(Овечко В. В.) («Военно-юридический журнал», 2011, N 9)
МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. В. ОВЕЧКО
Овечко В. В., Северо-Западная академия государственной службы.
Противодействие коррупции в системе государственной службы является основой антикоррупционного механизма в целом и служит реализации принципа открытости и публичности в деятельности государственных органов. Для развития и совершенствования антикоррупционного механизма на данном этапе можно было бы предложить следующие меры. Первое. Создание полноценного антикоррупционного законодательства непосредственно зависит от имплементации в российскую правовую систему международно-правовых норм <1>, что могло бы обеспечить переход от декларативных норм к действенным правовым способам противодействия коррупции. ——————————— <1> Было бы целесообразно ратифицировать Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией (UNCAC), Конвенцию Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в ходе осуществления международных деловых операций, Конвенцию ЕС по борьбе с коррупцией среди государственных служащих ЕС или должностных лиц стран — участниц Европейского союза 1997 г. и Рамочное решение о борьбе с коррупцией в частном секторе 2003 г., Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
Второе. Необходимо изучать и использовать опыт борьбы с коррупцией в зарубежных государствах. Так, например, в Сингапуре <2> созданы Агентство по борьбе с коррупцией, директор которого подчиняется премьер-министру, а также Бюро по расследованию случаев коррупции в системе государственной службы; действуют принципы меритократии, конкурсного отбора госслужащих, строгой дисциплины, высокой зарплаты госслужащих, строгого надзора за соблюдением высоких этических стандартов, а также серьезные меры уголовного наказания за коррупционные действия. Одновременно обеспечена независимость СМИ и судебной системы, введены жесткие экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях <3>. ——————————— <2> В Сингапуре действует Законодательный акт о предотвращении коррупции (1960 г.). <3> Результат: низкий уровень коррупции в Сингапуре, который входит в первую тройку стран по рейтингу Transparency International 2010. См.: Transparency International Corruption Perceptions Index 2010 Results. URL: http:// www. transparency. org/ policy_ research/ surveys_ indices/ cpi/ 2010/ results.
В США антикоррупционное законодательство формировалось во второй половине XX в. <4>. В системе государственной службы детально дифференцированы составы коррупционных нарушений и введены строгие меры наказания за их совершение <5>. Особое внимание уделяется этике поведения государственных служащих <6>. Некоторый опыт США уже используется в России, например, ограничение деловой деятельности бывших госслужащих в течение 2 лет после их выхода в отставку. ——————————— <4> В США действуют: Конституция США (Art. 1, cl. 2: Disabilities. II часть 2 ст. подразумевает защиту от оказания влияния на конгресс и предотвращение коррупции при разделении полномочий); Типовой кодекс поведения судей (2004 г.); Закон о влиянии рэкета и о коррумпированных им организациях — RICO (1970 г.); Модельные кодексы Американской ассоциации юристов (ABA); Закон о свободе информации — FOIA (1966 г.). <5> Меры: за взятку, кикбэкинг (выплату части незаконных денег участнику сделки) — штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет либо и то и другое одновременно, при отягчающих обстоятельствах лишение свободы до 20 лет; за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица (разрешены только официальные поощрения от правительства), — штраф или лишение свободы до 2 лет или совокупность наказаний. <6> Закон «Об этике служащих государственных органов» 1978 г.; Закон «О реформе Закона об этике» 1989 г.; Приказ Президента США N 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата» 1990 г.
Третье. Представляется необходимым широкое применение в России этических международных стандартов служебного поведения госслужащих, изложенных в документах ООН и Совета Европы: Международном кодексе поведения государственных должностных лиц, Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Руководящих принципах для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Модельном кодексе поведения для государственных служащих. Четвертое. Повышению статуса и ответственности государственных служащих будет способствовать внесение ряда изменений в законодательство. Так, в Конституцию Российской Федерации целесообразно включить главу «Государственная служба», в которой можно закрепить антикоррупционные основы этого вида деятельности. В частности, следует установить, что государственная служба — это сфера деятельности, из которой исключены какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга. Государственные служащие не вправе участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой служебной информации или использование такого рода информации в личных целях. Государственный служащий обязан предоставлять достоверные сведения о своих расходах и доходах. Информация о доходах и расходах государственного служащего должна быть публично доступна. В серьезных преобразованиях нуждается и дисциплинарное производство. Необходимо законодательно определить момент возбуждения дела о дисциплинарном проступке, задачи дисциплинарного производства, обстоятельства, исключающие производство по делу о дисциплинарном проступке, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, статус участников производства, обстоятельства по делу о дисциплинарном проступке, подлежащие выяснению, порядок реализации мер процессуального обеспечения и порядок их обжалования, исполнительное дисциплинарное производство и др. В административном и уголовно-процессуальном законодательстве следует сформировать правовой режим защиты лиц, оказывающих помощь в мероприятиях по предупреждению и пресечению коррупции, предусмотреть стимулирование их деятельности, например посредством выплаты денежного вознаграждения, ввести меры административной и уголовной ответственности за сообщение заведомо ложной информации о коррупции, как это сделано в Сингапуре. В Уголовный кодекс Российской Федерации следовало бы внести изменения в санкцию ст. 290 и предусмотреть наказание в виде конфискации имущества, полученного в результате совершения коррупционных действий (бездействия). В государственно-служебном законодательстве необходимо уточнить порядок выведения госслужащих за штат, их увольнения или понижения в должности при проведении организационно-штатных мероприятий, детально определить их правовой статус, чтобы снизить риск коррупционных правонарушений со стороны лиц, которые формально относятся к соответствующему органу государственной власти. Следует также ввести меры ответственности служащих за коррупционные правонарушения, например пожизненное лишение пенсионных, медицинских и иных льгот, предоставленных в связи со статусом госслужащего, исключение из общего трудового стажа время работы на государственной службе. Применение данных мер следует возложить на суд. Необходимо дополнить контроль доходов служащих контролем и соответствующих расходов, для чего можно было бы создать специализированное подразделение в Федеральной службе по финансовому мониторингу. В сфере гражданского законодательства необходимо разработать основы правового механизма конфискации имущества, полученного в результате коррупционных деяний, исключить из ст. 575 ГК РФ положение о дарении госслужащим подарков, стоимость которых не превышает трех тыс. руб., создать механизм признания недействительными сделок, являющихся коррупционными правонарушениями. Пятое. В системе органов государственной власти было бы целесообразно создать специализированные органы и структурные подразделения в государственных органах по пресечению и предупреждению коррупции на государственной службе. В сфере государственных закупок можно было бы образовать подконтрольную Президенту Российской Федерации комиссию по антикоррупционной проверке юридических лиц, участвующих в государственных закупках.
