ПРИНЦИПЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
В. В. АСТАНИН
Астанин В. В., кандидат юридических наук, профессор Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова.
Содержание данной статьи имеет эксклюзивное значение, поскольку предметом исследования являются положения недавно принятого (25 декабря 2008 г.) Федерального закона «О противодействии коррупции». В статье анализируются принципы противодействия коррупции, которые определены в указанном Законе. Автор рассматривает возможность имплементации данных принципов применительно к современным потребностям противодействия коррупции и предлагает конкретные научно и практически обоснованные меры по решению данного вопроса.
The content of the present article has exclusive importance as the subject of study is the provisions of recently adopted federal law «On Counteraction of Corruption» (December 25, 2008). The article analyses the principles of counteraction of corruption which are determined in the said law. The author considers the possibility of implementation of the said principles with regard to the contemporary requirements in counteraction of corruption and proposes specific scholarly and practice measures aimed at settlement of the said issue <*>. ——————————— <*> Astanin V. V. Principles of counteraction of corruption in the russian legislation.
В рамках недавно принятого Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон) определены основные принципы противодействия коррупции, детальный анализ которых может представлять не только научный, но и сугубо практический интерес. Предлагаемые к рассмотрению принципы содержатся в ст. 3 Закона. Таковыми являются следующие: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Общеправовое значение имеют первые четыре из указанных принципов: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений. Специальное правовое значение для целей противодействия коррупции отводится принципам: комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетного применения мер по предупреждению коррупции; сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Сочетание разнохарактерных принципов противодействия коррупции имеет смысл в функциональном их предназначении. Во-первых, деятельность по противодействию коррупции строится на использовании разных мер, как карательных, так и профилактических. Во-вторых, эти принципы разновекторны, потому что ориентированы на разных участников противодействия коррупции из числа широкого круга субъектов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, международные организации, физические лица). Такое положение порождает высокие риски выхода за рамки законности тех субъектов противодействия коррупции, которые не имеют ни специальной, ни профессиональной подготовки и навыков в осуществлении противодействия коррупции. К сожалению, антикоррупционный опыт российской истории показывает, что цели противодействия коррупции на практике зачастую обретают свойства конъюнктурных соображений, а порой и противоправных по содержанию деяний со стороны тех, кто призван осуществлять истинное противодействие. В этой связи актуальность приобретает утверждение знаменитого французского мыслителя К. Гельвеция о том, что знание некоторых принципов легко замещает незнание некоторых фактов. Итак, в конечном счете образованным сочетанием принципов подчеркивается, что противодействие коррупции имеет общие правовые основания для всех без исключения субъектов, участвующих в противодействии коррупции. В этой связи практический смысл имеет анализ содержания тех принципов, в рамках которых вероятно широкое взаимодействие разных субъектов противодействия коррупции. Принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия коррупции предусматривает не только координацию действий субъектов, участвующих в процессе реализации данных мер. Начала данного принципа заложены в деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, в рамках которого можно отмечать ответственное представительство по каждому из направлений, комплексно составляющих рассматриваемый принцип. Наряду с этим комплексный характер применения перечисленных мер противодействия коррупции отражен в политико-правовом программном документе, каковым является Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. В этой связи следует отметить что риски, связанные с противодействием коррупции «вслепую», в корне своем исключены. Между тем реализация рассматриваемого принципа должна иметь свойство такого сочетания указанных в нем направлений, при котором реализация одного из направлений по возможности учитывала бы его последствия для иного самостоятельного направления противодействия коррупции. Важно подчеркнуть, что самодеятельное исполнение направлений (особенно на уровне субъектов Российской Федерации) недопустимо и чревато образованием результатов, противных ожидаемым. Так, например, дополнительное стимулирование служащих, исполняющих должностные обязанности в условиях повышенных коррупционных рисков, так называемым компенсационным пакетом, без надлежащей организации работы по соблюдению требований к служебному поведению как минимум будет дискредитировать предпринимаемые, в том числе и иные, направления противодействия коррупции. Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции выражается в заблаговременном принятии профилактических мер, направленных на предупреждение коррупции, и прежде всего на устранение причин и условий, способствующих ее проявлениям. Рассматриваемый принцип требует комплексного содержания. Например, по результатам проведенных органами прокуратуры проверок, в ходе которых были выявлены недостатки законодательства, способствовавшие коррупционным проявлениям, могут быть предприняты наряду с мерами прокурорского реагирования и содержательно обоснованные правотворческие инициативы, исключающие коррупционные детерминанты на законодательном уровне. Кроме того, данный принцип предполагает взвешенный подход к избранию мер не только в рамках их степени (карательные и предупредительные, в пользу последних). Важно еще и правильное сочетание общих и специальных мер предупреждения коррупционных проявлений. В этой связи обратимся в основе к тому же примеру, но в ином его содержании. Так, внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности служащих, обязанности которых подвержены риску коррупционных проявлений (посредством применения технических средств — веб-камеры, дублирование составленных документов на специальном сервере), должно быть оправданно в применении только тогда, когда иные меры, прежде всего общего предупреждения (например, тот же компенсационный пакет), нерезультативны. Иными словами, специальные средства предупреждения коррупции в виде чрезмерного «закручивания гаек» (к тому же часто напускного) в условиях срабатывания иных мер могут принести больше вреда, чем пользы. Наряду с этим для правильной реализации рассматриваемого принципа непременно важным является понимание пределов профилактической деятельности, очерченных статусом и функциями различных субъектов, участвующих в противодействии коррупции. Анализ практики показывает, что недостаточность или отсутствие компетенции у организаторов (исполнителей) в деятельности по предупреждению коррупции в решающей степени предопределяет возникающие в этой сфере просчеты, ошибки и системные неудачи для общих целей противодействия коррупции. Так, например, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов разработчиками этих актов может оказаться не только необъективным или заинтересованным, но и неправомочным для целей устранения выявленных коррупциогенных норм, и особенно в тех случаях, когда проведение экспертизы осуществляли неуполномоченные субъекты. Принципу сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами в противодействии коррупции уделено особое внимание в рамках положений антикоррупционных конвенций. Так, например, в ст. 13 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в наиболее приближенном значении к сотрудничеству отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию «отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких, как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней». В рамках рекомендуемых Конвенцией мер по участию институтов гражданского общества в противодействии коррупции можно выделить те из них, предпосылки к реализации которых имеются в российской действительности. В конвенционном прочтении это меры, связанные: 1) с усилением прозрачности и содействия вовлечению населения в процессы принятия решений; 2) с обеспечением для населения эффективности доступа к информации; 3) с проведением мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществлением программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах. В плоскости имплементации или фиксирования указанных положений о формах сотрудничества государства с институтами гражданского общества в российской действительности можно отмечать следующее. Реализацию первой меры можно отмечать в широком диапазоне современной государственной политики. В частности, ее можно усматривать в условиях реформирования моделей социально-экономической и административной политики государства, в соответствии с которыми диктуется необходимость нового осмысления места и роли некоммерческих организаций, предполагающих в том числе и разгосударствление рынка оказания ряда услуг, ранее выступавших предметом монополии со стороны государства. Очевидные правовые основания участия населения в процессах принятия решений можно рассматривать в рамках нормативных правовых установлений, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в п. 53 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В природоресурсных отраслях законодательства повсеместно отмечается обязательность участия граждан, общественных и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав в соответствующей сфере, а также участие в подготовке решений, реализация которых может повлечь неблагоприятные последствия для них. В частности, такие положения содержатся в ст. 3 и 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в п. 4 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, в п. 6 ст. 3 Водного кодекса Российской Федерации. Достаточно отмечается и нормативных правовых оснований для реализации второй меры участия граждан в деятельности по предупреждению коррупции, а именно связанной с обеспечением для населения эффективности доступа к информации. В соответствии со ст. 38 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. В качестве целевого предназначения для противодействия коррупции можно оценивать нормы Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в которых предусмотрен комплекс решений по вопросам, связанным с порядком обеспечения доступа граждан к информации. Реализацию третьей меры, касающейся формирования информационного поля нетерпимости в отношении коррупции, в том числе посредством реализации образовательных программ самого разного уровня, необходимо связывать не просто с активным использованием современных телекоммуникационных и образовательных технологий. Информационное обеспечение — всего лишь форма, которая может иметь постоянные либо переменные свойства. Гораздо важнее содержание и механизмы подачи (преподнесения) материала антикоррупционной направленности, которые не должны быть безликими, а напротив, иметь адресность и профессионально-компетентное сопровождение. Например, для предпринимательского сообщества конструктивными будут те антикоррупционные программы (образовательные, информационные), содержание которых задают не эксперты, оценивающие на третейских правах коррупционные ситуации, а ответственные лица органов, имеющие соответствующие полномочия по предупреждению коррупции и реагированию на ее проявления. Что касается учебных программ антикоррупционной направленности, то здесь неважно их наличие в рамках каждой дисциплины. Это сделать сложно и практически невозможно силами и компетенцией одних отраслевиков, например цивилистов в рамках преподаваемых ими учебных дисциплин. В данном случае целесообразной представляется разработка специального курса, комплексно формирующего на основе материалов разных отраслей правовой науки специальные тематические антикоррупционные разделы. Таким образом, в рамках сформированного авторского коллектива преподавателей по составлению специального курса будет автоматически исключен вопрос о прерогативах тех или иных специалистов в его подготовке.
