(Громов М. А.) («Российский следователь», 2008, N 1)
ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ
М. А. ГРОМОВ
Громов М. А., доцент, профессор кафедры управления органами внутренних дел Академии управления МВД России, кандидат юридических наук.
Представляется, что институт чрезвычайных правовых режимов, имеющих законодательное закрепление, в настоящее время в основном сложился <1>. Это явилось результатом глубокого научного осмысления и обобщения практики их установления и реализации <2>. ——————————— <1> Конституция Российской Федерации (1993); Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375; Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. N 27. Ст. 3027. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий А. В. Мелехина «Особые правовые режимы Российской Федерации» включен в информационный банк. —————————————————————— <2> См., например: Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: Издательство «ЩИТ-М», 2000; Мелехин А. В. Особые правовые режимы Российской Федерации: Монография. М.: Маркет ДС, 2005; Попова Н. Ф. Военное положение: Административно-правовой аспект: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 1999.
К такому виду правовых режимов относится обособленная часть общей совокупности всех административно-правовых режимов, а именно: — правовой режим контртеррористической операции; — особый правовой режим чрезвычайного положения; — особый правовой режим военного положения; — военное время как чрезвычайный правовой режим. Кроме того, в период Великой Отечественной войны имела место практика установления осадного положения как одного из видов чрезвычайного правового режима. Например, когда враг подступал к Москве в октябре 1941 г., постановлением Государственного комитета обороны СССР устанавливалось осадное положение с системой чрезвычайных мер, чрезвычайными полномочиями органов государственной власти и управления, правоохранительных органов и силовых структур, вплоть до расстрела на месте без суда и следствия паникеров, мародеров, бандитов и диверсантов. Установлению чрезвычайных правовых режимов всегда предшествует возникновение и негативное, нередко бурное, разрушительное, опасное для личности, общества и государства, развитие чрезвычайных обстоятельств социально-политического, криминального или военного характера, а также чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального и техногенного характера, требующих незамедлительного федерального и регионального вмешательства, адекватных решительных действий правоохранительных органов, специальных служб и силовых структур с применением необходимых сил и средств, формируемых в соответствующие группировки, нередко межведомственные. Характеризующими признаками указанных чрезвычайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций, являющихся основаниями для установления различных видов чрезвычайных правовых режимов, являются: масштабность, динамизм развития, общественная опасность, тяжкие последствия для личности, общества и государства на обслуживаемой территории, длящиеся реальные внутренние и внешние угрозы национальной и военной безопасности <3>. ——————————— <3> Концепция национальной безопасности Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24), разд. 3 // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170; Военная доктрина Российской Федерации. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706, п. п. 5, 6 // СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1852.
К основным внутренним угрозам относятся: — попытка насильственного свержения конституционного строя; — противоправная деятельность экстремистских, националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации (РФ), дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране; — планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти, нападение на государственные, хозяйственные, военные объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры; — создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований (НВФ); — незаконное распространение (оборот) на территории РФ оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов, иных противоправных действий; — организованная преступность, терроризм, контрабандная и иная противозаконная деятельность в масштабах, угрожающих национальной безопасности РФ. Основными внешними угрозами являются: — территориальные претензии к Российской Федерации; — вмешательство во внутренние дела РФ; — попытки игнорировать (ущемлять) интересы РФ в решении проблем международной безопасности, противодействовать ее укреплению как одного из влиятельных центров многополярного мира; — наличие очагов вооруженных конфликтов, прежде всего вблизи Государственной границы РФ и границ ее союзников; — создание (наращивание) группировок войск (сил), ведущее к нарушению сложившегося баланса сил, вблизи Государственной границы РФ и границ ее союзников, а также на прилегающих к их территориям морях; — расширение военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности РФ; — ввод иностранных войск в нарушение Устава ООН на территории сопредельных с РФ и дружественных ей государств; — создание, оснащение и подготовка на территории других государств вооруженных формирований и групп в целях их переброски для действий на территории РФ и ее союзников; — нападение (вооруженные провокации) на военные объекты РФ, расположенные на территории иностранных государств, а также на объекты и сооружения на Государственной границе РФ, границах ее союзников и в мировом океане; — действия, направленные на подрыв глобальной и региональной стабильности; — дискриминация, подавление прав, свобод и законных интересов граждан РФ в иностранных государствах; — враждебные, наносящие ущерб военной безопасности РФ и ее союзников, информационные (информационно-технические, информационно-технологические) действия; — международный терроризм. Названные нами виды чрезвычайных правовых режимов, как отмечалось, образуют свою, обособленную от общей совокупности административно-правовых режимов, часть, создающую новую временную систему правовых отношений на территориях их установления в целях нейтрализации внутренних и внешних угроз национальной и военной безопасности Российской Федерации. Особенностью указанных отношений является то, что они: во-первых, регулируются федеральными законами, в которых определены: основания и порядок установления каждого из чрезвычайных правовых режимов, время действия, полномочия органов власти и управления, силы и средства, задействуемые для их обеспечения, социальные гарантии, перечень мер и временных ограничений для граждан, должностных и юридических лиц с возникновением правовых отношений в области административного, гражданского, уголовного, трудового права; во-вторых, затрагивают различные сферы и области социальной практики в условиях чрезвычайной обстановки с возможными или реальными тяжкими последствиями для личности, общества и государства, что обязывает законодателя определенным образом нормативно реагировать на указанное обстоятельство; в-третьих, они определяются совокупностью чрезвычайных обстоятельств социально-политического, криминального или военного характера, а также совокупностью чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального или техногенного характера, которые существенно влияют на решения государственных органов власти и управления; в-четвертых, они не могут быть локализованы или ликвидированы, как и вызвавшие их чрезвычайные обстоятельства или чрезвычайные ситуации, без чрезвычайных мер, усиливающих полномочия органов государственной власти и управления, органов оперативного управления и ограничивающих в определенной степени права и интересы граждан; в-пятых, посредством их регулируются вопросы формирования и применения специальной группировки сил и средств, создаваемой для решения новых задач. Указанные общественные отношения материализуются (выражаются) в определенных чрезвычайных правовых режимах. Под чрезвычайным правовым режимом нами понимается устанавливаемая в соответствии с федеральными конституционными или федеральными законами, относящимися к чрезвычайному законодательству, федеральными органами власти или специальными органами оперативного управления на региональном или муниципальном уровне на определенное время и на определенной территории особая временная система правовых отношений, регулирующих порядок жизнедеятельности граждан, организаций, предприятий, учреждений, государственных органов федерального и регионального уровня, органов муниципального самоуправления. На этот период ограничиваются некоторые конституционные права и свободы граждан, должностных и юридических лиц, возлагаются на них дополнительные обязанности, повышается их ответственность в силу возникновения чрезвычайной обстановки, требующей применения норм чрезвычайного законодательства, принятия адекватных чрезвычайных мер, задействования объединенных группировок войск (сил) в рамках соответствующих государственных систем, направленных на предотвращение, пресечение и минимизацию последствий чрезвычайных обстоятельств социально-политического, военного или криминального характера, а также на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального или техногенного характера, в целях восстановления нарушенного общественного порядка и общественной безопасности, защиты прав и свобод личности, общества и государства, обеспечения конституционных принципов территориальной целостности и суверенитета государства, национальной и военной безопасности. В январе 2007 г. произошло событие, которое с полной уверенностью можно охарактеризовать как новое видение проблемы противодействия терроризму, как новые правовые отношения между гражданами и государственными институтами. В результате страна стала, на наш взгляд, другой. 17 января 2007 г. руководитель Федерального оперативного штаба (он же руководитель Национального антитеррористического комитета) проинформировал по каналам СМИ граждан России о получении оперативной информации от иностранных спецслужб о возможном совершении на территории России диверсионно-террористических актов на наземном транспорте и в метрополитене. Были даны указания оперативным штабам антитеррористических комиссий в субъектах РФ, а также членам Федерального оперативного штаба (ФОШ) по приведению антитеррористических сил и средств в состояние повышенной готовности, активизации оперативно-розыскной деятельности и осуществлению комплекса предупредительно-профилактических мер. ФОШ рекомендовал руководителям предприятий, занятых в сфере транспортных пассажирских перевозок, обеспечить надлежащее выполнение мер по обеспечению безопасности населения. ФОШ обратился к гражданам с просьбой отнестись к данной информации с пониманием, повысить уровень бдительности, оказать необходимое содействие правоохранительным структурам и информировать органы о всех подозрительных лицах, их действиях и нахождении бесхозяйных предметов. На наш взгляд, такое обращение к гражданам, руководителям правоохранительных органов, предприятий и организаций достигло своей цели. Граждане в целом с пониманием и одобрением восприняли указанную информацию, стали более бдительны, осторожны и осмотрительны. Имеются положительные примеры обращений граждан, потребовавших оперативного реагирования правоохранительных органов на информацию. Фактически в стране был введен режим террористической угрозы, хотя такого правового режима в новом антитеррористическом законодательстве (2006 г.) нет. На наш взгляд, такой правовой режим необходимо закрепить в российском законодательстве. Были привлечены дополнительные силы органов внутренних дел, задействованы приданные силы, в том числе внутренние войска, казачество, общественность. Всем постам ГИБДД дано указание внимательно проверять транспорт, прибывающий из других регионов. Осуществляется паспортный режим в гостиницах и общежитиях. Усилена охрана важных объектов, особенно транспортного комплекса страны. В метро увеличено число милиционеров, работают кинологи. Под особый контроль взяты вокзалы, мосты, наземный и морской транспорт. По всей стране милиция перешла на усиленный вариант несения службы. Все это позволило предотвратить террористическую угрозу. Сказанное позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, реальные внутренние и внешние угрозы на территории Российской Федерации или в отдельных местностях требуют принятия государством адекватных чрезвычайных мер, которые в обычных условиях не применяются. Тем не менее принцип «права государственной необходимости» вовсе не означает вседозволенности, использования любых мер и средств для устранения возникшей угрозы безопасности, выхода за рамки правовых установлений. Во-вторых, руководителям, сотрудникам и военнослужащим МВД России необходимо учитывать особенности новых правовых отношений, возникающих в условиях чрезвычайных правовых режимов, для чего при формировании и применении группировки сил и средств необходимо осуществлять их специальную подготовку для конкретных действий, проводить проверку правовых знаний, регулярно осуществлять специальные инструктажи и тренировки перед выполнением возникающих специфических задач и функций. В-третьих, целесообразно принять федеральный закон о правовом режиме террористической угрозы, в котором определить, с одной стороны, правомочия сил правопорядка в указанных условиях, а с другой — права и обязанности граждан, должностных и юридических лиц, средств массовой информации, что позволит более эффективно, находясь в правовом поле, решать задачи по предупреждению и предотвращению террористических актов, повысить активность и сознательность граждан в правоохранительной сфере.
