ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА В РАМКАХ РЕАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВОГО МОНИТОРИНГА
М. М. ПРОШУНИН
Прошунин М. М., доцент кафедры административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов.
Статья посвящена вопросам противодействия финансированию терроризма в рамках реализации финансового мониторинга. В статье рассматривается определение «финансирование терроризма» в соответствии с международными и российскими нормативными актами, а также меры по противодействию финансированию терроризма как часть финансового мониторинга. Впервые нормативное определение «финансирование терроризма» было дано в Международной конвенции «О борьбе с финансированием терроризма» (принята в г. Нью-Йорке 09.12.1999 Резолюцией 54/109 на 76-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) <1>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3418.
В данном международном правовом акте финансирование терроризма как преступление имело место, когда «любое лицо любыми методами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно предоставляет средства или осуществляет их сбор с намерением, чтобы они использовались, или при осознании того, что они будут использованы, полностью или частично, для совершения: a) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения одного из договоров <2> и содержащемуся в нем определению; ——————————— <2> К договорам, на которые была сделана ссылка в определении, относятся: 1) Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, совершенная в Гааге 16 декабря 1970 г.; 2) Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, совершенная в Монреале 23 сентября 1971 г.; 3) Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 14 декабря 1973 г.; 4) Международная конвенция о борьбе с захватом заложников, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 17 декабря 1979 г.; 5) Конвенция о физической защите ядерного материала, принятая в Вене 3 марта 1980 г.; 6) Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, совершенный в Монреале 24 февраля 1988 г.; 7) Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, совершенная в Риме 10 марта 1988 г.; 8) Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, совершенный в Риме 10 марта 1988 г.; 9) Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 15 декабря 1997 г.
b) любого другого деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения. При этом к преступлениям в сфере финансирования терроризма относят также такие, при которых любое лицо: a) участвует в качестве соучастника в совершении какого-либо из преступлений, указанных выше; b) организует других лиц или руководит ими с целью совершения какого-либо из вышеуказанных преступлений; c) способствует совершению одного или нескольких вышеуказанных преступлений группой лиц, действующих с общей целью. В свою очередь такое содействие должно носить умышленный характер и должно оказываться: либо в целях поддержки преступной деятельности или преступных целей группы, когда такая деятельность или цель предполагают совершение одного из указанных выше преступлений либо при осознании умысла группы совершить одно из указанных выше преступлений. В Нью-Йоркской Конвенции также дано наиболее широкое определение средств, которые могут быть предоставлены для финансирования терроризма. Под средствами понимаются активы любого рода, осязаемые или неосязаемые, движимые или недвижимые, независимо от способа их приобретения, а также юридические документы или акты в любой форме, в том числе в электронной или цифровой, удостоверяющие право на такие активы или участие в них, включая банковские кредиты, дорожные чеки, банковские чеки, почтовые переводы, акции, ценные бумаги, облигации, векселя, аккредитивы и другие. В соответствии с российским законодательством финансированием терроризма являются предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 277, 278, 279 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений <3>. ——————————— <3> См.: Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Российская газета. 2001. N 151 — 152.
Правовое определение терроризма как уголовного правонарушения присутствует в уголовном законодательстве России. В соответствии со ст. 205 Уголовного кодекса Российской Федерации «терроризм, то есть совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях…». В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» <4> под терроризмом понимается идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 11. Ст. 1146.
В свою очередь террористическая деятельность определяется как деятельность, включающая в себя: а) организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта; б) подстрекательство к террористическому акту; в) организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре; г) вербовку, вооружение, обучение и использование террористов; д) информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта; е) пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности. В юридической науке предлагается определение терроризма как нарушения общественной безопасности путем применения огнестрельного оружия, совершения взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность для жизни и здоровья людей и жизненно важных интересов общества, если эти действия совершены в целях устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти» <5>. ——————————— <5> Гринько С. Понятие терроризма // Законность. 2005. N 8. С. 18.
В рамках финансового мониторинга считаем возможным определять финансирование терроризма как аккумулирование, формирование, использование и распределение денежных средств или иного имущества для целей осуществления террористической деятельности, а также оказание услуг или выполнение работ на безвозмездной основе физическим и юридическим лицам, созданным или создаваемым для совершения террористической деятельности. Проводя параллели с выделением отдельных стадий легализации (отмывания) преступных доходов <6>, представляется возможным выделить ряд стадий и в отношении финансирования терроризма. ——————————— <6> См. подробнее: Зимин О. В. Современные способы, экономические схемы и классификация моделей легализации (отмывания) преступных доходов // Законодательство и экономика. 2007. N 8. С. 16.
На наш взгляд, первой стадией следует считать стадию привлечения денежных средств от третьих лиц. На данной стадии осуществляется сбор денежных средств. Под сбором денежных средств следует понимать доходы от собственной как законной (предпринимательская деятельность), так и незаконной деятельности (как правило, совершение экономических преступлений) и пожертвования от третьих лиц. На второй стадии денежные средства вливаются в финансовую систему государства путем зачисления их на расчетные счета организаций-посредников, вовлеченных в финансирование преступных доходов. Вторая стадия имеет место при привлечении денежных средств от третьих лиц, особенно в тех случаях, когда сами цели, которые заявлялись при сборе денежных средств, являлись противоправными, а также при совершении преступлений. В указанных случаях данная стадия практически идентична стадии отмывания преступных доходов — вливания денежных средств в национальную экономику. В настоящее время наибольший интерес представляет деятельность некоммерческих организаций, в том числе благотворительных организаций, привлекающих денежные средства на реализацию псевдообщественных целей и задач от третьих лиц. В зависимости от места нахождения конечного получателя денежных средств — террориста или террористической организации — на третьей стадии осуществляется перевод денежных средств либо в другие организации-посредники, расположенные в месте осуществления террористической деятельности, либо, как итог, осуществляется обналичивание денежных средств под предлогом закупки сельхозпродукции, выплаты заработной платы и т. д. Представляется, что об обналичивании можно говорить как о самостоятельной четвертой стадии финансирования терроризма. Такой вывод позволяет сделать тот факт, что обналичивание является неотъемлемой частью финансирования терроризма, так как путем безналичных переводов осуществить приобретение взрывчатых веществ, оружия или обеспечить жизнедеятельность отдельных лиц, находящихся в розыске, в террористических списках практически невозможно. Именно процесс обналичивания обеспечивает вывод денежных средств из-под контроля со стороны государственных органов. На наш взгляд, в рамках финансирования террористической деятельности обналичивание можно определить как перевод находящихся на счетах в уполномоченных организациях (кредитных организациях, почтовых отделениях и т. д.) денежных средств из безналичной в наличную форму в целях использования последних для организационного или функционального обеспечения террористической деятельности. Противодействие финансированию терроризма является составной частью финансового мониторинга и предполагает осуществление ряда специфических мер в отношении клиентов и проводимых ими операций. Прежде чем перейти к описанию основных мер по противодействию финансированию терроризма, отметим, что применяемые меры объективно не действуют в отношении самофинансируемых террористов — лиц, которые не нуждаются в дополнительном финансировании и военном обеспечении со стороны третьих лиц. В своей книге Crime School: Money Laundering Крис Маттерс приводит наглядный пример такого террориста, который, собираясь взорвать аэропорт в Лос-Анджелесе, финансировал свою подготовительную деятельность за счет совершаемых им мелких краж <7>. ——————————— <7> Mathers Chris. Crime School: Money laundering. Firefly Books (U. S.) Inc. 2004. P. 109 — 110.
Среди мер, направленных на противодействие финансированию терроризма, прежде всего следует отметить обязанность субъекта финансового мониторинга при идентификации клиентов/выгодоприобретателей проверять их на совпадение с перечнем организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности. Субъекты финансового мониторинга при идентификации клиентов и их выгодоприобретателей осуществляют сравнение идентификационных данных клиентов/выгодоприобретателей (юридических и физических лиц), а также учредителей и руководителей (единоличного исполнительного органа) юридического лица с перечнем экстремистов. Основанием для отнесения операции или сделки к операции, связанной с финансированием терроризма, следует считать полное совпадение идентификационных данных лица с данными, указанными в перечне экстремистов. Основаниями для включения организации или физического лица в указанный перечень являются: — вступившее в законную силу решение суда Российской Федерации о ликвидации или запрете деятельности организации в связи с ее причастностью к экстремистской деятельности или терроризму; — вступивший в законную силу приговор суда Российской Федерации о признании физического лица виновным в совершении преступления террористического характера; — решение Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора о приостановлении деятельности организации в связи с его обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность; — постановление следователя о возбуждении уголовного дела в отношении лица, совершившего преступление террористического характера; — составляемые международными организациями, осуществляющими борьбу с терроризмом, или уполномоченными ими органами и признанными Российской Федерацией перечни организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями или террористами; — признаваемые в Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами приговоры (решения) судов и решения иных компетентных органов иностранных государств в отношении организаций или физических лиц, осуществляющих террористическую деятельность; — включение организации в соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» в единый федеральный список организаций, в том числе иностранных и международных организаций, признанных судами Российской Федерации террористическими. На 1 июня 2007 г. перечень экстремистов включал 123 организации и 356 физических лиц из основанных на резолюциях Совета Безопасности ООН списков международных террористов, а также 25 организаций, деятельность которых на территории России запрещена по решению Верховного Суда Российской Федерации, и 1830 физических лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела по соответствующим статьям УК РФ или приняты решения судов, признавших их виновными в совершении преступлений террористического характера <8>. ——————————— <8> Зубков В. А., Осипов С. К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М.: Изд-во «Спецкнига», 2007. С. 611.
Отметим, что принадлежность физического или юридического лица к указанному перечню экстремистов не влечет обязанности субъекта финансового мониторинга отказать в предоставлении каких-либо услуг, в том числе финансовых, за исключением законодательно предусмотренного права (но не обязанности. — Прим. авт.) кредитных организаций отказать в открытии банковского счета физическим и юридическим лицам, включенным в данный перечень экстремистов. Принятие на обслуживание данного клиента/выгодоприобретателя, на наш взгляд, влечет обязательное присвоение данному лицу высокого уровня (степени) риска вовлеченности в отмывание преступных доходов или финансирование террористической деятельности. На наш взгляд, кредитные организации будут использовать свое право на отказ в открытии счета, в противном случае операции данного клиента будут привлекать пристальное внимание надзорных органов, как, впрочем, и отвлекать дополнительные материальные и технические ресурсы у самого субъекта финансового мониторинга. Порядок определения и доведения до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, перечня таких организаций и лиц в настоящее время регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г. N 27 «Об утверждении Положения о порядке определения Перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом» <9>. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 4. Ст. 329.
Росфинмониторинг составляет указанный перечень на основании информации о физических и юридических лицах, предоставляемой Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Федеральной регистрационной службой и Министерством иностранных дел Российской Федерации, в соответствии с Положением о предоставлении информации и документов Федеральной службе по финансовому мониторингу органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2002 г. N 425. Помимо указания оснований, по которым данное лицо включается в перечень, органы государственной власти в отношении физических и юридических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности, предоставляют следующую информацию (при ее наличии): — для организаций — наименование, идентификационный номер налогоплательщика, регистрационный номер, место регистрации и адрес фактического места нахождения, идентификационные данные учредителей и/или руководителей организации; — для физических лиц — данные паспорта или другого документа, удостоверяющего личность, адрес места жительства или места пребывания. В свою очередь перечень и вносимые в него изменения направляются в субъекты финансового мониторинга напрямую и через надзорные органы не позднее рабочего дня, следующего за днем составления перечня или внесения в него изменений, в виде информационных писем (на бумажном носителе или в электронном виде). В настоящее время у большинства субъектов финансового мониторинга существуют внутренние операционные системы, которые автоматически проверяют зарегистрированных клиентов и участников финансовых операций на предмет выявления совпадений с перечнем. Отметим, что субъекты финансового мониторинга не имеют права передавать данную информацию, содержащуюся в перечне, третьим лицам, так как доведение указанного перечня осуществляется только в отношении субъектов финансового мониторинга. Иными словами, предоставление данного перечня третьим лицам будет считаться нарушением действующего законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма в части соблюдения конфиденциальности процедур в сфере финансового мониторинга. В отношении перечня отметим, что, к сожалению, проблема сохранения конфиденциальности информации, имеющей государственно значимый характер, затронула как деятельность Росфинмониторинга, так и Банка России. Обратим внимание, что данный перечень можно найти на ряде сайтов банковского сообщества, на которые, вероятно, сотрудники субъектов финансового мониторинга, имеющие доступ к данной информации, выкладывают перечень для свободного доступа, что противоречит федеральному законодательству. В настоящее время помимо перечня террористов многие кредитные организации осуществляют контроль, как правило, валютных платежей со списком OFAC (Office of Foreign Assets Control), создаваемым Казначейством США. В данный перечень включены физические и юридические лица, осуществляющие террористическую (экстремистскую) деятельность, а также лица, в отношении которых установлены экономические санкции (эмбарго). В связи с тем что большинство платежей в долларах США проходит через американские кредитные организации, по определению совпадение участников платежной операции с одним из представителей списков автоматически влечет приостановление совершения операции с возможным дальнейшим «замораживанием» денежных средств. Выявление американскими банками подобного рода операций негативно отражается на российских банках-респондентах с возможным закрытием счетов. Подобного рода списки существуют как на уровне международных организаций, например ООН, так и на уровне отдельных государств, их уполномоченных органов, например перечень лиц, выпускаемый Банком Англии, Всемирным банком. На уровне кредитных организаций могут существовать «черные списки», включающие не только сомнительных клиентов, операции которых подлежат пристальному контролю. Следующим мероприятием по противодействию финансированию терроризма является отнесение к операциям, подлежащим обязательному контролю, операций с денежными средствами или иным имуществом, если хотя бы одной из сторон является организация или физическое лицо, включенное в перечень экстремистов, либо юридическое лицо, прямо или косвенно находящееся в собственности или под контролем таких организации или лица, либо физическое или юридическое лицо, действующее от имени или по указанию таких организации или лица. Субъекты финансового мониторинга приостанавливают такие операции, за исключением операций по зачислению денежных средств, поступивших на счет физического или юридического лица, на два рабочих дня с даты, когда распоряжения клиентов об их осуществлении должны быть выполнены, и не позднее рабочего дня, следующего за днем приостановления операции, представляют информацию о них в Росфинмониторинг. В соответствии с Положением «Об издании КФМ России постановления о приостановлении операции (операций) с денежными средствами или иным имуществом в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», утвержденным Приказом КФМ России от 16 июня 2003 г. N 72 <10>, если Росфинмониторинг по результатам предварительной проверки информации признает информацию о приостановлении операции, полученную от субъекта финансового мониторинга, обоснованной, Росфинмониторинг издает постановление о приостановлении операции (операций) с денежными средствами или иным имуществом. ——————————— <10> См.: Приказ КФМ России от 16.06.2003 N 72 «Об утверждении Положения «Об издании КФМ России постановления о приостановлении операции (операций) с денежными средствами или иным имуществом в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Российская газета. 2003. N 139.
Данное постановление должно быть издано Росфинмониторингом не позднее рабочего дня, следующего за днем приостановления субъектом финансового мониторинга операции с денежными средствами или иным имуществом. Максимальный срок приостановления на основании постановления Росфинмониторинга операции составляет пять рабочих дней. Постановление о приостановлении операции (операций) оформляется на официальном бланке Росфинмониторинга, подписывается председателем Росфинмониторинга либо его заместителями и удостоверяется оттиском печати. Направление Росфинмониторингом данного постановления в субъект финансового мониторинга осуществляется в виде почтового отправления с уведомлением о вручении фельдъегерской (в том числе ведомственной) связью, нарочным с соблюдением мер, исключающих бесконтрольный доступ к документам во время доставки, или электронной почтой, при этом документ должен быть подписан электронно-цифровой подписью. За исключением последнего случая одновременно с направлением постановления в субъект финансового мониторинга направляется срочной телеграммой, заверенной оператором связи, уведомление об издании Росфинмониторингом соответствующего постановления о приостановлении операции. Помимо уведомления об издании и направления постановления о приостановлении операции или нескольких операций в субъект финансового мониторинга Росфинмониторинг не позднее рабочего дня, следующего за днем подписания постановления о приостановлении операции (операций) подготавливает и направляет информацию о приостановленной операции и соответствующие материалы в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией. При неполучении в течение двух рабочих дней с даты, когда поручение клиента должно быть выполнено, постановления Росфинмониторинга о приостановлении соответствующей операции на дополнительный срок субъекты финансового мониторинга осуществляют операцию с денежными средствами или иным имуществом по распоряжению клиента, если в соответствии с законодательством Российской Федерации не принято иное решение, ограничивающее ее осуществление, например постановление о наложении ареста на денежные средства в рамках соответствующего уголовного дела и т. д. Подчеркнем, приостановление исполнения поручения клиента по переводу денежных средств не влечет наложения гражданско-правовой или иного вида ответственности на субъект финансового мониторинга, если в результате приостановления исполнения операции нарушены положения договора, заключенного между субъектом финансового мониторинга и клиентом, и/или положения нормативных актов. Целью законодателя при введении процедуры приостановления подобных операций было предоставление правоохранительным органам информации, а также времени, в течение которого они могут принять решение о дальнейших процессуальных действиях в отношении соответствующих активов и лиц. Придерживаются данной точки зрения и представители Росфинмониторинга <11>. ——————————— <11> Степанков Д. В. Реализация Федеральной службой по финансовому мониторингу функций по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма // Банковское право. 2006. N 6. С. 14.
Таким образом, целью приостановления исполнения операции, операций с денежными средствами или иным имуществом, если хотя бы одной из сторон является организация или физическое лицо, включенное в перечень экстремистов, либо юридическое лицо, прямо или косвенно находящееся в собственности или под контролем таких организации или лица, либо физическое или юридическое лицо, действующее от имени или по указанию таких организации или лица, является, прежде всего, ограничение свободного перемещения денежных средств, которые были получены или направляются на совершение противоправных действий, в нашем случае террористической деятельности. И наконец, последней мерой по противодействию финансированию терроризма, являющейся специфической особенностью банковской системы, является проверка физических и юридических лиц при создании кредитных организаций на территории Российской Федерации в целях предотвращения установления контроля над кредитной организацией преступными, в том числе террористическими, группами. В процессе функционирования кредитной организации Банк России также предварительно согласовывает приобретение более 20% акций (долей участия) кредитной организации, а при получении в собственность более 1% акций (долей участия) кредитной организации получает информацию о собственниках в уведомительном порядке. Нельзя недооценивать данную меру противодействия финансированию терроризма, ибо таким образом Банк России обеспечивает не только защиту всей банковской системы, но и ее каждого отдельного кредитного учреждения (финансового института). Таким образом, в настоящее время противодействие финансированию терроризма является неотъемлемой частью финансового мониторинга наряду с противодействием легализации (отмыванию) преступных доходов. Несмотря на то что по сравнению с отмыванием преступных доходов инструментарий борьбы с противодействием финансированию терроризма ограничен вышеперечисленными мерами, можно утверждать, что данные меры достаточно эффективны в рамках борьбы с терроризмом в Российской Федерации, а перечень указанных мер соответствует и требованиям международных стандартов в области финансового мониторинга.
