(Теплов О. М.) («Журнал российского права», N 3, 2005)
ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР
О. М. ТЕПЛОВ
Теплов Олег Михайлович — кандидат юридических наук, заведующий отделом горного законодательства ИЗиСП.
Правовые основания предоставления прав пользования недрами в Российской Федерации были закреплены в федеральном законодательстве (Закон РФ «О недрах») в 1995 году посредством включения специальной статьи 10.1 «Основания предоставления права пользования недрами» в ранее действующую редакцию названного Закона <*>. Статья закрепила исчерпывающий перечень оснований предоставления субъектам предпринимательской деятельности прав пользования недрами на территории РФ и ее континентальном шельфе без возможности расширения либо ограничения такого перечня иными правовыми актами Российской Федерации. ——————————— <*> См.: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г.) // Ведомости РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Изменения, внесенные в ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <*>, дополнили перечень оснований предоставления прав пользования недрами коллегиальными решениями комиссий (конкурсных или аукционных), а также комиссий по рассмотрению заявок на предоставление прав пользования недрами в бесконкурсном порядке, но не изменили императивный характер нормы статьи об исчерпывающем перечне оснований предоставления прав недропользования в Российской Федерации. Лишь применительно к участкам недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участкам недр местного значения, в том числе используемым для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, ст. 10.1 (в части порядка предоставления прав на такие участки недр) отсылает к законодательству субъектов РФ. ——————————— <*> См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Итак, в качестве оснований предоставления прав пользования недрами на территории РФ и ее континентальном шельфе ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» закрепляет: — решение (властно-распорядительный акт установленной формы) Правительства РФ, принятое им единолично: по результатам конкурса или аукциона, для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации; при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения и возместившим в случае их наличия расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр в порядке, установленном Правительством РФ; для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов; — решение (властно-распорядительный акт), принятое уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Федеральным агентством по недропользованию), — для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации (п. 2) либо для предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено (п. 3); — коллегиальное решение комиссии, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию), с участием представителей органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр в бесконкурсном порядке в случаях, прямо перечисленных в п. 4 (в целях геологического изучения, для целей разведки и добычи полезных ископаемых — при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств и возместившим расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности; для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; для целей строительства нефте — и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте — и газохранилищ, размещения промышленных и бытовых отходов; для образования особо охраняемых геологических объектов — на материковой территории Российской Федерации); — коллегиальное решение конкурсной или аукционной комиссии, созданной федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию), с участием представителей органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации — для целей разведки и добычи полезных ископаемых или для целей геологического изучения участков недр, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии), за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации (п. 5); — решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом в случаях, предусмотренных п. 6, — для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов либо принятое самостоятельно (в случаях, предусмотренных п. 7 ст. 10.1, — по участкам недр, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, либо по участкам недр местного значения); — определенные обстоятельства (юридические факты), с которыми федеральный закон прямо связывает обязанность уполномоченных органов исполнительной власти принять решение о предоставлении права пользования недрами <*>. ——————————— <*> Пункт 8 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» в качестве обстоятельств, с которыми связывается принятие решений о предоставлении права пользования недрами, закрепляет случаи перехода права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными, в свою очередь, ст. 17.1 названного Закона, а п. 9 ст. 10.1 в качестве такого обстоятельства закрепляет факт вступления в силу заключенного соглашения о разделе продукции.
Таким образом, в Законе РФ «О недрах» предусмотрены различные органы исполнительной власти федерального и регионального уровня, уполномоченные принимать решения о предоставлении права пользования недрами в зависимости от различных целей пользования участками недр либо местонахождения и видов самих участков недр (на сухопутной территории РФ либо в границах внутренних морских вод, территориального моря или континентального шельфа Российской Федерации, участки недр, содержащие месторождения стратегических видов полезных ископаемых либо общераспространенных полезных ископаемых, и т. д.). При этом в качестве основания возникновения права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации (в том числе в случае предоставления этого права пользователю недр, осуществлявшему ранее на этих участках геологическое изучение за счет собственных средств, в том числе привлеченных) п. 1 ст. 10.1 закрепляет решение Правительства РФ как высшего федерального органа исполнительной власти в Российской Федерации. Для видов пользования недрами, указанных в п. 1 ст. 10.1, решение о предоставлении права на их пользование принимается Правительством РФ, как правило, по результатам конкурса или аукциона на право пользования недрами. Однако при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению перечисленных в п. 1 участков недр (внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации) либо для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, право пользования недрами может быть предоставлено и без проведения конкурса или аукциона, так как диспозиции норм, содержащиеся в абз. 2, 3 п. 1 ст. 10.1, не содержат оговорок, что такое право должно предоставляться лишь по результатам конкурса или аукциона. Исключительные полномочия Правительства РФ по принятию решений о предоставлении права пользования недрами применительно к участкам недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации в единоличном порядке в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 10.1, основаны на положениях ч. 2 ст. 67, п. «н» ст. 71 Конституции РФ, согласно которым Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также на нормах Федеральных законов «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и «О континентальном шельфе Российской Федерации». При этом следует отметить, что при предоставлении права пользования недрами для названных выше целей Правительство РФ принимает решение с учетом заключений государственной экологической экспертизы. В то же время задача защиты конституционных прав граждан Российской Федерации на здоровую окружающую природную среду и экологическую информацию предполагает необходимость согласования принимаемого Правительством РФ решения о захоронении опасных отходов на территории соответствующих субъектов Российской Федерации с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, которые согласно п. «б», «д», «м» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ обеспечивают совместно с Российской Федерацией охрану окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, защиту особо охраняемых природных территорий, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и несут свою долю ответственности за экологическую безопасность населения в границах своих территорий. Следует обратить внимание, что норма, закрепленная в абз. 2 п. 1 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах», связывает принятие решения Правительством РФ о предоставлении права пользования недрами с конкретными обстоятельствами (юридическими фактами), перечисленными в диспозиции этой нормы: — с установлением факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы на таких участках недр по геологическому изучению за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, что, в свою очередь, предполагает документальное удостоверение факта открытия месторождения в процессе геологического изучения за счет собственных средств недропользователя; — с возмещением пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению перечисленных выше видов участков недр, расходов государства (в случае их наличия) на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр. Надо сказать, что норма п. 4 ст. 10.1 закрепляет аналогичное условие принятия комиссией, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию), решения о предоставлении права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых конкретному лицу, вложившему собственные средства в геологическое изучение такого участка недр на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В указанных случаях (п. 1, 4) федеральный законодатель установил норму, стимулирующую недропользователей вкладывать собственные средства в поиски и разведку полезных ископаемых, закрепив положение о приоритете права такого недропользователя (при его желании) на последующую разработку открытого месторождения полезных ископаемых при документальном оформлении факта открытия месторождения. В свою очередь, порядок установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, осуществляющим работы по геологическому изучению недр, определен Инструкцией о порядке установления факта открытия месторождений полезных ископаемых Министерства природных ресурсов Российской Федерации, утвержденной Приказом от 11 ноября 2004 г. N 689 <*>. Согласно названной Инструкции установление факта открытия месторождения осуществляется Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом. ——————————— <*> Зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 14 декабря 2004 г. N 6186. См.: БНА. 2004. N 51.
При установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом) недропользователю выдается свидетельство о факте открытия месторождения установленного образца, которое вместе с материалами, обосновывающими факт открытия, подлежит учету и хранению соответственно в федеральном и территориальных фондах геологической информации. Стимулирование открытий месторождений полезных ископаемых имело место и ранее. В частности, в ст. 34 Закона РФ «О недрах» закреплена такая форма государственного стимулирования, как выплата поощрительных и государственных денежных вознаграждений за выявление признаков месторождений полезных ископаемых, редких геологических обнажений, минералогических, палеонтологических или иных образований, представляющих научную или культурную ценность. Во исполнение ст. 34 Закона РФ «О недрах» Правительством РФ было принято Постановление от 26 декабря 1995 г. N 1282 «О порядке выплаты и размерах денежных вознаграждений за выявление месторождений полезных ископаемых», а Министерством природных ресурсов РФ Приказом от 31 марта 1997 г. N 50 была принята Инструкция по вопросам выплаты вознаграждений за выявление месторождений полезных ископаемых. Однако названная мера государственной поддержки (выплата денежных вознаграждений) была недостаточна для возмещения пользователям недр затраченных средств на геолого-разведочные работы с целью открытия новых месторождений полезных ископаемых. Следует отметить, что геологическое изучение и поиски на предмет выявления месторождений и проявлений полезных ископаемых требуют значительного объема финансовых средств на различных стадиях геолого-разведочных работ (проведение сейсмической разведки, поискового и разведочного бурения и пр.). Вследствие этого реальным стимулом для вкладывания значительных финансовых средств в воспроизводство минерально-сырьевой базы со стороны субъектов предпринимательской деятельности (пользователей недр) является именно приоритетное право на разработку открытых месторождений полезных ископаемых, имеющих промышленную ценность, в процессе которой возможен возврат затраченных финансовых средств и получение определенной прибыли в процессе добычи и реализации полезных ископаемых (сырья). Учитывая вышеизложенное обстоятельство, федеральный законодатель счел возможным закрепить такое приоритетное право за пользователями недр, осуществляющими геологическое изучение участка недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств и открывшими новое месторождение полезных ископаемых. В п. 2 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» закреплена норма, предусматривающая в качестве основания предоставления права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации единоличное решение федерального органа управления государственным фондом недр — Федерального агентства по недропользованию. Следует отметить, что территориальные органы федерального органа управления государственным фондом недр (Федерального агентства по недропользованию, подведомственного МПР России) вправе принимать решение о предоставлении прав пользования недрами лишь в случае, если норма федерального закона предусматривает такую возможность при наличии должным образом оформленных полномочий на совершение подобных юридически значимых действий. Полномочия территориальных органов должны оформляться приказом руководителя Федерального агентства по недропользованию в соответствии с его полномочиями, которые закреплены Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293. Важно, что ранее изданный МПР России Приказ от 15 января 2002 г. N 11, утвердивший Временное распределение функций в области лицензирования пользования недрами между МПР России (которое выполняло функции федерального органа управления государственным фондом недр) и его территориальными органами, после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ подлежит отмене, так как такое распределение должно осуществлять Федеральное агентство по недропользованию. Соответственно, в п. 2 ст. 10.1 в качестве основания предоставления права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации закреплено решение непосредственно федерального органа управления государственным фондом недр — Федерального агентства по недропользованию. Отсутствие в диспозиции п. 2 ст. 10.1 упоминания о территориальных органах федерального органа управления государственным фондом недр означает, что такие (территориальные) органы Федерального агентства не могут принимать решения о предоставлении права пользования недрами для указанного вида пользования в связи со значимостью и особым правовым режимом перечисленных выше участков недр. В то же время в п. 3 ст. 10.1 (при предоставлении права краткосрочного — сроком до одного года — пользования участком недр) федеральный законодатель закрепил диспозитивную норму о возможности принятия решения (властно-распорядительного акта) как непосредственно федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию), так и его территориальным органом (при наличии должным образом оформленных полномочий от руководителя Федерального агентства). Следует отдельно прокомментировать значение новелл, введенных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в ст. 10.1 Закона РФ «О недрах», в отношении перечня правовых оснований возникновения права пользования недрами в Российской Федерации в п. 4 и 5 ст. 10.1: в качестве основания возникновения права пользования участком недр закреплены коллегиальные решения создаваемых федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию, подведомственным МПР России) комиссий — комиссии, создаваемой для рассмотрения заявок на предоставление права пользования недрами в бесконкурсном порядке (без проведения аукциона), а также конкурсных и аукционных комиссий. Пункт 4 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» закрепляет в качестве правового основания решение комиссии, созданной для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования недрами в бесконкурсном порядке (без проведения аукциона) для целей: — геологического изучения участков недр на территории РФ (за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации); — разведки и добычи полезных ископаемых на территории РФ (за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации) — при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств; — добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения или технологического обеспечения объектов промышленности; — строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; — строительства и эксплуатации нефте — и газохранилищ в пластах горных пород, размещения промышленных и бытовых отходов; — образования особо охраняемых геологических объектов. В свою очередь, п. 5 ст. 10.1 в качестве правового основания приобретения права пользования недрами предполагает коллегиальное решение конкурсной или аукционной комиссии, также создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию). Указанные комиссии создаются при организации конкурсов или аукционов на право пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых или для целей геологического изучения участков недр, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии), за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации. Конкурсные и аукционные комиссии создаются федеральным органом управления государственным фондом недр также с участием представителей органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (на территории которого находятся участки недр, выставляемые на конкурс или аукцион). Следует отметить, что в отличие от п. 4 ст. 10.1 в диспозиции нормы п. 5 названной статьи участие уполномоченных представителей субъектов Российской Федерации не отражено. Однако ч. 2 ст. 13.1 («Конкурсы и аукционы на право пользования участками недр») Закона РФ «О недрах» закрепляет императивную норму о включении в состав конкурсных или аукционных комиссий представителей органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением конкурсных или аукционных комиссий по предоставлению права пользования участками недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации. Представляется, что закрепленные нормами п. 4, 5 ст. 10.1 основания возникновения права пользования участками недр в виде коллегиальных решений создаваемых федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию) комиссий не вполне соответствуют нормам иных федеральных законов, в том числе Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и положениям Конституции РФ. Согласно п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Во исполнение этого положения Конституции РФ издан Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 19 июня 2004 г.) «О Правительстве Российской Федерации», закрепляющий полномочия Правительства РФ как высшего федерального органа исполнительной власти по осуществлению регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий, а также организаторских и планирующих функций в сфере управления отраслями народного хозяйства и федеральной собственностью (ст. 12 — 22). Соответственно, Правительство РФ в рамках своих полномочий утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти и определяет порядок осуществления ими предоставленных Правительством РФ полномочий в конкретной сфере (отрасли) народного хозяйства. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293, утвердившим Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, Федеральное агентство является «…федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ» (п. 1 раздела I «Общие положения») (выделено мной. — О. Т.). В свою очередь, Федеральное агентство по недропользованию в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности в соответствии с п. 6.3 раздела II «Полномочия» названного Положения вправе создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), которые не являются органами исполнительной власти и, соответственно, не могут осуществлять исполнительно-распорядительные и иные властные полномочия. Дополнительно следует отметить, что практика создания федеральным органом управления государственным фондом недр подобных коллегиальных органов (комиссий и коллегий) показывает, что в состав комиссий (коллегий) могут быть включены не только представители федеральных органов исполнительной власти (государственные служащие), но и представители научных и иных организаций в качестве авторитетных специалистов и экспертов. Последняя категория лиц тем более не может осуществлять властные полномочия от имени государства в составе комиссий и принимать решения, которые влекут правовые последствия для субъектов отношений недропользования. Лица, не являющиеся государственными служащими и привлекаемые лишь в качестве экспертов и специалистов, могут обладать лишь правом совещательного голоса в процессе выработки рекомендаций для уполномоченного органа исполнительной власти. Учитывая это обстоятельство, следует признать, что создаваемые Федеральным агентством по недропользованию конкурсные и аукционные комиссии, а также комиссии по рассмотрению заявок на предоставление права пользования недрами в бесконкурсном порядке (без проведения аукциона) не являются федеральными органами государственной власти, не обладают исполнительно-распорядительными полномочиями. Следовательно, их право по принятию решений от имени государства о предоставлении прав пользования участками недр (объектами государственной собственности) весьма спорно. Пункт 6 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» предусматривает в качестве основания предоставления права пользования недрами для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов решение уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр либо его территориальным органом. Необходимость согласования таких решений с федеральным органом управления государственным фондом недр основана на положениях ст. 72 Конституции РФ (природопользование относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). Отличие процедуры принятия совместных решений органами исполнительной власти различного уровня от процедуры принятия органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации решения о предоставлении права пользования недрами по согласованию с федеральным органом управления государственного фонда недр или его территориальным органом заключается в том, что в последнем случае властно-распорядительный акт принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по форме, установленной законодательством этого субъекта Российской Федерации. Необходимость принятия подобного акта в установленной форме федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию) отсутствует. При этом следует иметь в виду, что процедура согласования таких решений в действующем законодательстве Российской Федерации пока не закреплена. Пункт 7 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» в качестве оснований предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, либо участками недр местного значения закрепляет решения уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Закрепляя конкретный уровень (в данном случае региональный) принятия властно-распорядительного акта для предоставления права пользования недрами для названных целей, п. 7 в то же время отсылает к законодательству субъектов Российской Федерации в части порядка и условий принятия таких решений. Соответственно, порядок пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, и участками недр местного значения будет определяться законами субъектов Российской Федерации. При этом в действующей редакции Закона РФ «О недрах» не закреплены критерии отнесения участков недр к участкам недр местного значения. Аналогичные принципы правового регулирования отношений в связи с предоставлением в пользование участков недр для целей разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых закреплены ст. 18 Закона РФ «О недрах». Часть 1 указанной статьи предусматривает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению: — порядка предоставления недр в пользование для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых; — порядка пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. При этом реализация органами государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотренных п. 7 ст. 10.1 и ст. 18 Закона РФ «О недрах» полномочий по определению порядка предоставления участков недр для названных целей возможна лишь при наличии утвержденных в установленном порядке перечней общераспространенных полезных ископаемых на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Федеральные арбитражные суды также исходят из того, что отнесение того или иного полезного ископаемого (либо подземных вод) к категории общераспространенных не является общеизвестным фактом в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ, не требующим <*> доказательств <**>. ——————————— <*> См.: пункт 1 ст. 58 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 5 мая 1995 г. N 70-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1709), утратившего силу с 1 сентября 2002 г. в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 96-ФЗ (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3013). Аналогичная норма об основаниях освобождения от доказывания общеизвестных фактов закреплена ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ с изменениями, внесенными Федеральными законами от 28 июля 2004 г. N 80-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; 2004. N 31. Ст. 3216; N 45. Ст. 4377). —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Вопросы, касающиеся оснований возникновения права пользования участками недр, рассмотрены также в Комментарии Закона Российской Федерации «О недрах» (С. А. Боголюбов, И. Д. Горкина, Ю. Г. Жариков, Ю. Е. Кацман, Е. Г. Краюшкина, Л. Б. Шейнин), включенном в информационный банк согласно публикации // Законодательство и экономика. 1999. N 4, 5. —————————————————————— <**> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 марта 2001 г. N А26-3419/00-01-09/163 и научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах». М.: Олита, 2004. С. 262.
Пункт 8 ст. 10.1 предусматривает в качестве основания предоставления права пользования недрами определенный юридический факт, наступление которого предопределяет принятие Федеральным агентством по недропользованию решения о предоставлении права пользования недрами конкретному субъекту предпринимательской деятельности (случай перехода права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными ст. 17.1 Закона РФ «О недрах»). В названном случае лицензия на пользование недрами оформляется новому лицу после выполнения необходимых процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и предоставления уполномоченным органам исполнительной власти необходимых документов для оформления или переоформления лицензии на пользование недрами в соответствии с требованиями ст. 12 Закона РФ «О недрах» к содержанию лицензии на пользование недрами. Пункт 9 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» признает вступившее в силу соглашение о разделе продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», самостоятельным основанием предоставления права пользования недрами. Инвестор, заключивший с Российской Федерацией соглашение о разделе продукции, приобретает права пользования участком недр, выделенным в целях реализации соглашения, с момента вступления в силу такого соглашения (ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»). Лицензия на пользование недрами выдается инвестору (недропользователю) в связи с заключением такого соглашения федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с нормой ч. 2 ст. 11 Закона «О недрах» и нормой ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» в течение 30 дней с даты вступления соглашения в силу.
* * *
Итак, закрепленный в ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» перечень правовых оснований предоставления прав пользования недрами является исчерпывающим и не может быть дополнен иными основаниями, установленными федеральными подзаконными актами, отраслевыми правовыми нормативными актами федеральных органов исполнительной власти либо законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В то же время внесенные в названный перечень решения комиссий (аукционных или конкурсных комиссий либо комиссий по рассмотрению заявок на предоставление права пользования недрами в бесконкурсном порядке) являются в юридическом смысле весьма спорным основанием, поскольку комиссии являются органами исполнительной власти и не принимают властно-распорядительных актов, имеющих общеобязывающий характер либо создающих права и обязанности у субъектов предпринимательской деятельности. Возможно, в процессе подготовки новой редакции Закона РФ «О недрах» в перечень правовых оснований предоставления прав пользования недрами будут внесены необходимые изменения с целью устранения вышеназванных спорных положений.
