(Хромов И. Л.) («Международное уголовное право и международная юстиция», 2008, N 1)
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНЫХ ОРГАНОВ В БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ ИНОСТРАНЦЕВ
И. Л. ХРОМОВ
Хромов И. Л., кандидат юридических наук, доцент (ВНИИ МВД России).
Процессы интернационализации преступности, т. е. возрастание в ней удельного веса иностранных и международных элементов, объективно обусловливают необходимость налаживания и развития международного, прежде всего межгосударственного, сотрудничества в правоохранительной сфере. Внутригосударственные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы участия субъектов ОРД в международном сотрудничестве, могут иметь общий или специальный характер. К актам общего характера отнесены, например, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в России», Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» <1> и договоры (соглашения) о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Среди актов специального характера можно назвать, например, Положение о Национальном центральном бюро Интерпола, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. N 1190 <2>, или документы, принятые с целью обеспечения выполнения обязательств и реализации прав, вытекающих из конкретного международного договора. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 12. Ст. 1061. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 43. Ст. 4916.
Особое значение в международном сотрудничестве приобретают совместные действия или их координация по выявлению и задержанию преступников-иностранцев, скрывшихся от суда и следствия в различных странах, а также «борьбе с бандитизмом, терроризмом и международной преступностью» <3>. Сотрудники оперативно-розыскных органов — субъектов ОРД непосредственно столкнувшись с проблемами преступности иностранцев, вызванными процессами распада СССР, первыми пришли к выводу, что в борьбе с не признающей границ преступностью нужны совместные усилия и координация действий. Поэтому меры по созданию договорной базы сотрудничества с коллегами из соседних государств были предприняты в первую очередь на межведомственном уровне <4>. Только за период 1992 — 1998 гг. по линии МВД России заключено 15 многосторонних и 20 двусторонних межведомственных соглашений с МВД стран СНГ по оперативно-служебной деятельности и 23 соглашения о взаимодействии с партнерами из 21 государства дальнего зарубежья <5>. ——————————— <3> См.: Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью. Алма-Ата, 24 апреля 1992 г. Ст. 1 // Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве: Сборник документов. М., 1999. С. 292. <4> См.: Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве: Сборник документов. М., 1999. С. 17. <5> См.: Там же. С. 17.
Следует отметить, что сотрудничество федеральных органов исполнительной власти — субъектов ОРД в борьбе с преступностью иностранцев получило достаточно интенсивное развитие на трех основных уровнях (двустороннем, региональном, многостороннем). Наибольшее распространение получили двусторонние соглашения по таким вопросам, как борьба с преступностью, в том числе ее организованными формами, по вопросам выдачи обоснованно подозреваемых в совершении преступлений, передачи осужденных, предотвращения угона гражданских судов, в области борьбы со злоупотреблением наркотическими средствами и психотропными веществами и их незаконным оборотом. В этих правовых актах в части, касающейся организованной преступности, регулируется порядок взаимодействия оперативных и судебных следственных органов двух стран при осуществлении уголовного преследования лиц, находящихся за пределами того государства, где ими были совершены преступления <6>. ——————————— <6> См.: Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики (1983); Королевством Швеции (1995); Правительством Соединенных Штатов Америки (1995); Правительством Республики Узбекистан (1995); Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (1997); Правительством Федеративной Республики Германия (1989); Правительством Французской Республики (1989); Правительством Итальянской Республики (1988); Правительством Аргентинской Республики и другими «О сотрудничестве в области борьбы с преступностью и злоупотреблением наркотическими средствами и психотропными веществами и их незаконным оборотом».
Помимо двустороннего сотрудничества федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, имеющих право на ведение оперативно-розыскной деятельности и выступающих от имени субъекта международного права, международное сотрудничество осуществляется на региональном уровне, что обусловлено расширением круга участников договорных отношений, совпадением интересов и характером отношений стран определенного региона. К такого рода организациям относится, в частности, Содружество Независимых Государств, в рамках которого сотрудничество оперативно-розыскных органов Российской Федерации с аналогичными структурами государств — стран СНГ развивается особенно динамично, учитывая общие границы, исторически сложившиеся связи между народами этих государств, политические, пограничные, экономические, военные, культурные, экологические интересы и т. д. Значительная роль в организации в государствах — участниках СНГ борьбы с наиболее опасными видами преступлений, совершаемых на территории государств — участников Содружества, принадлежит Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников Содружества Независимых Государств, созданное на основании решения Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 24 сентября 1993 г. В функцию Бюро в качестве основного положения входит координация действий по подготовке и проведению оперативно-розыскных и комплексных операций, затрагивающих интересы нескольких государств — участников СНГ, содействие в осуществлении межгосударственного розыска и др. <7>. ——————————— <7> См.: Положение «О Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников Содружества Независимых Государств». Утверждено решением Совета глав правительств Совета Независимых Государств от 9 октября 1997 г.
В целях объединения усилий в борьбе с международным терроризмом государства — участники Содружества Независимых Государств заключили Договор о сотрудничестве в борьбе с терроризмом (1999 г.). В ст. 2 указанного Договора стороны взяли на себя обязательства сотрудничать в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма в соответствии с настоящим Договором, национальным законодательством и международными обязательствами. Причем в Договоре прямо указано, что при осуществлении сотрудничества в борьбе с актами терроризма Стороны рассматривают соответствующие деяния только как уголовные (ст. 4), что дает право оперативным подразделениям субъектов ОРД Сторон взаимодействовать в вопросах организации и совместного проведения оперативно-розыскных мероприятий. Помимо взаимодействия оперативно-розыскных органов в рамках государств — участников СНГ сотрудничество федеральных органов исполнительной власти — субъектов ОРД Российской Федерации осуществляется в рамках таких региональных (субрегиональных) межправительственных организаций, как Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС) 1998 г., участники которого заключили Соглашение (ст. 1) о сотрудничестве в предупреждении, пресечении, выявлении и раскрытии преступлений, в частности актов терроризма, организованной преступности, незаконного оборота наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, ядерных и радиоактивных материалов, а также отравляющих веществ; незаконной международной экономической деятельности, преступной деятельности, связанной с незаконной миграцией, нелегальным пересечением границы и незаконной торговлей женщинами, сексуальной эксплуатацией женщин, подростков или малолетних детей. Формы сотрудничества по Соглашению (ст. 2), в частности, осуществляются путем планирования и координации действий против преступных организаций; розыска лиц, скрывающихся от уголовного преследования; обмена информацией в области пограничного контроля и др. В Азиатском регионе (в г. Бишкек Республики Кыргызстан 2 декабря 1999 г.) главами государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан, т. е. государств — участников «Шанхайской пятерки», подписан Меморандум о сотрудничестве и взаимодействии правоохранительных органов и спецслужб в правоохранительной сфере. Государства — участники «Шанхайской пятерки» приняли решение с учетом существующих в международной практике форм и методов сотрудничества о согласовании, сближении нормативно-правовой базы и проведении совместных операций по противодействию расширению масштабов организованной преступности, международного терроризма, сепаратизма, незаконного оборота оружия и наркотиков, нелегальной миграции и других наиболее опасных преступлений <8>. ——————————— <8> См.: Овчинский В. С. Международно-правовые основы борьбы с терроризмом: Сборник документов. М.: Инфра-М, 2003. С. 247.
Меморандум послужил толчком дальнейшего развития сотрудничества указанных стран. В июне 2001 г. в Шанхае главы государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан создали Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС), которая приняла Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. По мере развития связей между государствами преступность также приобретает международный характер. Изучение такого явления, как иностранная преступность, показало, что в последнее десятилетие XX столетия она заметно эволюционировала. Появилось понятие «интернационализация преступности», т. е. преступности, с одной стороны, имеющей одни и те же характеристики чуть ли не повсюду, во всех странах мира (наркотизм, торговля людьми, вооруженные грабежи, захват заложников и т. п.), с другой — переходящей национальный границы <9>. Иностранная преступность с появлением целого ряда факторов приобрела характер международной интеграции организованных преступных формирований, которые состоят из граждан зарубежных стран, действующих помимо территории России в еще как минимум одном государстве. В этих условиях казалось, что ответные меры со стороны международного сообщества должны были быть адекватными. Однако в международном плане они пока сводятся к разработке правовых основ этого сотрудничества, а борьба с конкретными преступлениями международного характера в основном ведется на национальном уровне. ——————————— <9> См.: Савицкий В. М. Уголовная юстиция: проблемы международного сотрудничества. М.: Бек, 1995. С. 2 — 4.
Например, в соответствии с принципом суверенитета государства имеют неотъемлемое право на пограничный контроль и отказ во въезде любым лицам для обеспечения своих национальных интересов. В то же время действуют нормы международного права, касающиеся положения беженцев и лиц, ищущих убежища. Вместе с тем Конвенция ООН 1951 г. «О беженцах», заявляя о необходимости уважать права человека, не противоречит, однако, неотъемлемому праву государств на предотвращение нелегальной иммиграции. За государствами остается право препятствовать нелегальной иммиграции и возвращать на родину либо отправлять в такие места, где их жизни и свободе не будет угрожать опасность. При организации борьбы с нелегальными иммигрантами необходимо учитывать то обстоятельство, что в международном праве до настоящего времени нет универсального соглашения о борьбе с нелегальной иммиграцией. Ответственность за деятельность, связанную с нелегальной иммиграцией на международном уровне, также не предусмотрена. В ст. 6 Конвенции МОТ N 143 о злоупотреблении в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (Женева, 4 июня 1975 г.) отмечается только, что в рамках национального законодательства предусматриваются меры для эффективного применения административного, гражданского и уголовного наказания, включая тюремное заключение, в отношении организации миграции трудящихся с целью получения работы. В приложениях 1 и 2 к Конвенции МОТ N 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г. указано: «Всякое лицо, способствующее тайной или незаконной иммиграции, подлежит соответствующему наказанию». Для радикального изменения положений в борьбе с нелегальной иммиграцией необходимо: чтобы разработанные на национальном уровне нормативные правовые акты различных государств не противоречили друг другу; был усилен режим охраны внешних границ государств — участников СНГ и границы России с КНР, а также контроль в приграничных районах как на внешних границах государств — участников СНГ, так и на внутренних; выдворение нелегального иммигранта осуществлялось на территорию того государства, через которое или из которого это лицо прибыло в Россию, и за счет этого государства (с этой целью необходимо ввести соответствующие поправки в Соглашение 1998 г.); усилена ответственность физических лиц за нелегальную иммиграцию, вплоть до уголовной <10>. ——————————— <10> См.: Правовые основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации / Под ред. проф. А. И. Опалева. М.: Изд. «ЮНИТИ», 2004. С. 436.
Многие виды преступности, где субъектами являются иностранцы, в частности терроризм, наркобизнес, незаконный оборот оружия, захват заложников и др., затрагивают интересы всего мирового сообщества, создали предпосылки для выхода международного сотрудничества государств на универсальный уровень <11>. Интенсивно идет процесс заключения многосторонних договоров. Правовой основой развития многосторонних договоров между государствами на постсоветском пространстве явились: Устав Содружества Независимых Государств (1993), который в ч. 2 ст. 2 прямо указывает, что «целями Содружества являются правовая помощь и сотрудничество в других сферах правоотношений»; Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993). ——————————— <11> См.: Меркушев В. В. Борьба с транснациональной организованной преступностью: Консп. М.: Амалфея, 2003. С. 51.
На основании указанных правовых документов оперативно-розыскные органы субъекта ОРД вправе заключать многосторонние договоры по вопросам, входящим в их компетенцию. Например, МВД России в целях борьбы с транснациональной организованной преступностью заключило следующие многосторонние договоры с государствами — участниками СНГ: Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью (1992); Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел в сфере обмена информацией (1992); Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутренних дел в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (1992); Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере борьбы с организованной преступностью (1994); Соглашение о порядке передачи и транзитной перевозки лиц, взятых под стражу (1994); Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с преступностью на транспорте (1995) <12> и др. ——————————— <12> См.: Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве: Сборник документов. М., 1999.
С учетом активизации деятельности транснациональных преступных организаций исторически и теоретически разработка стратегических планов и методология их реализации в международных отношениях происходят под эгидой ООН и ее основных центров и институтов (например, Центр по международному предупреждению преступности ООН, Межрегиональный научно-исследовательский институт ООН по вопросам преступности и правосудия, Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию ООН). Нельзя не упомянуть о таких разработанных в рамках ООН документах, как Миланский план действий по укреплению международного сотрудничества в борьбе с преступностью, Руководящие принципы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития и нового международного правопорядка (1985), Программа ООН по борьбе с преступностью и уголовному правосудию (1991), Неапольская политическая декларация и Глобальный план действий, принятые Всемирной конференцией по борьбе с транснациональной организованной преступностью в Неаполе в ноябре 1994 г., и др. На основании указанных документов разработана и принята Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000). Данная Конвенция на сегодняшний день является основным международно-правовым актом, регулирующим важнейшие вопросы, связанные с проблемами транснациональной организованной преступности в мире. Таким образом, на основании представленного материала и с учетом мер и рекомендаций, изложенных в упомянутых в данном разделе правовых актах, можно вывести следующую концептуальную основу международно-правового сотрудничества в области борьбы с транснациональной организованной преступностью. Во-первых, с точки зрения стратегии ее основной вопрос будет заключаться в определении наиболее эффективных мер по предупреждению и борьбе с данным видом преступности. Во-вторых, следует совершенствовать методы сбора оперативной информации в целях установления организованных структур преступных группировок, характера их деятельности и перехвата сообщений; обеспечить защиту свидетелей и потерпевших, поощрение и защиту сотрудничающих с правосудием свидетелей; разработать следственные методы и другие механизмы, позволяющие обеспечить изъятие и замораживание незаконных доходов и, таким образом, способствовать их конфискации. В-третьих, обеспечить прогрессивное развитие профилактической деятельности, направленной на поддержание стабильности финансовых учреждений и принятие следующих приоритетных мер: ограничение банковской тайны в целях установления жесткого контроля за практикой «отмывания» грязных денег; обеспечение более активной роли финансовых учреждений в ситуациях, где замечено участие представителей преступных организаций, например в отношении подозрительных сделок и др. Таким образом, международно-правовое сотрудничество в борьбе с транснациональной организованной преступностью иностранных граждан будет эффективнее, гибче и многофункциональнее, если каждое заинтересованное государство на национальном уровне разработает собственную специальную модель борьбы с организованной преступностью международного характера.
