РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ СИСТЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
М. М. ПРОШУНИН
Прошунин М. М., доцент кафедры административного и финансового права РУДН, кандидат юридических наук.
Настоящая статья посвящена вопросам развития правового регулирования общественных отношений в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. В настоящей статье автор пытается выделить основные этапы становления международной системы ПОД/ФТ и дать им краткую характеристику. Точкой отсчета создания международной системы по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма можно считать 1988 год. В этом году была принята Венская конвенция ОНН о борьбе против незаконного оборота наркотических веществ и психотропных веществ <1>, которая предусматривала необходимость развития международных отношений в сфере борьбы с отмыванием денежных средств. Отметим, что именно борьба с незаконным оборотом наркотиков стала основной причиной создания системы ПОД/ФТ. Неэффективность физического воздействия на преступников заставила международного законодателя обратить внимание на финансовые средства борьбы с наркоторговлей. Как отмечает Жан-Франсуа Тони (Jean-Francois Thony), в 80-х годах прошлого века правоохранительные органы были озабочены растущим финансовым влиянием таких наркокартелей, как Кали и Миделинский наркокартель, которые по своей финансовой мощи стали представлять угрозу публичному порядку <2>. ——————————— <1> Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 60 — 89. <2> Thony J-F. Money Laundering and Terrorist Financing: An overview. May 10. 2000. P. 1.
Восьмого ноября 1990 г. в Страсбурге была принята Конвенция Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности», ратифицированная Российской Федерацией только 7 мая 1999 г. <3>. Как подчеркивает К. Коттке, в указанных документах были закреплены основные начала противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, определены физические и юридические лица, обязанные предпринимать установленные меры по борьбе с отмыванием капиталов, в частности инвестиционные компании, кредитные организации и фонды, аудиторы и т. д. <4>. ——————————— <3> Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 324 — 344. <4> Коттке К. «Грязные» деньги — как с ними бороться? Справочник по налоговому законодательству в области «грязных» денег. М.: Дело и сервис, 2005. С. 157.
В июле 1989 г. на встрече G7 («Большой семерки» — США, Японии, Германии, Великобритании, Франции, Италии, Канады) в Париже по инициативе Президента Франции создается Группа по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) (Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег) (Financial Action Task Force) <5>. Основной задачей ФАТФ стала разработка международных стандартов в борьбе с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, развитие надежных и эффективных региональных органов, организованных по тем же принципам, что и ФАТФ, и расширение сотрудничества с соответствующими международными организациями. ——————————— <5> Существуют различные переводы названия данной международной организации. Financial Action Task Force on Money Laundering как «Группа международных финансовых действий» // «Грязные» деньги и закон. М.: ИНФРА-М, 1995. С. 45.
За период своей деятельности ФАТФ разработала ряд международных стандартов в области ПОД/ФТ. Уже в феврале 1990 г. данная Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег разрабатывает Сорок рекомендаций по действиям против отмывания денег, положения которой были пересмотрены в 1996 г. и включали новые методы отмывания преступных доходов. Среди сорока рекомендаций ФАТФ выделим требование о признании «отмывания преступных доходов» правонарушением в государстве; создание правового механизма, обеспечивающего получение информации о необычных сделках подразделениями финансовой разведки, несмотря на требования закона о банковской, коммерческой тайне; применение мер по идентификации клиентов; установление контроля за запутанными, сложными операциями; создание правового механизма направления сообщений о подозрительных операциях в уполномоченный орган государства по ПОД/ФТ; учреждение органа финансовой разведки, который собирает и анализирует информацию о подозрительных операциях и, наконец, обеспечение механизма оказания взаимной правовой помощи иностранным государствам в сфере ПОД/ФТ. Для координации деятельности стран Европейского союза в сфере ПОД/ФТ в 1991 г. Советом Европы принимается Директива Совета европейского сообщества (ЕС) «О предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег» N 91/308 ЕЕС от 10 июня 1991 г. (Council Directive 91/308 ЕЕС of 10 June 1991 on prevention the financial system for the purpose of money laundering) <6>, которая закрепляла за финансовыми учреждениями обязанность идентифицировать клиентов при операциях на сумму свыше 15 тыс. экю, направлять информацию в компетентные органы по подозрительным операциям, фиксировать и хранить информацию о клиентах и их операциях, а также проводить обучение своих сотрудников по вопросам финансового мониторинга. ——————————— <6> Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 361 — 372.
Не менее важным документом по противодействию легализации преступных доходов стал разработанный в 1993 г. ООН проект типового закона «Об отмывании денег, полученных от наркотиков», в котором не только закреплялась криминализация легализации преступных доходов, но и предусматривалось наличие специального подразделения, которое бы получало информацию от финансовых учреждений, анализировало ее и направляло материалы в правоохранительные органы. В рамках развития международных организационных структур в сфере ПОД/ФТ в июне 1995 г. создается неформальное международное объединение подразделений финансовой разведки — Группа «Эгмонт», которая первоначально объединила представителей 24 подразделений финансовых разведок со всего мира, основной задачей которых являлось противодействие отмыванию преступных доходов. Как отмечали представители финансовых разведок разных стран, основной причиной создания данной Группы «Эгмонт» стала растущая потребность обмена информацией между национальными органами финансового мониторинга. В январе 2000 г. была открыта для подписания Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1999 г.). 27 декабря 2002 г. данная Конвенция стала обязательной для исполнения Россией <7>, в ней закреплялись меры как уголовно-правового характера (например, криминализация «финансирования терроризма»), так и финансово-правовые меры (идентификация клиентов, мониторинг операций, обмен информацией, надзор за финансовыми институтами и т. д.). ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 12. Ст. 1059.
В июне 2000 г. ФАТФ впервые опубликовала «черный список» стран и территорий, не сотрудничающих в деле борьбы с отмыванием капиталов (НССТ). Наряду с Россией в список таких стран и территорий вошли Багамские острова, Каймановы острова, острова Кука, Доминика, Израиль, Ливан, Лихтенштейн, Маршалловы острова, Науру, Ниуэ, Панама, Филиппины, Сент-Китс и Невис, Сент-Винсент и Гренадины. Первоначально в НССТ насчитывалось 23 страны и территории. Включение России вместе с офшорными юрисдикциями в данный список стало серьезным ударом по имиджу России как правового государства. Роль международного финансового сообщества в развитии международной системы ПОД/ФТ проявлялась через деятельность Вольфсбергской группы, а также Базельского комитета по банковскому надзору. В декабре 1998 г. Базельский комитет выпустил Рекомендации по предотвращению использования банковской системы в целях отмывания преступных доходов (Prevention of criminal use of the banking system for the purpose of money-laundering) <8>, ставшие международными стандартами для финансовых институтов всего мира. Вольфсбергская группа, образованная в 2000 г., приняла ряд методических рекомендаций для финансовых институтов, среди которых следует особо отметить принятые 30 октября 2000 г. Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (The Wolfsberg Anti-Money Laundering Principles for Private Banking) <9>. В 2001 г. Базельским комитетом по банковскому надзору принимаются Методические рекомендации по идентификации клиентов банков (Customer due diligence for banks) <10>, ставшие стандартами деятельности для кредитных организаций. ——————————— <8> URL: www. bis. org/publ/ (20.08.2008). <9> См. письмо Банка России от 15 февраля 2001 г. N 24-Т «О Вольфсбергских принципах» (вместе со Всеобщими директивами по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергскими принципами) от 30 октября 2000 г.) // Вестник Банка России. N 15. 2001. <10> Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. М.: ИНФРА-М., 2004. С. 612.
В указанный период времени принимаются нормативные акты в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем рядом развитых стран мира. В октябре 1986 г. принимает Закон США «О контроле за отмыванием преступных доходов» (US Money Laundering Control Act), в 1992 г. принимается Закон Германии об отмывании преступных доходов (German Money Laundering Act), в 1998 г. соответствующие акты принимаются в Швейцарии и Бразилии, в 2000 — 2001 гг. «антиотмывочное» законодательство принимается в России и Японии <11>. В дальнейшем аналогичные законы были приняты в большинстве стран мира (например, Беларуси <12>, Австралии <13> и т. д.). В ряде стран принято сразу несколько законодательных актов. Так, например, в Нидерландах принято четыре основополагающих закона в области финансового мониторинга: 1) Закон о сообщениях о необычных трансакциях, который обязывает финансово-кредитные учреждения информировать о необычных и подозрительных трансакциях специальный центр по сбору информации о необычных трансакциях. В соответствии с данным Законом также был создан центр по сбору информации о необычных трансакциях (МОТ), формально подчиняющийся Министерству финансов; 2) Закон об идентификации финансовых сделок, которые возлагает на финансовые учреждения обязанность по идентификации их клиентов и сделок; 3) Закон о пунктах по обмену денег обязывает их работников сообщать в правоохранительные органы обо всех подозрительных операциях; 4) Закон о конфискации преступных доходов, который определяет порядок наложения ареста и изъятия собственности и имущества преступника. ——————————— <11> Global Anti-Money Laundering Survey 2007. How banks are facing up to the challenge. 2007. KPMG. P. 46. <12> Закон Республики Беларусь от 19 июля 2000 г. N 426-З «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем, и финансирования террористической деятельности» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. N 75. 2/201. <13> Anti-Money Laundering and Counter-Terrorism Financing Act 2006 (AML/CTF Act) // URL: www. complinet. com (29.05.2009).
В большинстве стран принят основополагающий закон или несколько законов в сфере ПОД/ФТ (Россия, Беларусь, США, Великобритания), которые впоследствии детализируются нормативными актами подразделений финансовой разведки и методическими рекомендациями иных надзорных органов, на которые возложены функции надзора в сфере ПОД/ФТ. В указанных законах определяются субъекты и объекты финансового мониторинга, а также применяемые ими меры по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Как правило, закон также закрепляет создание уполномоченного органа в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, а также устанавливает принципы международного сотрудничества в данной области. В настоящее время основной международной тенденцией является принятие одного или двух специализированных законов, регулирующих функционирование национальной системы финансового мониторинга по вопросам противодействия легализации преступных доходов и по вопросам противодействия финансированию терроризма соответственно. В целом период с 1989 по 2001 г. может быть охарактеризован как период становления международной и национальных систем по противодействию отмыванию преступных доходов. В ходе данного периода была разработана международно-правовая база и методические рекомендации по исполнению международных договоров и конвенций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, а также созданы организационно-структурные основы в данной сфере. В указанный период создаются две основные международные организации в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, такие как ФАТФ и Группа «Эгмонт», объединившие как страны — участники ФАТФ, так и подразделения финансовой разведки — члены Группы «Эгмонт». Отдельно отметим появление в данный период времени международных банковских сообществ Вольфсбергской группы и Базельского комитета по банковскому надзору, одной из целей деятельности которых стали вопросы противодействия отмыванию преступных доходов. В целом рассматриваемый период носит «антиотмывочную» направленность, международное сообщество еще не уделяет пристального внимания вопросам противодействия финансированию терроризма. Переломным моментом данной «антиотмывочной» парадигмы становится 2001 год. Период создания системы противодействия финансированию терроризма и усиление роли международных организаций в сфере ПОД/ФТ берет свое начало с 11 сентября 2001 г., даты совершения террористических актов в США. Незамедлительной правовой контрмерой правительства США становится издание 26 октября 2001 г. US PATRIOT Act, который устанавливает ряд дополнительных мер по борьбе с отмыванием и, прежде всего, финансированием терроризма; в частности, Казначейство США наделяется правом определять юрисдикции, финансовые институты, чья деятельность может быть связана с отмыванием или финансированием терроризма, и правом вводить специальные меры в отношении подобных юрисдикций и финансовых институтов. С 26 декабря 2001 г. американским банкам запрещено осуществлять прямые и косвенные корреспондентские отношения с «банками-оболочками», так называемыми shell banks, не имеющими физического присутствия в стране регистрации. Банки обязывались получать информацию о владельцах банков, которым они оказывают услуги. И наконец, к апрелю 2002 г. все американские банки были обязаны разработать внутренние программы по ПОД/ФТ, которые бы включали процедуры контроля, назначение ответственного сотрудника по ПОД/ФТ, программы обучения и независимый аудит внутренней системы ПОД/ФТ. Террористические акты в США стали вызовом и всему международному сообществу. В октябре 2001 г. ФАТФ издает Восемь специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма <14>, которые содержали ряд специальных мер по борьбе с финансированием террористических актов и террористических организаций. Данные специальные рекомендации стали дополнением к Сорока рекомендациям в части противодействия финансированию терроризма. Среди них следует выделить рекомендации по признанию финансирования терроризма уголовным правонарушением, рекомендации по организации системы по выявлению операций в целях финансирования терроризма и, как следствие, возможность замораживания и конфискации активов террористов. В международной сфере отметим рекомендацию по участию в международном сотрудничестве по обмену информацией о финансировании терроризма, прежде всего по обмену информацией в рамках противодействия отмыванию преступных доходов. ——————————— <14> Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 511 — 514.
Как и Сорок рекомендаций, Восемь рекомендаций ФАТФ (впоследствии дополненные девятой рекомендацией о контроле за трансграничными перевозками наличных денежных средств) стали международными стандартами в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, в частности, данные рекомендации были признаны в качестве таковых Международным валютным фондом и Мировым банком. В 2001 г. по вопросам ПОД/ФТ принимается Вторая директива Европейского парламента и Совета ЕС (2001/97/ЕС) от 4 декабря 2001 г. <15>. Одной из новелл данной директивы стало возложение обязанности по выявлению подозрительных операций также на нотариусов и адвокатов, внешних бухгалтеров и независимых консультантов, что являлось реагированием на участившиеся случаи использования данных профессий для осуществления преступной деятельности по отмыванию доходов и финансированию терроризма. ——————————— <15> Обзор Конвенций и международных стандартов, касающихся законодательства о противодействии отмыванию денежных средств // ООН. Вена, 2004. С. 4.
В январе 2002 г. Вольфсбергской группой принимается Положение о пресечении финансирования терроризма, а также дополняются Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (The Wolfsberg Anti-Money Laundering Principles for Private Banking) принципами взаимодействия с банками-корреспондентами <16>. ——————————— <16> См. письмо Банка России от 15.02.2001 N 24-Т «О Вольфсбергских принципах» (вместе со Всеобщими директивами по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергскими принципами) от 30.10.2000) // Вестник Банка России. 2001. N 15.
Таким образом, отличительными чертами периода развития международной системы ПОД/ФТ с 2001 по 2003 г. стали, во-первых, усилившаяся роль ФАТФ как основой международной специализированной организации в сфере финансового мониторинга, во-вторых, объектом финансового мониторинга стали выступать не только вопросы отмывания преступных доходов, но и вопросы финансирования терроризма. Иными словами, целевая направленность финансового мониторинга расширилась за счет вопросов, связанных с противодействием финансированию терроризма. В-третьих, в данный период времени приоритетами развития правовой формы финансового мониторинга становятся вопросы правового регулирования деятельности нефинансовых институтов и отдельных профессий: юристов и бухгалтеров в целях ПОД/ФТ <17>. ——————————— <17> В зарубежных источниках данное явление получило название «эффект вытеснения», когда по мере введения все более строгих предупредительных мер в финансовом секторе лица, занятые отмыванием денег, стремятся использовать другие учреждения или виды профессиональной деятельности для достижения своих целей // FATF, Annual Report, 2002 — 2003, P. 6; FATF, 2002, Review of the FATF Forty Recommendations, Consultation Paper.
Период с 2004 по 2005 г. следует рассматривать как стадию развития европейского законотворчества в области ПОД/ФТ. Так, в 2005 г. в Варшаве была заключена Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма (CETS N 198) (заключена в г. Варшаве 16.05.2005), не ратифицированная Россией <18>. Вслед за ней 7 июня 2005 г. была принята Третья директива Европейского союза в области ПОД/ФТ (Directive on the prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering or terrorist financing) was adopted on 7 June 2005) <19>. Основными новеллами данной директивы стали нормативное «ужесточение» требований по идентификации клиента и его бенефициара, анализу видов и характера деятельности клиента, имплементация рискового подхода и, наконец, новые положения относительно идентификации и мониторинга операций публичных должностных лиц <20>. ——————————— <18> Справочная правовая система «КонсультантПлюс». <19> URL: http://www. imolin. org/imolin/en/other. html (20.05.2009). <20> См. подробнее: The Third Money Laundering Directive. Taking a Closer Look. Deloitte. Enterprise risk services. 2006. P. 2.
В 2005 — 2006 гг. деятельность международного финансового сообщества нашла свое отражение в двух методических рекомендациях. Так, в 2006 г. Вольфсбергской группой было опубликовано Руководство по разработке подхода, основанного на оценке риска, для управления рисками отмывания денег (Wolfsberg Statement Guidance on a Risk Based Approach for Managing Money Laundering Risks), касающееся деятельности финансовых организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем <21>, а также рекомендации для инвестиционных фондов (Guidance on a Risk Based Approach for Managing Money Laundering Risks and AML Guidance for Mutual Funds and Other Pooled Investment Vehicles). Лейтмотивом указанных рекомендаций стал призыв международного финансового сообщества как к государственным органам в сфере ПОД/ФТ, так и к финансовым институтам — агентам финансового мониторинга осуществлять организацию систем финансового мониторинга на основе предварительной оценки рисков (относительно каждого финансового института). Иными словами, каждый финансовый институт имеет свои индивидуальные черты: перечень операций и сделок, определенные категории клиентов и т. д., которые должны определять ту индивидуальную совокупность мер, которые обязан осуществлять финансовый институт в целях ПОД/ФТ. ——————————— <21> См.: письмо Банка России от 01.08.2006 N 105-Т «О документах Вольфсбергской группы» // ВБР. N 43. 2006.
В этой связи период с 2004 по 2009 г. можно охарактеризовать как период поступательного развития национальных и международной системы ПОД/ФТ, в рамках которого основными вопросами стали имплементация рискового подхода и усиление контроля за операциями публичных должностных лиц, что выразилось в принятии методических рекомендаций международного банковского сообщества и ряда международных правовых актов. Таким образом, в настоящее время в развитии международных и национальных систем ПОД/ФТ можно выделять три основных этапа. Первый этап (1989 — 2000 гг.) является временем создания международной и национальных систем по противодействию отмыванию преступных доходов, что нашло отражение в принятии основополагающих нормативных документов и создании международных специализированных организаций. Второй этап (2001 — 2002 гг.) характеризуется появлением нового объекта финансового мониторинга — финансирования терроризма, усилением роли ФАТФ как центральной международной организации в сфере ПОД/ФТ. Период 2003 — 2009 гг. — это период дальнейшего развития национальных и международных систем ПОД/ФТ, в рамках которого основное место занимает имплементация «рискового подхода», усиление контроля за деятельностью публичных должностных лиц, их возможной вовлеченности в преступную деятельность.
