(Можаров А. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2008, N 5)
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ В ПРЕДЕЛАХ ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
А. В. МОЖАРОВ
Можаров А. В., старший преподаватель кафедры административного и международного права Московского пограничного института ФСБ России.
В связи с вступлением в законную силу Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» <1> у органов местного самоуправления появились полномочия в области обеспечения безопасности Российской Федерации в пределах приграничных территорий <2>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31. Ст. 3452. <2> Полномочия органа власти — совокупность юридически закрепленных правовых норм, определяющих права, обязанности, полномочия (функции и задачи) и юридическую ответственность данных органов за невыполнение или недостаточное выполнение возложенных на них задач. См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 367.
При этом многие ученые отмечают, что, будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. При этом, осуществляя делегированные полномочия органа государственной власти, орган местного самоуправления обязан получить в местный бюджет денежные средства из федерального бюджета <3>. ——————————— <3> См.: ст. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
При этом ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <4> определяет, что органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для государства обязанностей (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и вопросов государственного значения. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Поэтому можно говорить о том, что организационно отделенные от государственной власти органы местного самоуправления связаны с ней функционально. Сам механизм создания и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти — федеральных и субъектов. Они действуют в русле общегосударственной политики — экономической, социальной, экологической, в области обороны, культуры, обеспечения безопасности и других, могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ <5>. ——————————— <5> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. М.: Юрайт, 2004. С. 50.
Определение местного самоуправления дается в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под местным самоуправлением понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций <6>. Это определение не совпадает с определением, данным в п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления: «…под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» <7>. Сразу обращает на себя внимание ряд важных отличий. Если в определении Хартии речь идет только о праве на местное самоуправление (т. е. оно может и не использоваться), то, исходя из смысла российского законодательства, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией Российской Федерации. ——————————— <6> См.: п. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». <7> Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.
В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением. При этом под органами местного самоуправления понимаются непосредственно властные официальные структуры, создаваемые в муниципальном образовании. По мнению И. В. Выдрина <8>, полномочия органов местного самоуправления делятся на собственную компетенцию глав муниципальных образований и коллегиальное решение вопросов местного значения. При этом коллегиально решаются и полномочия в области обеспечения безопасности в пределах приграничных территорий. ——————————— <8> См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: Учебник. М.: Норма, 2003. С. 218.
Иного мнения придерживается Е. С. Шугрина <9>, которая утверждает, что в целях формирования правовой основы деятельности местного самоуправления предусматривается участие органов государственной власти в определении отдельных полномочий органа местного самоуправления в интересах государства. Кроме того, государство вправе оказать организационно-методическую помощь в разъяснении порядка реализации представленных полномочий. ——————————— <9> См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М.: Проспект, 2004. С. 351.
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев <10>, разъясняя полномочия органа местного самоуправления в области охраны общественного порядка, противопожарной безопасности и воинского учета, определяют, что при реализации полномочий в данной области речь идет главным образом об общественных отношениях, возникающих между людьми, а не органами власти, в процессе их общения в общественных местах, свободных для открытого доступа неопределенно широкого круга лиц. ——————————— <10> См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 518.
Мы согласны с мнением Н. А. Игнатюка <11>, который указывает, что переданные органам местного самоуправления полномочия в сфере государственной безопасности и охраны общественного порядка реализуются не в полную силу, нормы указаны в рекомендательной форме, что в конечном итоге привело к их невыполнению или частичному выполнению. В основном решались вопросы социального (жилищного) обеспечения сотрудников правоохранительных органов. ——————————— <11> См.: Игнатюк Н. А., Замотаев А. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2005. С. 265.
На основании Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках СНГ, принятой 29 октября 1994 г., под полномочиями органа местного самоуправления согласно ст. 1 Декларации понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что в нашем Законе речь идет о деятельности населения, а в Декларации — о системе организации такой деятельности. В законодательстве стран СНГ встречаются и другие определения местного самоуправления. Так, в Законе Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. N 617-XII «О местном самоуправлении в Республике Беларусь» определено: «…под полномочиями местного самоуправления понимается исключительно форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на данной территории» (ст. 2.1). Нет единого понимания местного самоуправления и в юридической литературе <12>. ——————————— <12> См.: Денисов А. И., Барыгин И. Н. Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 7.
В Конституции Российской Федерации местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственно, так и через создаваемые им органы, что в принципе совпадает со смыслом Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тут же дополняется, что местное самоуправление является также одной из форм осуществления народовластия <13>. ——————————— <13> См.: Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. М.: Юрист, 2001. С. 145.
В связи с принятием Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» <14> установлено, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с ч. 3 ст. 5 осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. Законодатель не конкретизирует эти полномочия, отсылая (хотя при этом и не называя конкретных правовых источников) правоприменителя к статутным документам, определяющим компетенцию указанных органов. Такая позиция законодателя, видимо, обусловлена следующим. Ранее действовавшая ст. 6 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» <15> выделяла особую группу органов государственной власти: Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Министерство внутренних дел Российской Федерации; Служба внешней разведки Российской Федерации; Федеральная служба охраны Российской Федерации; Министерство обороны Российской Федерации, — непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции. Закон, таким образом, определял органы государственной власти, выступавшие в роли ключевых субъектов антитеррористической деятельности. Однако в ходе проводимых в стране преобразований, и в особенности административной реформы, структура органов исполнительной власти становится весьма динамичной, меняются функции, задачи и цели деятельности указанных органов. Это неизбежно меняет и систему субъектов противодействия терроризму. Так, в ст. 6 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» были внесены изменения, сразу же после принятия Указов Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Из перечня субъектов борьбы с терроризмом были исключены ФПС России и Федеральная служба налоговой полиции в связи с их реорганизацией. ——————————— <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 11. Ст. 1146. <15> См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3808.
Также фактически утратил силу Перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности <16>. Поэтому после вступления в законную силу данного Закона, учитывая его рамочный характер, разработчики ограничились общей нормой, очерчивающей круг органов государственной власти и органов местного самоуправления — участников противодействия терроризму и требующей конкретизации в иных источниках. ——————————— <16> Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 1999 г. N 660 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. N 847).
Часть 4 ст. 5 Федерального закона «О противодействии терроризму», кроме того, содержит нормы, регулирующие процесс координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Здесь прежде всего имеются в виду межведомственные антитеррористические комиссии и комитеты, создаваемые на различных уровнях власти в Российской Федерации. Например, Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. N 116 «О мерах по противодействию терроризму» <17> создан Национальный антитеррористический комитет. В его состав включены руководители ряда органов исполнительной власти: ФСБ России, МВД России, МЧС России, МИДа России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России, Минюста России, СВР России, ФСО, Генштаба Вооруженных Сил Российской Федерации. В соответствии с данным Указом (п. 3) для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений созданы антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации. ——————————— <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 8. Ст. 897.
Руководителями антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации по должности являются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 4 данного Указа для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Национального антитеррористического комитета образован Федеральный оперативный штаб. Для управления контртеррористическими операциями в субъектах Российской Федерации поручено образовать оперативные штабы. На основании ст. 9.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» <18> борьба с терроризмом — деятельность, осуществляемая органами федеральной службы безопасности и (или) их подразделениями, а также должностными лицами указанных органов и подразделений, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористических актов посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий. В борьбе с терроризмом проводятся гласные и негласные, оперативно-боевые и иные мероприятия, особый характер которых определяется условиями борьбы с терроризмом. Порядок проведения указанных мероприятий устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Органы по борьбе с терроризмом осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, указанным Федеральным законом и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Перечень категорий руководителей органов по борьбе с терроризмом и их заместителей, уполномоченных возбуждать ходатайство о проведении мероприятий по борьбе с терроризмом, ограничивающих указанные в настоящей статье конституционные права граждан, устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. ——————————— <18> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 15. Ст. 1269.
В соответствии со ст. 15 названного Закона органы федеральной службы безопасности организовывают взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности. Полномочия в сфере обеспечения безопасности государства в пределах приграничной территории осуществляют пограничные органы федеральной службы безопасности, реализуя полномочия по проведению пограничной деятельности, установленной ст. 11.1 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности». На основании ст. 37 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» <19> установлены полномочия органов местного самоуправления, предприятий и их объединений, учреждений, организаций, общественных объединений Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы РФ. Органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями: ——————————— <19> Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.
— предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды; — оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию; — создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории. Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам. Таким образом, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления имеют ряд полномочий в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации. Полномочия органов местного самоуправления — это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований <20> в целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы и режима приграничной территории. Именно полномочия определяют способность муниципального образования самостоятельно решать часть вопросов в пределах предметов ведения местного самоуправления. ——————————— <20> См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 251 — 252.
Для обеспечения гармоничного сочетания законодательства Российской Федерации по вопросам охраны Государственной границы и практической деятельности муниципальных образований в сфере защиты Государственной границы ст. 37 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», на наш взгляд, было бы целесообразно изложить в следующей редакции: «Органы местного самоуправления, предприятия и их объединения (независимо от форм собственности), учреждения, организации, общественные объединения и их должностные лица: — организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации; — участвуют в разработке программ оперативного оборудования территории Российской Федерации и обеспечивают в пределах своих территорий выполнение мероприятий по их реализации и подготовке коммуникаций в целях защиты и охраны Государственной границы; — обеспечивают потребности пограничных органов, других войск, воинских формирований и органов в материальных средствах, энергетических и других ресурсах и услугах по их заказам в порядке, установленном законодательством; — оказывают помощь ФСБ России, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию; — создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах пограничной территории; — координируют и согласовывают свою деятельность в области защиты Государственной границы с Пограничной службой Российской Федерации. Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам». Также органы местного самоуправления по предложению пограничных органов ФСБ России создают и обеспечивают работу добровольных народных дружин по охране Государственной границы <21>. Эта функция в определенной степени облегчает работу пограничникам, однако эффективность работы подобных дружин значительно бы возросла, если бы граждане, вступающие в них, имели возможность пройти специальную подготовку. В этом смысле необходимо наделить органы местного самоуправления дополнительными полномочиями по проведению специальной подготовки (специального обучения) лиц, находящихся (или вступающих) в составе добровольных народных дружин по охране Государственной границы Российской Федерации. ——————————— <21> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. N 339 «О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 17. Ст. 1445.
