его непременных четырех элементов (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона). Если же оперировать понятием «коррупции», которое дано в вышеназванном Законе, то мы ограничимся небольшим рядом коррупционных деяний, предусмотренных ст. ст. 204, 290, 291, 289 УК РФ. Для практического применения гражданско-правовой ответственности за коррупцию требуемое понятие представляется еще более необходимым. В тех случаях, когда возникают основания для возмещения ущерба либо упущенной выгоды, возникших в результате коррупционных действий (бездействия), потенциальный истец сталкивается с проблемой невозможности предъявления требований в гражданском процессе чаще всего по двум причинам. Либо не может быть установлен в уголовном процессе ущерб от коррупции, либо уголовно-наказуемое деяние невозможно квалифицировать как коррупционное преступление (ввиду отсутствия в законодательстве такого понятия). В тех же случаях, когда ущерб доказан, предъявить гражданский иск в уголовном процессе становится затруднительно еще и потому, что судьи, специализирующиеся на уголовном судопроизводстве, не готовы к квалифицированному рассмотрению гражданско-правовых споров по преступлениям коррупции. Действенные механизмы материальной ответственности за коррупционные правонарушения могли бы складываться в отношении гражданско-правовых деликтов, которые часто возникают при оспаривании контрактов и сделок. Однако в процессуальном законодательстве предмет гражданского иска не является широким. Так, например, требования о признании сделки не действительной не могут выступать предметом гражданского иска в уголовном процессе. Для исключения данного пробела необходимо дополнять УПК РФ. Еще одна проблема касается сверки административно-правовых и уголовно-правовых подходов к вопросу о возмещении ущерба от коррупции. Штраф как мера наказания за преступления взяточничества и коммерческий подкуп на практике может представляться лукавой подменой инструментов гражданско-правовой ответственности за коррупцию в тех случаях, когда есть основания для ее применения. Установление кратных штрафов за взятки очень сильно конкурирует с цивилистическим подходом к противодействию коррупции. Именно поэтому здесь может возникать обывательский вопрос — есть ли необходимость в целесообразности гражданских исках за коррупцию, когда виновные во взятках и коммерческом подкупе несут фактическое материальное наказание в виде штрафов? Представляется, что такая конкуренция недопустима. И штрафы за взятки, и иски по возмещению ущерба от коррупции должны в сознании правоприменителей оцениваться как самостоятельные антикоррупционные меры, формируя единство противоположностей, не сливаясь при этом. Непринятие такой рекомендации образует риски утраты смысла гражданско-правовой ответственности за коррупцию в условиях суррогатного применения ее сути, выраженной в материальной ответственности виновных посредством штрафа как основного вида их наказания <6>. ——————————— <6> Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2010.
Немаловажно осознание того, что борьба с коррупцией в таком непривычном цивилистическом направлении является целевым капиталом (определенным эндаументом), позволяющим эффективно противостоять иным криминальным вызовам и угрозам, финансовая база которых основана на использовании коррупционных связей — наркопреступность, организованная и экономическая преступность. Высказанные суждения о потенциале и практической состоятельности предлагаемых подходов, рекомендаций и предостережений, формулирование которых стало возможно благодаря накопленному личному опыту работы, продиктованы искренней и профессиональной заинтересованностью автора в скорейшем их воплощении во благо Отечества и обеспечения его безопасности.
Библиографический список
1. Астанин В. В. О развитии антикоррупционной мировой политики в контексте борьбы с подкупом в частной сфере // Российская юстиция. 2012. N 4. 2. Астанин В. В. Проблемы мониторинга правоприменения в целях реализации антикоррупционной политики // Административное и муниципальное право. 2012. N 6. 3. Интервью с С. Игнатьевым // Ведомости. 2013. 20 февраля. 4. Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2010. 5. Костенников М. В., Куракин А. В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2011. 6. Костенников М. В., Куракин А. В. Актуальные проблемы административного права. М., 2013.
References (transliteration)
1. Astanin V. V. O razvitii antikorrupcionnoi mirovoi politiki v kontekste bor’by s podkupom v chastnoi sfere // Rossiiskaya yusticiya. 2012. N 4. 2. Astanin V. V. Problemy monitoringa pravoprimeneniya v celyah realizacii antikorrupcionnoi politiki // Administrativnoe i municipal’noe pravo. 2012. N 6. 3. Interv’yu s S. Ignat’evym // Vedomosti. 2013. 20 fevralya. 4. Kurakin A. V. Gosudarstvennaya sluzhba i korrupciya. M., 2010. 5. Kostennikov M. V., Kurakin A. V. Administrativnye zaprety kak sredstvo protivodeistviya korrupcii v sisteme gosudarstvennoi sluzhby. M., 2011. 6. Kostennikov M. V., Kurakin A. V. Aktual’nye problemy administrativnogo prava. M., 2013.
