ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОЗДАНИЯ МИНЕРАЛЬНО-СЫРЬЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ
ОСВОЕНИЯ МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ
М. В. ДУДИКОВ
Дудиков Михаил Владимирович, заместитель Генерального директора по правовым вопросам Специализированной организации «Торги и консалтинг», эксперт Совета Федерации, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрена возможность правового регулирования отношений, связанных с объединением низкорентабельных месторождений полезных ископаемых в единый комплекс (центр).
Ключевые слова: законодательство Российской Федерации о недрах, право пользования недрами, правовое регулирование отношений недропользования, участок недр, полезные ископаемые, комплекс.
Legal aspects of creation of mineral-raw complexes of development of mineral products
M. V. Dudikov
The article considers the possibility of legal regulation of relationships related to merger of low-profit deposits of raw materials into a uniform complex (centre).
Key words: legislation of the Russian Federation on subsoil, right to use subsoil, legal regulation of relationships of subsoil use, subsoil unit, raw materials, complex.
В настоящее время многие субъекты Российской Федерации, обеспеченные значительной минерально-сырьевой базой, характеризуются крайне низким интегральным показателем инвестиционного потенциала. Такая проблема вызвана инвестиционными рисками, связанными с экономической, политической, законодательной, социальной нестабильностью страны в целом, а также истощением минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Одним из выходов из сложившейся ситуации может стать комплексная, групповая разработка месторождений одноименных полезных ископаемых, объединенных в единую группу. Вместе с тем необходимо учитывать нормативную правовую специфику предоставления прав на пользование участками недр, т. е. лицензирование участков недр, содержащих месторождения полезных ископаемых, объединенных в единый комплекс (центр).
В соответствии с частью первой ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах» предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. При этом на основании части третьей той же статьи лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Кроме этого, согласно части первой ст. 7 этого Закона, в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр.
Частью второй п. 6.3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1, также установлено, что рассматриваемая лицензия может выдаваться на разработку всего месторождения полезного ископаемого или его отдельной части. Положение также устанавливает, что допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на право добычи полезных ископаемых по группе близрасположенных месторождений одному заявителю, если экономически рентабельной является только общая разработка указанных месторождений одним предприятием (п. 6.5 Положения).
Соответственно, при пользовании каждым участком недр, содержащим месторождение полезных ископаемых, для его промышленной эксплуатации требуется получение лицензии на пользование этим участком недр. При этом по каждому месторождению необходимо соблюдение процедурно-процессуального порядка предоставления участков недр в пользование с учетом закрепленных нормами Закона Российской Федерации «О недрах» оснований для получения права пользования этими участками недр.
Технико-экономические расчеты показывают, что в случае нерентабельности каждого отдельно взятого месторождения достаточно выгодно разрабатывать комплекс месторождений. Особенно это относится к месторождениям рудного золота и иных твердых полезных ископаемых. Причину такой выгоды можно объяснить тем, что при разработке одного месторождения, содержащего низкорентабельные запасы, обогатительное предприятие терпит убытки. При разработке же комплекса таких месторождений мощности обогатительного оборудования будут задействованы полностью. То есть формируется система месторождений, центральным элементом которой является обогатительное предприятие.
В связи с этим представляется целесообразным рассматривать единичное месторождение как часть единого вновь образованного геолого-экономического объекта, объединяющего ряд месторождений, территориально близко расположенных, но при этом не имеющих идентичные характеристики, связанные с добычей (морфологические, минералогические, горнотехнические, гидрогеологические, инженерно-технологические и географо-экономические характеристики), в единую условную группу, вовлекая тем самым в хозяйственный оборот большее количество месторождений полезных ископаемых. Представляется, что формирование таких центров потребует создания объединенной инфраструктуры с единой оптимальной транспортной системой и логистической схемой. Вместе с тем условные группы месторождений должны характеризоваться полноценным комплексом экономических взаимоотношений и, в частности, приводить к конкретным результатам за счет единой комплексной отработки месторождений. К таким результатам относятся следующие:
— максимальная загрузка годовых мощностей предприятия — пользователя недр по добыче и переработке сырья, что, соответственно, приведет к максимизации валовой выручки и как результат — к росту доходов бюджетов всех уровней;
— снижение капитальных вложений, приводящих к прямому экономическому эффекту за счет функционирования одного перерабатывающего комплекса или передвижного его варианта вместо нескольких комплексов на каждом месторождении;
— снижение эксплуатационных затрат через уменьшение условно-постоянных затрат (расходы, которые практически не зависят от объема производимой продукции), связанных с добычей и переработкой минерального сырья.
При возможном поэтапном варианте ввода месторождений комплекса в промышленную эксплуатацию обеспечивается устойчивый производственный уровень как добывающих, так и перерабатывающих мощностей предприятия.
Проблема формирования условных центров особенно актуальна для субъектов Российской Федерации, доходы которых, аккумулируемые функционированием горнодобывающей промышленности, являются приоритетным источником поступления денежных средств в казну бюджета, а также основным источником создания рабочих мест.
При этом конкурсы и аукционы на право пользования недрами следует проводить сразу по группе экономико-технологически связанных участков недр. Законодательное основание для этого есть, т. к. в соответствии с частью первой ст. 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах» решение о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, определение условий их проведения в отношении каждого участка недр или группы участков недр, а также решение об утверждении результатов таких конкурсов или аукционов принимается органами, предоставляющими право пользования участками недр, в соответствии со ст. 10.1 этого Закона. Толкование нормы части первой ст. 13.1 Закона позволяет утверждать о наличии возможности проведения конкурсов или аукционов по группе участков недр.
Вместе с тем Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1, не учитывает предоставление одной лицензии на право добычи полезных ископаемых из месторождений, объединенных в один центр, геологическая информация по которому прошла государственную экспертизу.
Освоение участка недр, содержащего индивидуальное месторождение, либо находящееся в данный момент в нераспределенном фонде недр, либо содержащее забалансовые запасы полезного ископаемого в рамках единой образованной геолого-экономической условной группы, объединяющей ряд месторождений, необходимо рассматривать через призму социального интереса, т. е. не только через финансово-экономические показатели инвестиционной привлекательности проекта, но и через улучшение социально-экономической базы субъекта Российской Федерации.
Определение диапазона месторождений полезного ископаемого, подлежащих включению в условную группу, предусматривает применение многовариантного дифференцированного подхода к расчету альтернативных вариантов промышленного освоения единичного месторождения, что обусловлено влиянием на технико-экономические показатели рассматриваемого условного центра множества факторов, начиная от оптимальной годовой производительности как группы месторождений, так и обслуживающего их горно-обогатительного предприятия и заканчивая переменными кондициями конкретного участка недр.
Абсолютная экономическая эффективность от территориальной близости (концентрации) производственных сил уже давно и достаточно детально рассмотрена в экономической литературе. Представляется, что территориальная плотность месторождений, содержащих запасы одноименных полезных ископаемых, создает благоприятную перспективу для концентрации корреспондирующих производительных сил. Соответственно, территориальное сосредоточение участков недр, объединенных в условную группу, также может быть охарактеризовано двумя видами эффектов:
— эффект агломерации, обусловленный территориальной концентрацией производства и определяющийся укрупнением и взаимоувязанным использованием общепромышленных сервисных, подсобных, обслуживающих и иных общехозяйственных субъектов промышленных предприятий, составляющих инфраструктуру региона;
— эффект специализации, обеспечивающийся территориальной близостью промышленных предприятий единой технологической цепочки и предопределяющий наиболее полное и рациональное использование полезного ископаемого условной группы.
Таким образом, с целью научного обоснования инвестиционной привлекательности месторождений полезных ископаемых, объединенных в единую группу, принимая во внимание неоднородность геолого-технологических условий разработки таких месторождений, необходимо разработать и обосновать единый научно-методический подход к основам построения системы с применением расчетов базового и коммерческого вариантов технико-экономического обоснования, с учетом всех форм льготного налогообложения предприятий — пользователей недр.
При осуществлении экономико-математического моделирования эффективности использования минеральных ресурсов региона в рамках объединенного условного центра следует принимать во внимание значения технико-экономических показателей каждого месторождения и рассматривать как переменные исходя из их потенциального воздействия на всю систему месторождений.
Эти переменные показатели и коэффициент их участия во всей системе предопределяют схему лицензирования условных центров. Лицензия определяет не только законно выданное право на пользование участком недр, но и экономические условия промышленной разработки содержащегося в нем каждого месторождения полезного ископаемого и, в частности, сроки его ввода в эксплуатацию, финансирование работ, ставки платежей при пользовании недрами, а также иные условия пользования участками недр.
В целях разведки и добычи одноименных полезных ископаемых в рамках единого условного центра в пределах горного отвода, объединяющего некоторое количество участков недр с содержащимися в них месторождениями, необходима законодательная норма, предусматривающая выдачу единой лицензии на право добычи полезных ископаемых условного центра, геологическая информация по которому прошла государственную экспертизу. Объединение месторождений в условный центр осуществляется на основании утверждаемого уполномоченными органами технико-экономического обоснования. Условия пользования участками недр, установленные в такой лицензии, должны предусматривать либо поэтапный ввод месторождений полезных ископаемых в эксплуатацию, либо единую одновременную отработку всех месторождений, входящих в группу.
Стоит отметить, что выгоды государства очевидны, т. к. обеспечивается максимально полная отработка всех запасов полезных ископаемых. Это позволит не только ввести в разработку нерентабельные месторождения с поступлением соответствующих налоговых пополнений в бюджеты различных уровней, но и сэкономить средства на проведение конкурсов или аукционов. В этой связи необходимо соблюсти экономико-правовой баланс интересов между государством и инвестором, регулятором которого могут быть, в частности, ставки платежей за пользование недрами.
В настоящее время правовой основой выделения минерально-сырьевых центров месторождений полезных ископаемых является Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
Особая экономическая зона — определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.
Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции (ст. 2 и 3).
Согласно установленной в ст. 4 этого Федерального закона типизации, такие центры можно отнести к промышленно-производственным особым экономическим зонам либо к технико-внедренческим особым экономическим зонам. В нашем случае такая зона должна относиться к промышленно-производственным особым экономическим зонам.
На основании ст. 6 решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации.
Другим законом, регулирующим отношения, связанные с формированием упомянутых центров, является Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Этот Федеральный закон определяет цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.
Федеральным законом также определено, что ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год (п. 2 ст. 5).
Во исполнение этого Федерального закона изданы соответствующие правовые акты, среди которых целесообразно более подробно рассмотреть положения распоряжения Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»). Несмотря на то, что этот акт не имеет нормативной направленности, властно-распорядительный его характер предписывает осуществлять комплекс мероприятий, направленных на его реализацию. С целью осуществления сбалансированного пространственного развития, а также придерживаясь стратегических ориентиров долгосрочного социально-экономического развития, должны быть сформированы новые территориальные центры роста как в районах освоения новых сырьевых ресурсов, так и в традиционных регионах концентрации инновационного, промышленного и аграрного потенциала России. Это позволит снизить масштабы регионального неравенства и создать разветвленную транспортную сеть, обеспечивающую высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения.
В Концепции также отмечено, что одним из направлений реализации комплекса взаимоувязанных по ресурсам, срокам и этапам преобразований является структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития, в т. ч. создание центров глобальной компетенции в обрабатывающих отраслях, включая высокотехнологичные производства и экономику знаний.
Другим направлением представляется закрепление и расширение глобальных конкурентных преимуществ России в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов).
Следующим направлением, указанным в Концепции, является переход к новой модели пространственного развития российской экономики, в т. ч. формирование новых центров социально-экономического развития, опирающихся на развитие энергетической и транспортной инфраструктуры, и создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий, а также укрепление системы стратегического управления региональным развитием, повышение комплексности и сбалансированности развития регионов и размещения производительных сил, повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей.
Несмотря на имеющуюся правовую базу формирования минерально-сырьевых центров месторождений полезных ископаемых, следует отметить недостатки государственного регулирования правоотношений, связанных с таким формированием. Например, пунктом 2 ст. 4 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», устанавливающего типы особых экономических зон, определено, что промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, которые имеют общую границу, и площадь их составляет не более чем двадцать квадратных километров. Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются не более чем на трех участках территории, общая площадь которых составляет не более чем четыре квадратных километра.
Учитывая особенности промышленного производства процесса добычи и дальнейшей переработки минерального сырья, указанные нормами п. 2 приведенной статьи, площади будут явно недостаточны. Данное обстоятельство будет основанием для того, чтобы не включать центры месторождений полезных ископаемых в качестве объекта регулирования этого Федерального закона.
Далее, в соответствии с нормами п. 3 этой статьи особая экономическая зона, за исключением туристско-рекреационной особой экономической зоны и портовой особой экономической зоны, не может располагаться на территориях нескольких муниципальных образований. Особая экономическая зона, за исключением туристско-рекреационной особой экономической зоны и портовой особой экономической зоны, не должна включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования.
Специалистам известно, что административные границы административно-территориального образования не совпадают с границами месторождения, а также с границами геологического регионального районирования. Если не учитывать такую особенность, это будет создавать трудности в правоприменительной практике.
Согласно п. 4 в особой экономической зоне, за исключением туристско-рекреационной особой экономической зоны, не допускается размещение объектов жилищного фонда.
Целесообразно обратить внимание на то, что в большинстве случаев горнодобывающие и перерабатывающие предприятия являются градообразующими. Следовательно, значительные социально-производственные комплексы выпадают из сферы действия Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
На основании п. 5 ст. 4 этого Федерального закона на территории особой экономической зоны не допускается:
1) разработка месторождений полезных ископаемых, их добыча, за исключением разработки месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добычи, и металлургическое производство, за исключением производства прочей продукции из черных металлов, не включенной в другие группировки, производства полуфабрикатов из алюминия или алюминиевых сплавов, производства отливок, в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности;
2) переработка полезных ископаемых, за исключением промышленного розлива минеральных вод, иного использования природных лечебных ресурсов, и переработка лома цветных и черных металлов.
Указанная норма полностью исключает из сферы регулирования этого Федерального закона отмеченные сферы деятельности.
Кроме этого, следует также обратить внимание на отсутствие государственного регулирования стимулирования мер, направленных на их развитие.
Выводы.
1. Целесообразно внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», учитывающих особенности государственного регулирования отношений, возникающих в связи с добычей и переработкой полезных ископаемых. Возможно также рассмотреть вариант разработки законопроекта «Об особых экономических зонах в Российской Федерации, связанных с созданием минерально-сырьевых центров месторождений полезных ископаемых».
2. Необходимо в перечень мероприятий по формированию и расширению минерально-сырьевой базы включить изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации, направленные на стимулирование создания указанных центров. Такие изменения и дополнения следует осуществлять на уровне нормативных правовых актов. Это обусловлено тем, что содержащиеся в них нормы будут ориентированы: на федеральном уровне — на обеспечение сырьевой безопасности в целом по Российской Федерации, на региональных уровнях — на снижение социальной напряженности в процессе формирования новых рабочих мест и реализации мультипликативного эффекта, в т. ч. затрагивающего соседние регионы.
3. Следует внести изменения в налоговое и бюджетное законодательство в части:
— распределения налогов, платежей и сборов между субъектами Российской Федерации и их муниципальными образованиями, на территории которых планируется объединение месторождений в единый трансграничный комплекс;
— установления преференций при использовании месторождений полезных ископаемых, осваиваемых в едином трансграничном комплексе, порядка трансфертов из федерального бюджета и их распределения между субъектами Российской Федерации.
При подготовке проектов нормативных правовых актов следует обратить внимание на необходимость дифференцированного подхода в процессе разработки положительных санкций в структуре правовых норм в указанных проектах нормативных правовых актов.
