ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АВИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
А. Т. САМОТОКИН
Самотокин А. Т., ст. преподаватель-методист Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
Обеспечение безопасности на всех видах транспорта — острая многоаспектная проблема. Актуальность ее эффективного решения возрастает с каждым годом как для субъектов транспортной инфраструктуры, так и для компетентных органов в области обеспечения транспортной безопасности.
Для каждого вида транспорта эта проблема является комплексной, т. е. предусматривающей систему целенаправленных мер, способствующих предупреждению и предотвращению актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, снижению уровня аварийности, сокращению числа транспортных происшествий.
Транспортная инфраструктура является одной из важнейших составляющих общества. Здесь сосредоточены и функционально переплетены огромные людские, материальные, технические и информационные ресурсы. Любые случайные или аварийные сбои, противоправные посягательства, а также террористические акты в транспортном комплексе приводят к человеческим жертвам, значительным экономическим потерям, техногенным и экологическим катастрофам.
Произошедшие в последние десятилетия преобразования в государственном устройстве страны, новый курс в экономической политике во многом обернулись для транспорта рыночной стихией, захватившей и дезорганизовавшей сферу перевозок. Реструктуризация транспортного комплекса усложнила систему управления транспортом. Она потеряла свою стройность, но приобрела большую избыточность и дублирование функций на всех уровнях управления. Необходимо также учитывать, что деятельность каждого вида транспорта, основываясь на федеральных законах, регулируется множеством нормативных правовых актов ведомственного характера. В них содержатся нормы, закрепляющие правовой статус, компетенцию и регламентирующие порядок деятельности органов управления транспортом, учреждений и организаций, действующих как внутри транспортного комплекса, так и обеспечивающих его внешние связи.
Центральным элементом системы транспортной и в том числе авиационной безопасности, безусловно, является ее нормативная правовая база. Без законодательства, четко и недвусмысленно определяющего на всех уровнях управления задачи по предупреждению, пресечению актов незаконного вмешательства (в том числе преступлений террористической направленности), без стройного и совершенного понятийного аппарата невозможно консолидировать усилия субъектов, обеспечивающих безопасность воздушного движения.
В подтверждение сказанного рассмотрим нормативное правовое обеспечение деятельности подразделений по досмотру органов внутренних дел на транспорте, вновь созданных в соответствии с Федеральным законом от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер авиационной безопасности на воздушном транспорте». Принятие данного Закона явилось реакцией на многочисленные проблемы в обеспечении авиационной безопасности, которые обнажила трагедия, когда террористками-смертницами в августе 2004 г. были взорваны два самолета, вылетевшие из аэропорта «Домодедово».
С одной стороны, законодатель, осознавая, что деятельность служб авиационной безопасности (САБ) не соответствует современным требованиям к этой самой безопасности, создает подразделения милиции по досмотру, а с другой стороны, сложившуюся ситуацию кардинально не изменяет, фактически перекладывая часть ответственности за безопасность авиаперевозок на их плечи.
Внося изменения в ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 12. Ст. 1383; 1999. N 28. Ст. 3483; 2004. N 35. Ст. 3607), законодатель устанавливает, что «предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр в случае его проведения в соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции» пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей, лиц из числа авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты проводится в аэропорту или на воздушном судне уполномоченными лицами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел».
Казалось бы, с одной стороны, Федеральный закон N 20-ФЗ позволил создать правовые и организационные основы для осуществления взаимодействия органов внутренних дел и подразделений служб авиационной безопасности (САБ), а с другой — не конкретизировал полномочия сотрудников транспортной милиции, что породило размывание ответственности, а порой и принижение роли подразделений милиции в производстве предполетного и послеполетного досмотров.
В конечном счете из-за разногласий на местах между САБ и линейными органами внутренних дел на воздушном транспорте страдает качество проводимых досмотров и соответственно безопасность полетов.
С целью определения функций каждого из участников в процедуре досмотра Приказом Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранс России) от 25 июля 2007 г. N 104 «Об утверждении правил проведения предполетного и послеполетного досмотров», согласованным с МВД России, закреплены права и обязанности сотрудников САБ и органов внутренних дел на транспорте в рассматриваемой сфере. Положения данного Приказа направлены на повышение уровня авиационной безопасности на воздушном транспорте и пресечение актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. Только одно «но»: на данном Приказе нет подписи министра внутренних дел. Вопрос напрашивается сам собой. Обязательны ли требования этого Приказа для исполнения сотрудниками милиции и как определить меру ответственности САБ и милиции в случае акта незаконного вмешательства, не говоря об акте терроризма?
Следующим значительным шагом в создании правовой основы антитеррористической деятельности и в обеспечении национальных интересов в сфере транспорта стало принятие Федерального закона Российской Федерации от 9 Февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности».
Основные положения Закона призваны объединить правовые нормы, регулирующие вопросы обеспечения транспортной безопасности для различных видов транспорта, в единый институт, устранить пробелы и противоречия в действующем антитеррористическом законодательстве.
В Законе «О транспортной безопасности» установлен понятийный аппарат в области транспортных услуг, определены цели, задачи и принципы обеспечения транспортной безопасности, установлены различные уровни безопасности в транспортном комплексе, определен круг лиц, не имеющих права на работу в рассматриваемой сфере.
Вместе с тем часть положений Закона, таких как «Обеспечение транспортной безопасности» — ст. 4, «Оценка уязвимости транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства» — ст. 5 и ряд других носят бланкетный характер и требуют разработки целой системы специализированных подзаконных нормативных актов.
В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2007 г. N 635 готовятся проекты соответствующих нормативных правовых актов, которые, видимо, будут приняты и вступят в силу в 2008 г. Соответственно, механизм реализации положений Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» до сих пор не запущен.
Существующие в федеральном законодательстве пробелы и противоречия в значительной степени отрицательно сказываются на разработке и подготовке ведомственной нормативной правовой базы. Тем более когда в механизме реализации федеральных законов задействованы различные органы исполнительной власти, имеющие зачастую несовпадающий круг собственных основных задач.
Мы рассмотрели незначительный срез федеральных законов антитеррористической направленности, нормы которых прямо или косвенно направлены на обеспечение транспортной безопасности. На наш взгляд, представляется возможным сформулировать следующие выводы по совершенствованию законодательства в данной сфере.
1. Нормативная правовая база по противодействию терроризму и обеспечению транспортной безопасности как составной его части, должна быть ориентирована на создание системы превентивных, профилактических мер, нацеленных на нейтрализацию действия и устранение причин и условий возникновения и распространения терроризма в стране.
2. При подготовке нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере необходимо учитывать международные стандарты в области обеспечения авиационной безопасности как обязательный признак их системности и условие интеграции в международный рынок пассажиров и грузов.
3. Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение авиационной безопасности, должны учитывать интересы различных субъектов в этой сфере. Правовые коллизии, на первый взгляд незначительные, создают порой непреодолимые барьеры для правоприменителя. В сфере обеспечения транспортной безопасности за это приходится платить слишком высокую цену.
4. Позиция органов исполнительной власти в части определения в нормативных правовых актах задач, функций, полномочий субъектов и процедур обеспечения безопасности транспортного процесса должна быть приоритетной. Изменения указанных норм в результате правотворческого процесса должны проходить обязательное повторное согласование с их разработчиками.
5. Законодательные акты в сфере транспортной безопасности должны разрабатываться консолидированно, с учетом мнений всех заинтересованных субъектов, что обеспечит создание единой правовой основы антитеррористической деятельности.
