(Пчелинцев С. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2004, N 6)
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЛИЧНОСТИ В ПЕРИОД ДЕЙСТВИЯ ВОЕННОГО И ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
С. В. ПЧЕЛИНЦЕВ
Пчелинцев С. В., заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, генерал-майор юстиции.
Приоритетная задача обеспечения прав и свобод граждан приобретает особое значение в период действия особых правовых режимов при возникновении различных ситуаций чрезвычайного характера, когда нормальное функционирование общества и государства вследствие тех или иных причин становится невозможным. Как справедливо отмечают известные российские ученые Маклаков В. В. и Страшун Б. А., «конституции часто предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах» <*>. ——————————— <*> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 1995. Т. 1 — 2. С. 121.
Такими обстоятельствами, когда происходят глубокие изменения во всех сферах жизни общества, могут быть, например, такие причины, как агрессия иностранного государства либо непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю государства (например, попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межконфессиональные и региональные конфликты, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и др.). Исторический опыт свидетельствует о том, что в подобных случаях вводятся предусмотренные национальным законодательством особые (чрезвычайные) правовые режимы деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и организаций, например чрезвычайное положение, военное положение, осадное положение, состояние обороны, состояние угрозы и др. Конституцией РФ (ст. 56, 87, 88) предусмотрено введение в РФ таких особых правовых режимов, как военное положение и чрезвычайное положение. Исходя из смысла ст. 87 Конституции РФ иных оснований для введения Президентом РФ на территории России или в ее отдельных местностях военного положения, кроме агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, федеральным законодательством предусмотрено быть не может. Изложенные условия введения военного положения имеют исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат. Что касается чрезвычайного положения, то, как закреплено в части второй ст. 56 и ст. 88 Конституции РФ, оно может вводиться Президентом РФ при наличии обстоятельств и в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом. Такие обстоятельства могли заключаться в довольно широком перечне условий (например попытки насильственного изменения конституционного строя, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, эпидемии и другие обстоятельства, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов), определяемых соответствующим федеральным конституционным законом. Таким образом, с принятием Конституции РФ основания введения военного и чрезвычайного положения впервые в истории России были строго разграничены. Вместе с тем специальные конституционные законы, которые должны были четко конкретизировать основания введения военного и чрезвычайного положения и их режимы, несмотря на очевидную необходимость их рассмотрения, не принимались в течение довольно длительного времени. Как представляется, задержка в рассмотрении названных законопроектов, наряду с соображениями политического свойства, во многом объяснялась дискуссией теоретического характера о возможности и пределах ограничения прав граждан в условиях действия военного положения. Международная практика применения институтов чрезвычайного и военного положения в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государств рассматривает эти режимы в качестве правовых институтов, регламентирующих чрезвычайный режим осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. При этом поддержание режимов чрезвычайного или военного положения практически неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, приобретающими зачастую неоправданно жесткий характер. С учетом изложенного представляется крайне важным объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан, которые при этом не должны противоречить нормам международного права, установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам <*>. ——————————— <*> См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 276 — 283.
Высказанные в современной отечественной юридической литературе точки зрения содержали различные подходы к этой проблеме, которые (включая позиции Авакьяна С. А., Бабурина С. Н., Глушко Е., Короткова А. П., Лозбинева В. В., Соковых Ю. Ю., Чиркина В. Е. и других отечественных юристов) автором ранее неоднократно анализировались <*>. По результатам был сделан вывод о том, что какие-либо ограничения прав и свобод граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены законодательством конкретного государства и соответствуют нормам международного права. В полной мере указанное положение распространяется и на ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов (в том числе чрезвычайного или военного положения). ——————————— <*> См. напр.: Пчелинцев С. В. Об ограничении прав и свобод граждан в условиях военного положения: теоретические аспекты // Журнал российского права. 2002. N 2. С. 96 — 105; Он же. Новые конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» // Государственная служба. 2003. N 1. С. 97 — 106; Он же. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 131 — 145 и др.
Анализ зарубежной практики свидетельствует о том, что ограничения прав и свобод в период чрезвычайного или военного положения, как правило: а) не распространяются на основные права граждан; б) носят ограниченный по объему и времени действия характер; в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта. Даже при введении чрезвычайного или военного положения основные неотъемлемые права человека (на жизнь, достоинство личности, равноправие и отсутствие дискриминации, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, свободу вероисповедания, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на жилище, право на судебную защиту прав и свобод и др.) должны непременно соблюдаться. Как справедливо отмечает на основе анализа международной практики ограничения прав человека (в том числе в условиях военного и чрезвычайного положения) известный венгерский политолог и юрист Шайо А., подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна являться «чрезмерной» <*>. ——————————— <*> См.: Шайо А. Указ. соч. С. 282 — 283.
Отсюда следует, что закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принцип возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, содержит требование разумной достаточности применяемых мер, которые могут осуществляться только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с обязательствами РФ по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения, а также не предусматривают ограничения прав и свобод, перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, которые не могут ограничиваться ни при каких обстоятельствах, в том числе и в условиях чрезвычайного положения. На основании анализа норм международного права и зарубежного законодательства автором высказывались конкретные соображения о необходимости включения в законопроекты норм, которые бы предусматривали некоторые временные запреты и ограничения в условиях военного положения на территории, где оно введено (с приведением их возможного перечня) <*>. Эти предложения во многом были реализованы и в последующем нашли закрепление в Федеральных конституционных законах от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» <**> (далее — Закон «О чрезвычайном положении») и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» <***> (далее — Закон «О военном положении»), которые в настоящее время являются правовой основой двух особых правовых режимов РФ в исключительных для государства обстоятельствах. Их комплексный содержательный анализ позволяет прийти к следующим выводам: ——————————— <*> См., напр.: Права человека и вооруженные конфликты / Отв. ред. Карташкин В. А. М., 2001. С. 98 — 104; Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Отв. ред. Лукашева Е. А. М., 2000. С. 295 — 309; Международно-правовое обеспечение безопасности человека (по материалам «круглого стола») // Государство и право. 2001. N 6. С. 101 — 102 и др. <**> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277. <***> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
I. Правовое положение личности в период действия режимов чрезвычайного или военного положения имеет свои характерные черты и специфические особенности, которые заключаются в том, что органами, обеспечивающими режим чрезвычайного или военного положения, по основаниям, установленным федеральным законодательством и в пределах предоставленных им полномочий, могут быть ограничены отдельные права и свободы граждан. Например, Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 11) и Законом «О военном положении» (ст. 7 — 8) определены временные ограничения, которые применяются во всех случаях независимо от оснований введения чрезвычайного или военного положения. К ним, в частности, относятся: а) установление ограничений на свободу передвижения; б) запрещение или ограничение проведения массовых мероприятий; в) запрещение забастовок; г) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра. В то же время некоторые меры ограничительного свойства могут применяться в ходе чрезвычайного положения в зависимости от конкретных оснований его введения и использоваться (или нет) при поддержании режима военного положения. С другой стороны, отдельные временные меры (например, задержание по основаниям, установленным Федеральным законом, граждан и транспортных средств на срок до 30 суток; введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями; запрещение работы приемопередающих станций индивидуального пользования и др.) могут применяться только на территории, на которой введено военное положение (ст. 12 Закона «О чрезвычайном положении»; ст. 7 Закона «О военном положении») <*>. ——————————— <*> См. об этом подробно: Пчелинцев С. В. Права и свободы граждан в условиях чрезвычайного и военного положения // Законность. 2003. N 4. С. 36 — 39.
II. Законодательство РФ предусматривает возможность ограничения прав и свобод граждан в период действия чрезвычайного и военного положения только в определенном объеме, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Более того, принимаемые в этой связи меры с учетом международно-правовых норм не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам (ст. 28 Закона «О чрезвычайном положении»; ст. 1 Закона «О военном положении»). III. Отдельные положения о возможных ограничениях прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного и военного положения закреплены и в некоторых других федеральных законах последнего времени, что свидетельствует о наличии у законодателя единого подхода к решению этой проблемы. В частности, ст. 4 ТК РФ установлено, что не является принудительным трудом работа, выполняемая в случаях объявления чрезвычайного или военного положения. А в ст. 51 и 93 ЗК РФ закреплено, что во время чрезвычайного или военного положения допускается временное изъятие у собственника земельного участка с возмещением собственнику причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции земельных участков для нужд обороны и безопасности. IV. Законом «О чрезвычайном положении» (ст. ст. 16 — 27) и Законом «О военном положении» (ст. ст. 9 — 15) закреплены и разграничены полномочия Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов военного управления, иных структур и должностных лиц по введению и применению на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, мер, связанных с временным ограничением отдельных прав граждан. Кроме того, в Законе «О военном положении» (ст. 22) и в Законе «О чрезвычайном положении» (ст. 37) содержится норма об обязанности Президента РФ в случае введения военного или чрезвычайного положения во исполнение международно-правовых обязательств РФ принять меры по оповещению (уведомлению) Генерального секретаря ООН (а через него — государств — участников ООН) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлениях РФ от своих обязательств по международным договорам, связанным с ограничением отдельных прав и свобод граждан. V. В новом законодательстве РФ об особых правовых режимах серьезное внимание уделено гарантиям прав граждан. Юридическими гарантиями соблюдения основ правового статуса личности в условиях чрезвычайного и военного положения могут являться существующие в РФ меры защиты прав и свобод граждан, предусмотренные ст. ст. 45 — 46 Конституции РФ, включая возможность обращения в суд и в органы прокуратуры. В этой связи особого внимания требует выяснение полномочий в период чрезвычайного и военного положения именно судов и прокуратуры. Здесь необходимо исходить из того, что, в отличие от законодательства других стран и исторического опыта дореволюционной России и СССР <*>, Конституцией РФ (п. 3 ст. 118) и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (п. 1 ст. 4) <**> создание каких-либо чрезвычайных судов не допускается. ——————————— <*> См.: Пчелинцев С. В. Развитие законодательства об осуществлении правосудия в условиях особых правовых режимов: история и современность // Журнал российского права. 2003. N 6. С. 97 — 105. <**> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
Исходя из конституционных принципов судебной деятельности, правосудие на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, осуществляется только судом. На этой территории действуют все суды, установленные Конституцией РФ. Причем судопроизводство во всех судах должно осуществляться в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами РФ. Исключительно важно, что применение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается (ст. 35 Закона «О чрезвычайном положении», ст. 16 Закона «О военном положении»). В случае же невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах. Что касается деятельности прокуратуры РФ на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, то она также должна осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и иными законодательными актами РФ с учетом положений федерального законодательства о чрезвычайном или военном положении (ст. 36 Закона «О чрезвычайном положении», ст. 16 Закона «О военном положении»). Законом «О чрезвычайном положении» особо оговорено, что при введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. Таким образом, осуществленный в статье анализ позволяет с достаточной уверенностью констатировать тот важный факт, что обсуждавшаяся в течение длительного времени необходимость учета при подготовке проекта Законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» норм международного права и зарубежного опыта (о пределах возможного ограничения прав и свобод граждан в период действия особых правовых режимов и гарантиях их соблюдения) была признана обоснованной и реализована. Изложенное подтверждает все более усиливающуюся тенденцию нарастающего влияния международного права на систему и отрасли внутреннего права, что положительно сказалось на подготовке проектов конституционных законов о чрезвычайном положении и о военном положении (в том числе в области соблюдения прав и свобод граждан в период действия особых правовых режимов) <*>. В этой связи, по мнению автора, показательным является высказывание известного отечественного юриста-международника профессора Карташкина В. А., сделанное в ходе Московского юридического форума «Глобализация, государство, право, XXI век»: «В современном мире права человека будут все больше подвергаться международно-правовому регулированию. Это предопределено интернационализацией всей общественной жизни, необходимостью решения глобальных проблем, имеющих общечеловеческое значение» <**>. ——————————— <*> См., напр.: Тихомиров Ю. А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. N 11. С. 9; Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. М., 2002. <**> См.: Глобализация, государство, право, XXI век. О некоторых итогах международного юридического форума // Журнал российского права. 2003. N 2. С. 3 — 4.
Безусловно, принятие Законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» является основой для дальнейшего совершенствования правового регулирования режимов чрезвычайного и военного положения (в том числе по вопросам правового положения личности), включая внесение соответствующих изменений в ряд федеральных законов и принятие постановлений Правительства РФ, что отмечается в современной юридической литературе <*>. ——————————— <*> См.: Лозбинев В. В. Новый Закон «О чрезвычайном положении» требует изменения ряда норм федерального законодательства // Российская юстиция. 2002. N 7. С. 46 — 48.
В заключение необходимо отметить возросшее в последнее время внимание к исследованию различных аспектов особых правовых режимов <*>, включая подготовку и издание в 2003 г. первого комментария к Закону «О чрезвычайном положении» <**>. В то же время представляется, что вопросы, связанные с правовым положением личности в период действия особых правовых режимов, не получили еще должного освещения в научной литературе. В этой связи научные исследования в данном направлении, особенно с учетом зарубежного опыта, представляются в настоящее время весьма актуальными. ——————————— <*> См., напр.: Бойченко Ю. А. Принцип пропорциональности как условие закона режима чрезвычайного положения // Юрист-международник. 2003. N 3. С. 30 — 38; Рушайло В. Б. К вопросу о теории административно-правового режима // Современное право. 2003. N 8. С. 22 — 26; Он же. Конституционные и административно-правовые основы содержания режима военного положения в Российской Федерации // Право и политика. 2003. N 12. С. 78 — 84; Он же. Административно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // Современное право. 2004. N 1. С. 29 — 35. <**> См.: Лозбинев В. В. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении». Комментарий. М., 2003.
