(Изолитов А. С.) («Военно-юридический журнал», 2008, N 3)
ОБ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ РЕЖИМА КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ОПЕРАЦИИ
А. С. ИЗОЛИТОВ
Изолитов А. С., адъюнкт кафедры уголовно-правовых дисциплин Московского пограничного института ФСБ России.
Использование государством специального правового режима в качестве средства ликвидации (минимизации последствий) исключительной ситуации имеет достаточно долгую историю. Еще в начале XX в. В. М. Гессен предпринял попытку разработки правового института исключительного положения <1>. Под исключительным положением В. М. Гессен понимал «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они ни состояли, представляемых правительственной власти при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства» <2>. Выделяемые В. М. Гессеном формы исключительного положения «военное (осадное) положение… вводимое в случаях внешней войны, и фиктивное военное (или осадное) положение, вводимое в случаях внутренних смут» <3>, реализованы в Российской Федерации в правовых режимах военного положения <4> и чрезвычайного положения <5>. ——————————— <1> См.: Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908. <2> Гессен В. М. Исключительное положение. Харьков, 2005. С. 57. <3> Там же. <4> См.: ч. ч. 2, 3 ст. 87, п. «б» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. N 237; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 375. <5> См.: ст. 88 Конституции Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. N 237; Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277.
Между тем, несмотря на столь солидный срок существования института исключительных правовых режимов, единства мнений о его содержании среди авторов нет. Наиболее дискуссионными остаются вопросы применения единой терминологии, определения перечня исключительных ситуаций, являющихся основаниями для введения соответствующего правового режима, и объема правоограничений, используемых для ликвидации исключительной ситуации. Два последних вопроса стали актуальными после принятия Федерального закона «О противодействии терроризму», ст. 11 которого регламентирует правовой режим контртеррористической операции <6>. Если действовавший до марта 2006 г. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» регламентировал правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции, ограничиваясь указанием перечня прав сотрудников правоохранительных органов, проводящих данную операцию <7>, то принятый после указанного срока законодательный акт указывает основания, порядок и условия введения данного правового режима, который, на наш взгляд, по своей природе является исключительным. Именно тенденция расширения перечня исключительных правовых режимов (за рамки военного и чрезвычайного положений) и, как следствие, увеличения количества правовых оснований ограничения ряда конституционных прав и свобод граждан в рамках действия указанных режимов обусловливает, по нашему мнению, необходимость определения исчерпывающего перечня ситуаций, для ликвидации которых государство может ограничивать ряд конституционных прав и свобод граждан. ——————————— <6> См.: ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 11. Ст. 1146. <7> См.: ст. 13 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3808.
Нельзя не согласиться с С. В. Пчелинцевым в том, что в вопросе принципиальной возможности ограничения прав и свобод граждан определяющими «являются положения ч. 3 ст. 55 Конституции России, которая предусматривает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо (выделено мной. — А. И.) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства… Однако эти конституционные нормы нуждаются в глубоком научном осмыслении, по результатам которого возможна разработка определенных критериев ограничения прав и свобод граждан» <8>. Необходимость подобного осмысления возникает в первую очередь в связи с недостаточно ясной формулировкой о возможности ограничения прав человека «в той мере, в какой это необходимо» <9>. В связи с этим в научной литературе распространено мнение, выражающее «беспокойство в связи с возможностью слишком широкого толкования этого условия» <10>. ——————————— <8> Пчелинцев С. В. О соразмерности ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Из практики конституционного надзора // Журнал российского права. 2006. N 5 // СПС. <9> Часть 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. <10> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 167.
Таким образом, ввиду того, что правовой режим контртеррористической операции, с одной стороны, по основанию введения <11> и по объему предусматриваемых правоограничений является исключительным, а с другой, в отличие от военного и чрезвычайного положения, прямо не указан в Конституции России, достаточно актуальным становится вопрос соответствия данного режима положениям Конституции России (в первую очередь ст. 55) и международным стандартам в области ограничения прав граждан <12>. ——————————— <11> В соответствии с положениями ст. ст. 11, 12 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» правовой режим контртеррористической операции вводится в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства при условии, что достижение указанных целей иными силами или способами невозможно. <12> См.: Опалева С. А. Международные стандарты в области ограничения прав граждан // Гражданин и право. 2006. N 7 // СПС.
Актуальность вопроса принципиальной возможности расширения перечня исключительных правовых режимов, предусмотренных законодательством России, за рамки военного и чрезвычайного положений подчеркивается и отсутствием в теории права единого термина, объединяющего предусмотренные законодательством Российской Федерации правовые режимы, вводимые в исключительных (чрезвычайных, экстраординарных) ситуациях. Отдельные ученые предлагают термин «экстраординарные административно-правовые режимы» <13>. Так, А. А. Балтовский под экстраординарным правовым режимом понимает «предусмотренные законом правовые установления, ограничения и организационные мероприятия на отдельных участках государственного управления, исключающие угрозу жизненным интересам граждан, а в случае возникновения ситуаций, угрожающих безопасности личности, общества и государства, исчерпывающий перечень которых закреплен в законодательстве, — всемерно способствующие их ликвидации и скорейшему восстановлению нормальной, повседневной жизнедеятельности населения и органов государственного управления» <14>. К числу экстраординарных А. А. Балтовский относит режимы военного и чрезвычайного положения и правовой режим чрезвычайной ситуации <15>. ——————————— <13> См.: Балтовский А. А. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях действия экстраординарных административно-правовых режимов: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Саратов, 2005. С. 32; Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2005. С. 466; Рушайло В. Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: Дис. … докт. юрид. наук: 12.00.14. М., 2004. С. 70. <14> Балтовский А. А. Указ. соч. С. 32. <15> См.: Там же. С. 47.
К позиции А. А. Балтовского наиболее близки Д. Н. Бахрах и В. Б. Рушайло. Данные авторы под экстраординарными правовыми режимами понимают разновидность специальных правовых режимов, а именно «особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности (по В. Б. Рушайло — экстраординарная ситуация <16>. — А. И.) и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий» <17>. К числу экстраординарных В. Б. Рушайло относит правовые режимы военного, чрезвычайного и особого положений. В свою очередь, содержание термина «особое положение», предлагаемое В. Б. Рушайло, соответствует содержанию термина «режим чрезвычайной ситуации» в классификации экстраординарных правовых режимов А. А. Балтовского. ——————————— <16> См.: Рушайло В. Б. Указ. соч. С. 70. <17> Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 466.
Другие авторы, отказываясь от введения термина, объединяющего предусмотренные законодательством Российской Федерации правовые режимы, вводимые в исключительных (чрезвычайных, экстраординарных) ситуациях, объединяют данные режимы в соответствующие правовые институты. Так, Д. В. Котелевский предлагает ввести «институт федерального вмешательства» <18>, а В. А Федоров — правовой институт «исключительного положения» <19>. ——————————— <18> Котелевский Д. В. Институт федерального вмешательства в конституционном праве Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Омск, 2002. <19> Федоров В. А. Правовой институт исключительного (военного и чрезвычайного) положения в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: 20.02.03. М., 2003.
Для выбора более точного термина, объединяющего предусмотренные законодательством Российской Федерации правовые режимы, вводимые в исключительных (чрезвычайных, экстраординарных) ситуациях, необходимо проанализировать словарные определения понятий «исключительный», «чрезвычайный» и «экстраординарный». Изучая определения указанных слов, данные Д. Н. Ушаковым, можно проследить определенную взаимосвязь. Так, экстраординарный понимается Д. Н. Ушаковым как «чрезвычайный, необыкновенный» <20>, чрезвычайный — как «исключительный, превосходящий все» <21>, а исключительный — как «являющийся исключением» <22>. Подобной позиции придерживается и С. И. Ожегов <23>. ——————————— <20> Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка. М., 2007. С. 263. <21> Там же. С. 883. <22> Там же. С. 902. <23> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 740, 724, 206.
Таким образом, необходимо констатировать, что вопрос выбора термина, объединяющего предусмотренные законодательством Российской Федерации правовые режимы, вводимые в исключительных (чрезвычайных, экстраординарных) ситуациях, является спорным. Анализ словарных определений данных терминов также не позволяет однозначно выявить наиболее емкое понятие. В сложившейся ситуации, по мнению автора, при разработке единой терминологии необходимо учесть генезис развития данного института в России, а именно мнение В. М. Гессена, предложившего использование термина «исключительное положение» <24>. ——————————— <24> См.: Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908.
Говоря о перечне исключительных правовых режимов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, целесообразно выделить два основных критерия отнесения соответствующего режима к категории исключительных: 1) наличие в качестве основания введения правового режима исключительной ситуации; 2) наличие в правовом режиме ограничений конституционных прав и свобод граждан как исключительных средств обеспечения обороны и безопасности государства. В качестве общепризнанных исключительных правовых режимов, предусмотренных законодательством России, выступают правовые режимы военного и чрезвычайного положений. Основаниями введения вышеуказанных режимов являются следующие исключительные ситуации: вооруженный конфликт («агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии» <25>) — для военного положения; «попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» <26> — для чрезвычайного положения. Каждый из вышеуказанных правовых режимов предусматривает исчерпывающий перечень исключительных правоограничений <27>, которые могут быть использованы органами государственной власти (должностными лицами) для ликвидации (минимизации последствий) исключительной ситуации, являющейся основанием введения военного или чрезвычайного положения. ——————————— <25> Статья 3 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 375. <26> Статья 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277. <27> См.: ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 375; ст. ст. 12, 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277.
«Незыблемость» признания исключительного характера правовых режимов военного и чрезвычайного положений обеспечивается в первую очередь их закреплением в Конституции России (ч. ч. 2, 3 ст. 87 и ст. 88 соответственно). Между тем характер угроз безопасности России (в первую очередь угроз террористического характера) позволяет говорить о необходимости разработки и внедрения правового режима, являющегося, с одной стороны, исключительным по своему свойству, но, с другой — не выдвигающего таких жестких правоограничений, как военное и чрезвычайное положения. В качестве такого режима может стать правовой режим контртеррористической операции (далее — режим КТО). Национальное законодательство предусматривает ряд норм, закрепляющих, хотя и в ряде случаев фрагментарно, указанный правовой режим. Так, в соответствии с правовыми нормами Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» режим КТО вводится «в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий» (ч. 1 ст. 11) при условии, что «его пресечение иными силами или способами невозможно» (ч. 1 ст. 12). Часть 3 ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» определяет исчерпывающий перечень правоограничений, применяемых в рамках режима КТО. Таким образом, можно сделать вывод об исключительной природе режима КТО, которая определяется основанием его введения (террористический акт) и перечнем предусмотренных в рамках данного режима ограничений прав гражданина. Между тем в отличие от режимов военного и чрезвычайного положений правовому регулированию деятельности в их (режимах) условиях посвящены целые законы, правовое регулирование режима КТО представляется достаточно фрагментарным (ст. 11 и частично ст. ст. 12 — 17 Федерального закона «О противодействии терроризму»), что создает реальные проблемы в правоприменительной практике. В частности, вызывает определенные вопросы со стороны представителей средств массовой информации (далее — СМИ) правовое регулирование оборота массовой информации в условиях КТО. Практика деятельности правоохранительных органов по ликвидации (минимизации последствий) террористических актов показывает, что разработка особого порядка оборота массовой информации необходима. Так, особый резонанс в обществе вызвали результаты информирования рядом СМИ событий, связанных с захватом в октябре 2002 г. заложников в здании Дворца культуры на улице Мельникова. Приведем фрагмент информационного сообщения, переданного одним из центральных телеканалов в прямом эфире через несколько часов после захвата заложников: «…насколько мне известно, сейчас технический директор «Норд-Оста» рисует схему зала для Альфы, чтобы можно было понять, как туда добраться. Можно добраться через крышу (это не все знают). Можно через институт человека, который справа по второму этажу через режиссерскую радиорубку…» <28>. ——————————— <28> Информационный выпуск 1-го канала от 23 октября 2002 г.
Во избежание выхода в прямой эфир информационных сообщений подобного содержания введение особого порядка оборота массовой информации в условиях действия режима КТО сомнений не вызывает, но данный порядок должен иметь четкую и однозначную правовую регламентацию, не создающую предпосылок к формированию «двойных стандартов» при оценке деятельности СМИ. К сожалению, фрагментарный характер правового регулирования режима КТО детальной регламентацией не обладает. В целом анализ рассмотренного в статье материала позволяет сделать следующие выводы. 1. Введение исключительного правового режима является вынужденным, но объективно необходимым средством обеспечения обороны и безопасности государства. Применение исключительных ограничений прав и свобод граждан в целях ликвидации (минимизации последствий) ситуации, угрожающей обороне и безопасности государства, законно только в рамках действия соответствующего правового режима. 2. В качестве общепризнанных исключительных правовых режимов, предусмотренных законодательством России, выступают правовые режимы военного и чрезвычайного положений. «Незыблемость» признания исключительного характера правовых режимов военного и чрезвычайного положений обеспечивается в первую очередь их закреплением в Конституции России (ч. ч. 2, 3 ст. 87 и ст. 88 соответственно). 3. В качестве основных критериев отнесения правового режима к категории исключительных можно выделить, во-первых, наличие в качестве основания введения правового режима исключительной ситуации и, во-вторых, наличие в правовом режиме исключительных ограничений прав и свобод граждан в качестве средства обеспечения обороны и безопасности государства. Основываясь на указанных критериях, к числу исключительных помимо правовых режимов военного и чрезвычайного положений можно отнести режим контртеррористической операции. 4. В отличие от режимов военного и чрезвычайного положений, правовому регулированию которых посвящены целые законы, правовое регулирование режима контртеррористической операции представляется достаточно фрагментарным, что создает реальные проблемы в правоприменительной практике.
